文昌市农村集体经营性建设用地入市创新实践与经验启示

摘 要 作为全国首批“三块地”改革的33个试点城市之一，文昌市是海南省最早进行农村集体经营性建设用地入市改革的地区，开创了“三块地”改革的海南模式。2019年12月，《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》等3项政策的出台标志着海南省“三块地”改革进入全面实践阶段，“文昌经验”在海南省农村土地制度改革中将发挥日益重要的作用。在对文昌市农村集体经营性建设用地入市改革现状、成果和创新举措分析的基础上，阐述了“文昌模式”给海南省农村集体经营性建设用地入市改革带来的启示，包括相关配套政策要完备、入市土地多元化开发布局、多元化的收益分配机制。

关键词 农村集体经营性建设用地;入市改革;经验启示;海南省文昌市

中图分类号：F321.1 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.11.033

随着工业化和城市化建设的深入，城市土地开发价值飙升，建设用地需求大幅增加，供求矛盾日益加剧。而农村集体经营性建设用地由于受到土地制度的限制，只能通过政府征收的方式入市交易，土地开发价值极低，严重影响了农村经济的发展，成为乡村振兴和增加农民收入的一大障碍。为解决这一难题，2013年党中央提出建立城乡统一的建设用地市场，使农村集体经营性建设用地可以与城市土地享有同等、同价的入市权力。2014年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，选取包括海南省文昌市在内的33个地区作为“三块地”改革试点区域，农村集体经营性建设用地入市改革试点全面铺开。在不断总结改革经验的基础上，2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》真正打破了农村集体经营性建设用地入市的壁垒，农村集体经营性建设用地可以和城市建设用地一样直接进入市场买卖，不必再通过政府征收。

海南自由贸易港建设的深入和“全岛同城化”政策的提出，吸引越来越多的企业和人才入驻海南省，土地逐渐成为海南省最为稀缺的资源之一，海南省农村集体经营性建设用地入市改革迎来契机，相关政策法规陆续出台。2019年11月，海南省自然资源和规划厅同时印发了《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》《海南省农村土地征收试点办法》《海南省农村宅基地管理试点办法》，旨在完善海南农村土地制度，建立“流转顺畅、同价同权、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度。2020年10月，中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅印发的《关于大力发展农村市场主体壮大农村集体经济的十八条措施》的通知指出，农村集体经济组织可以将村庄内零星、分散的集体建设用地先行组织复垦为农用地，将原有的经营性建设用地指标挪用到价值高的区域入市交易，以最大限度地提升土地开发价值，入市交易所获收益应大部分归村集体和农户所有[1]。

1  文昌市农村集体经营性建设用地入市改革创新实践

1.1  改革现状

文昌市为海南省省辖县级市，位于海南省东北部，常住人口约56万人，2020年GDP总值为263.50亿元，较2019年增长3%。文昌市三面临海，总陆地面积2 488 km2，占海南省总陆地面积的7%，其中宜农地面积10.8万hm2，热带作物面积4万hm2，牧地面积3.73万hm2，耕地面积4.27万hm2，农村地区尚有2.73万hm2荒地可开发[2]。经过7年的努力探索，文昌市农村集体经营性建设用地入市改革取得了显著成果。截至2021年底，文昌市共完成60多宗农村集体经营性建设用地入市交易，总面积65.6 hm2，成交金额7.26亿元，农户和村集体共获得收益5.8亿元，其中有13个村收入超千万元、1个村收入超亿元，成为文昌市乡村振兴重要的“助推器”。

1.2  創新举措

2015年，文昌市被纳入全国首批“三块地”改革试点后，因地制宜地探索出一条属于自己的创新改革之路，开创了农村集体经营性建设用地入市改革的海南模式。

1.2.1  出台异地调整制度

文昌市农村集体经营性建设用地分布零散且面积狭小，土地入市开发价值不高。为解决这一难题，2016年文昌市创造性地出台《文昌市农村集体经营性建设用地异地调整入市实施办法》，规定村集体可以将村内零星分散、没有开发价值的农村集体经营性建设用地复垦为耕地，将其入市指标挪用到商业价值高的地区，以实现建设用地大规模、高价值的入市开发。

