扬州市农村人居环境建设问题及建议研究

□卞星宇，赵雨凡，薛宇轩

（扬州大学商学院，江苏 扬州 225127）

农村人居环境建设是改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村的重要途径，是党牢固执政基础的内在需求，是满足农村群众日益增长的对美好生活需要的内在动力，更是实现乡村振兴和“两个一百年”奋斗目标必由之路。在目前小农户与现代农业有机衔接的过程中，优良的农村人居环境对助推传统小农户向现代农户发展不可或缺。

为深入了解扬州市农村人居环境建设情况，课题组在扬州市广陵区、邗江区、江都区、宝应县、仪征市、高邮市6 个县（市、区），对12 个镇、21 个村进行实地调研，共计收回有效问卷418 份。在描述性统计分析扬州市农村人居环境建设现状的基础上，分析扬州市农村人居环境整治环节存在的具体问题，并据此提出相应的政策建议，为扬州市进一步推动农村人居环境建设提供参考。

1 调研问卷设计

本次调研发放的《农村农户宅基地和农房退出意愿与有效利用调查问卷》主要包括户主基本情况、家庭基本信息、宅基地和农房基本情况、对宅基地退出的认知、农户退出宅基地的意愿及退出机制、不愿意退出宅基地的原因和其他基本问题，共7 个模块、66 个栏目。涉及农村人居环境的共4 个项目，分别是村庄人居环境改善感受、村庄风貌建设感受、个人对于村庄参与乡村振兴示范村意愿、个人参与乡村振兴示范村退出宅基地意愿。

2 调研方法

采用典型抽样调查的方法，以示范村（镇）为主，对扬州市6 个区的12 个镇、21 个村进行实地调查。通过纸质化问卷一对一访谈式调查形式，获取扬州市农户闲置宅基地、农房规模、面积、闲置原因等信息，以及农户对扬州市农村人居环境建设的看法。以描述性统计分析方法，研判扬州市农村农户宅基地和农房退出情况以及农村人居环境建设情况。

3 扬州市农村人居环境现状

3.1 总体状况

2011—2013 年，扬州市组织开展了以村庄人居环境整治为重点的“美好城乡建设行动”，累计投入资金约15.6 亿元，对全市16 720 个自然村庄进行整治，打造了100 个三星级康居乡村。2013 年11 月，扬州市人民政府制定下发《扬州市村庄环境长效管护办法》，全面开展村庄环境长效管护工作。

在村庄环境整治工作推行过程中，相关职能部门坚持政策指导先行、行政推动主导、公共财政支撑、官方管护为主、严格检查考核5 项原则。扬州市级层面制定了长效管护抽查机制，秉持政务公开原则，将抽查结果向全市通报。在强效政策支持下，扬州市村貌明显提升。实地走访调研发现，仍有少部分农村人居环境存在乱象，需要从村民主体、治理机制、经费保障等方面加以解决。

3.2 样本农户感受

3.2.1 农户整体感觉良好

调查数据显示，在418 份样本农户中，有330 户感受到近年来村庄人居环境得到明显改善，73 户感觉有些改善，仅14 户感到村庄人居环境没有变化、变差或没有感受。

样本农户对于近年来村庄人居环境改变的正面评价达到96%，仅4%的农户作出中立或负面评价。这表明扬州市大力整治村庄人居环境的措施颇具成效，农户对村庄人居环境感觉良好。

3.2.2 村风村貌建设优良

在418 份样本农户中，有279 户认为村庄风貌建设优秀，农村风貌浓厚；112 户认为村庄风貌建设较好，村庄具有农村风貌；有24 户认为村庄不太像农村，不具有农村风貌；2 户对村庄风貌建设没感觉；1 户认为村庄风貌建设太差。在样本农户中，约94%的农户对居住村庄的风貌建设作出肯定评价，仅有6%的农户对居住村庄风貌建设作出中立或负面评价。由此可见，扬州市村庄风貌建设工作得到农户肯定。

3.2.3 乡村振兴意愿强烈

在418 份样本农户中，有386 户、约92%的农户期望自己的村庄能够参与乡村振兴示范村建设，仅有8%的农户对参与乡村振兴示范村建设持反对或不知情的态度。绝大多数农户认为，参与乡村振兴示范村建设能够为自己的村庄带来积极效应。这也从侧面反映出广大农户对于良好人居环境的需求。

4 闲置宅基地对人居环境的影响

农村闲置宅基地是村庄土地资源浪费的主要表现形式之一。农村土地资源无法得到有效利用，不利于村庄改善人居环境。此外，闲置宅基地一般缺乏打理，呈荒废状态，对村庄整体居住环境造成负面影响。在418 份样本农户中，有39 户提到因危房不能居住而闲置，有40 户提到因周围环境条件不好、不适宜居住而闲置，见表1。

表1 宅基地闲置原因

结合样本农户对村庄人居环境改善和村风村貌建设的肯定，部分闲置宅基地荒废及宅基地周围糟糕的环境条件可能是造成一些村民对村庄人居环境作出负面评价的原因之一。

5 扬州市农村人居环境建设存在的问题

5.1 村民发展意愿强烈，但行为意识不足

根据调研数据显示，在418 份样本农户中，386 户期望本村参与乡村振兴示范村建设，这表明农户提升生活水平和改善人居环境的意愿是强烈的。但是在这386 户中，仍有63 户、接近17%的农户不愿意为了示范村建设而退出宅基地，这表明部分村民的行为意识与意愿并不统一。

受老旧观念的影响，目前很多村民环境保护意识不足，对随手乱丢垃圾等行为习以为常。村民建房和装修产生建筑垃圾、随意丢弃废弃材料、房前屋后长期乱堆乱放的现象仍然存在，大大影响了农村人居环境。有的村民对农村环境环境整治工作的认识不到位，将农村人居环境整治看作单纯的政府行为。村民主动参与农村人居环境建设的意识不强、热情不高，“事不关己，高高挂起”“干部做，群众看”等现象并不少见。

在实际的工作中，部分农村工作者对农村环境问题认识不足，为达成上级部门下发的整治任务，急功近利，忽视了农民的主体性。农民没有真正参与到人居环境整治的过程中，没有了解到人居环境整治带来的益处，也就无法真正调动参与农村人居环境整治的积极性和意识。这是村民参与农村人居环境建设行为意识不足的重要原因之一。

5.2 治理措施缺乏创新，考核机制有待完善

近年来，危房改造和移民搬迁等工程改善了农村人居环境，但是治理措施整体缺乏创新性。很多地区的整治工作仍然将减少传统农业生产方式产生的污染作为整治的重点方向之一，尚未考虑通过引进或普及新能源、新技术来控制农村生产生活污染问题，不仅没有有效利用农村有限的资源，也阻碍了农村生态化发展。

同时，多头考核导致考核内容有重合。以邗江区为例，在专项内容考核方面，河塘管护由区水利局牵头，垃圾清运由区城管局牵头，道路管养由区交通局负责，各条线上都有部分资金，均进行专项考核。而村庄整体长效管护考核由区联席办牵头，区水利局、交通局、农业农村局、城管局等部门参加。长效管护考核内容与部门专项考核内容有重合，极易造成资源和人员的浪费。

5.3 治理资金压力较大，人居环境整治措施受阻

为了确保农村人居环境整治工作有效推动，必须确保治理资金投入的持续性和长效性，这给治理资金调配工作带来了很大的压力。政府是农村人居环境整治的主导者，因此农村人居环境整治资金主要来源是政府的转移支付。由于省、市两级对农村人居环境方面投入的资金较为缺乏，镇、村两级财力有限，导致人居环境整治项目难以推进。村级组织运行经费大多来自财政拨款，有限的经费只能维持其基本运行，无法提供与人民日益增长的美好生活需要相匹配的公共服务。村级集体经济发展薄弱，“造血能力”不足，导致农村基础设施不健全或老化问题日渐显现。

在实地调研中发现，宜陵镇五一村集中居住项目“文星南路50 号”原定建设4 个集中居中项目，3 个项目因资金问题而搁浅。从整体调研数据来看，在418 份样本农户中，有206 户觉得本地交通条件好，占比48%；193 户觉得交通条件一般，占比46%；19 户觉得交通条件差，占比6%。半数农户认为本地的交通建设有提升空间或者对本地交通建设不满意，这大多是由于当地经济状况导致的。

6 扬州市农村人居环境建设的建议

6.1 加强引导，提高村民主体意识

农民是农村人居环境建设的主体。农民既是农村人居环境问题的直接受害者，也是农村人居环境整治最直接的受益者。在目前各项农村人居环境整治环节中，农民主体意识薄弱，往往成为无关紧要的旁观者。因此，做好农村人居环境建设工作的关键是提高村民的主体觉悟。受多种原因制约，农民对于人居环境整治的重要性理解不到位。政府相关部门应充分发挥引导作用，发挥党员干部示范带头作用，反复宣讲人居环境治理的相关政策及法律法规，不断提高村民对政策的知晓率，唤醒村民的主体意识，激发村民的参与热情。要从实际出发，制定与当地实际情况相适应的宣传引导政策。要尊重农民意愿，维护农民的物质利益和民主权利。

6.2 完善机制，保证整治效果长效性

首先，针对当前农村人居环境整治过程中注重数量、忽略质量的问题，政府应制定相应政策，明确各部门的监管职责，完善监管体系，强化监管手段，全方位加强对农村人居环境整治的过程监控。要积极引入第三方，创新监管方式，丰富监管载体。利用第三方专业能力，尽快建立起有效的评估与监督机制。

其次，要不断创新治理措施，优化农业生产模式，推动农村绿色转型升级。农村人居环境整治不仅是农村污染治理、村民居住设施改善、厕所革命等工程建设过程，也是将绿色生态理念渗透到农村生产生活等多个层面的过程。

再次，农村人居环境治理工程具有系统性、复杂性、长期性，必须构建长效、可持续的管护机制，保证治理效果的长效性。尤其要注重事后监管工作，对已完成项目做好长期管控，防止反弹。

6.3 优化资金结构，强化经费保障

农村人居环境整治是农村公共服务的重要组成部分，也是乡村振兴的关键内容。对于农村人居环境整治而言，国家财政支持是必不可少的，但过于倚重于国家财政支持，造成治理资金结构单一，资金提供受阻，项目推进举步维艰。如何打破资金僵局，优化资金结构，强化经费保障，成为农村人居环境整治的重中之重。

首先，要优化财政支持资金的分配和使用，各乡镇、各部门相互协调、相互理解，统筹兼顾，提高财政资金使用效率。

其次，要充分调动社会各方的积极性，弱化农村人居环境整治作为农村公共服务所自带的非排他性和非竞争性带来的资本“斥力”。合理运用社会主义特色市场经济机制，吸引更多的社会资金参与农村人居环境综合整治工作，鼓励社会资本通过市场行为参与农村人居环境整治工作。

再次，大力发展乡村集体经济，强化村庄“造血能力”，使村庄实现一定程度上的“自我恢复”。村庄对本村环境建设具有一定的支付能力，不仅可以大大减小资金压力，掌握人居环境建设的自主权，增加农村人居环境建设的灵活性，而且可以有效调动村民参与人居环境建设的积极性。财政支持、社会资助和村民自助等构成多元化的资金结构，可以强化对农村人居环境建设的经费保障。