1.2.2  调整土地征收程序

改革试点之初，文昌市农村集体经营性建设用地入市的流程为递交入市申请、相关部门审批、启动征地、签订补偿协议书。该模式前期没有充分尊重农户意愿，农户对于征地的抵抗情绪非常大，入市改革困难重重。为此，文昌市对农村集体经营性建设土地征收程序进行了创新性调整：允许农村集体经济组织或村集体先与企业签订补偿协议再进行征地，让农户看到农村集体经营性建设用地入市的真实收益，提高其参与土地入市改革的积极性。

1.2.3  农村集体经营性建设用地与宅基地改革联动

农村“三块地”改革指的是农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革与农村土地征收，三者相互制约、互相牵制，是影响农村经济发展的重要因素。随着城市化建设的深入，农村进城务工人数逐年增加，“空心村”问题日益严重，大量宅基地空置。为此，文昌市政府规定农户可以有偿将其闲置宅基地退还给村集体，在符合规划的前提下，村集体将其复垦为耕地，或者作为农村集体经营性建设用地进行入市交易，以最大限度地增加土地开发价值。例如，文昌市潭牛镇大庙村借助“三块地”改革时机，采取“土地整治+集体土地入市+宅基地改革”的新模式，对村里土地和宅基地进行重新整顿，加大农田水利和生态基础设施建设投入，在入市土地上建设农家乐餐厅、民宿和共享农庄等项目，吸引大量游客前来体验和观光，大庙村因此被评为“第六届海南省文明村”和“2020年中国美丽乡村”[1]。

1.2.4  多元化的入市收益分配方案

在农村集体经营性建设用地入市过程中，为均衡政府、村集体、企业和农户各方利益，文昌市逐步形成了“收益调节金+留用地安置+现金补偿+生活补贴金”相结合的多元入市收益分配方案。1）收益调节金是政府参与农村集体经营性建设用地入市的主要方式，是政府财政收入的重要来源，市人民政府依据农村集体经营性建设用地入市年限、土地性质和入市用途的不同最高收取30%的收益调节金。2）为保障特困村民的基本生活，市政府规定各村集体每667 m2入市土地要增设3.5万元的生活补偿金，这一款项不得作为现金补偿分配给农户。3）将用于村集体发展生产的安置留用地比例由原来的8%提高到10%，保证农户和村集体可以获得更高的土地增益价值。4）现金补偿。文昌市农村集体经营性建设用地入市所获收益，在缴付收益调节金、预留生活补贴金等村集体发展资金后，剩余部分经村民大会或者村民代表会议2/3以上村民或者村民代表表决同意，可以以现金的方式分配给村民。

2  “文昌经验”启示

经过多年探索，文昌市农村集体经营性建设用地入市改革取得了重大成功，其改革经验在全国范围内得到推广：2019年6月，国家发展和改革委员会将文昌市“允许农户将闲置宅基地有偿退出，经过规划后转变为农村集体经营性建设用地入市”列为第二批国家新型城镇化综合试点经验之一;文昌市创造性推出的“先签订征地补偿协议再征地”“多元化的入市收益分配方案”“农村集体经营性建设用地和宅基地改革联动”等举措被纳入2020年1月1日颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》。

在取得丰硕改革成果的同时，文昌市农村集体经营性建设用地入市改革也暴露出诸如监管政策缺乏、乡村规划滞后、入市土地开发缺少地方特色，以及村集体经验不足、管理能力缺乏等问题，今后需要在政府、企业、村集体和农户的多元协同下进一步完善改革成果。

2.1  相关配套政策要完备

农村集体经营性建设用地入市改革的成功离不开政策的指引，2015年至今，文昌市共出台17项改革试点配套政策，其中最有代表性的是2015年11月印发的《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》《文昌市农村集体经营性建设用地入市交易规则》《文昌市农村集体经营性建设用地入市土地收益集体和个人分配指导意见》3个文件，文件详细规定了文昌市农村集体经营性建设用地入市途径及条件、入市形式、村集体及其成员之间的收益分配方案。为总结改革经验，适应海南自由贸易港建设的新形势，更好地调动企业和农户参与积极性，文昌市人民政府于2021年5月对以上3个文件进行了修订。目前，海南农村集体经营性建设用地入市改革试点工作已全面铺开：2021年6月，海口市第一宗农村集体经营性建设用地挂牌成交，总金额为976万元;2021年12月，三亚市首宗农村集体经营性建设用地以618万元成交。海南省人民政府也出台了包括《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》《关于大力发展农村市场主体壮大农村集体经济的十八条措施的通知》在内的多项政策，但“文昌经验”证实这些措施还远远不够，后续的改革需要更加全面、多样的政策作为指引，各地应因地制宜地出台具有当地特色的入市改革配套政策。

2.2  入市土地多元化开发布局

文昌市乡镇企业相对较少，土地成为农民收入的主要来源，土地的入市买卖对他们来说意味着“失地又失业”。为此，文昌市出台多项优惠政策吸引人才和资本入驻农村，因地制宜地将入市土地建设成商场、商业街、共享农庄、旅馆等，既提高了农村土地的开发价值，也给当地农户提供了大量就业岗位。海南省农村集体经营性建设用地入市改革要始终以带动当地农户就业、提高农民收入为第一要务，引导企业对入市土地进行多元化开发。1）将入市土地开发和海南旅游、民俗相结合，形成具有海南特色的共享农庄、农家乐餐厅和“网红民宿”，助力海南美丽乡村建设，将海南美景推向全国。2）将现代信息技术应用到入市土地的开发过程中，利用网络直播或虚拟现实（Virtual Reality，VR）技术对共享农庄、民宿进行宣传，吸引更多游客前来观光、旅游，以提高入市土地的收益水平。

2.3  多元化的收益分配機制

目前，国家对于农村集体经营性建设用地入市收益分配没有进行统一规定，各地方政府可自行规定分配方案和分配比例，如在收益调节金方面，山西省泽州县按16%缴纳，而上海市则按最高50%缴纳。文昌市实行的“收益调节金+现金补偿+生活补偿金+留用地安置”多元分配方案，实现了多方利益的均衡：政府通过收益调节金参与入市土地收益分配;村集体通过留用地安置政策提高收益，保留管理权限;农户通过入市补偿金得到失地补偿;特困户通过生活补偿金保障基本生活。海南省对于农村集体经营性建设用地入市收益分配方面也未作出统一要求，各地可根据自身情况制订收益分配方案，收益分配方案一定要最大限度地实现政府、村集体、农户（包括特困村民）和企业等多方利益的均衡。

入市土地所获收益扣除政府收益调节金后，剩余部分如何在村集体和农户之间进行公平分配也是需要考虑的问题之一。笔者认为可以采取以下2种方式：1）直接按7∶3的比例进行分配，即70%土地收益直接以现金的方式分给村民，剩余30%归村集体统一支配;2）不直接分配，农户以补偿金入股，年底享受股份分红。

3  结语

文昌市作为海南省最早进行农村集体经营性建设用地入市改革的地区，经过异地调整入市、土地征收程序创新、多元化的收益分配机制、宅基地转集体经营性建设用地等一系创新举措，走出了适合自己的改革之路，其入市经验在全国范围内得到推广。目前，海南省农村集体经营性建设用地入市改革试点已全面展开，“文昌经验”必将给其他地区的入市改革带来重要启示，也为我国农村土地制度改革贡献自己的一份力量。

参考文献：

[1] 闫磊.海南农村集体经营性建设用地入市价值困境与破解路径[J].农业与技术，2021，41（9）：155-157.

[2] 刘敏.农村集体经营性建设用地入市流转存在的问题及对策：以海南省文昌市为例[J].当代经济，2018（18）：27-29.

收稿日期：2022-03-09

基金项目：三亚学院校级科研课题“多元协同下海南农村集体经营性建设用地入市：流变、困境与治理”（USYYB22-22）。

作者简介：闫磊（1987—），男，山东滕州人，硕士，讲师，研究方向为农产品销售、农产品电商、农村治理。E-mail：yanlei87418@126.com。