关于土地储备资金预算管理的思考

孔彬桦

为了加强土地储备资金管理，2018年，财政部印发了关于《土地储备资金财务管理办法》的管理文件，提出各级土地储备机构应当于每年第三季度编制下一年度的预算方案，如果资金属于政府采购和政府服务范围的，按照相关规定编制政府购买服务和政府采购预算。因此土地储备中心应该每年度编制预算，对资金实施预算管理，合理规划资金使用方案，减少资金浪费并提升资金的使用效率。本文就土地储备资金的预算管理开展相关探讨，首先阐述土地储备资金的范围，然后介绍现阶段土地储备资金预算管理的现状及存在的问题，最后提出土地储备中心实行土地储备资金预算管理的优化建议，希望能有效提升土地储备中心预算管理的水平及政府工作效率。

财政部对土地储备资金的使用监管越来越严格，随着预算管理在各企事业单位逐步实施，土地储备中心针对资金管理模块，也应该编制资金预算方案，实现预算精细化管理，保障土地储备资金得到充分利用。土地储备资金的利用情况直接关系着土地使用效率，在一定程度上代表了政府的工作效率，更重要的是，其直接影响该地区的经济发展，因此对土地储备资金实施严格的预算管理是土地储备中心资金管理中不可或缺的一部分。

土地储备资金相关简述

土地储备资金

土地储备资金指的是各级政府在土地收购、征收的相关支出以及开发土地涉及的水电气讯等资金支出，其存在主要是为了保证各级政府有效科学地使用土地相关的财政资金，为促进各地区的经济发展。具体来说，土地储备资金的来源主要有已供应储备土地的土地出让收入、国有土地收益基金、地方政府债券、土地储备专项债券和财政部门批准的其他可以用于土地储备的资金等。其使用范围也严格遵循财政部的规定，主要包括土地征收、收购、优先购买或收回土地的价款、拆迁补偿、土地开发（限于道路等基础设施建设），以及土地储备存量贷款的本金和利息支出及其他符合规定的费用支出。

在资金管理中，土地储备资金的运用需要和其他日常费用分开管理，因此在实施预算管理时，土地储备资金预算也应该是需要单独制定，既能引起相关部门机构对该項预算的重视，也能有效指导土地储备资金的合理运用。在资金管理中，土地储备资金一直以来都是各级政府管理的重点和难点，针对其预算管理而言，也存在许多问题，因此本文就相关问题展开探讨，并提出优化策略。

土地储备资金预算管理现状

2016年以前，国家未采取严格措施管控地方政府债务，财政部对土地储备资金预算管理呈粗放式状态，没有严格采取预算管理来约束资金的使用。2016年以来，我国地方政府性债券管理实施改革，土地储备资金的筹集不能再通过银行和金融机构贷款而来，仅可以从地方财政拨款获取，这直接缩小了土地储备资金筹集的额度和方式，也暴露出财政部对土地储备资金的监管更为严格。2018年财政部印发的《土地储备资金财务管理办法》对土地储备资金的预算管理提出了新的管理要求，各级政府每年度编制预算，并将预算管理纳入绩效考核工作中，在新的预算管理背景下，土地储备资金预算编制更加规范、科学，对资金的运用规划也更合理、充分，同时逐步完善土地储备资金绩效评价工作，全面提升土地储备资金管理水平。

目前，大部分地区的土地储备中心严格遵循财政部的规定，按时编制资金使用收支预算方案，并上报财政等相关部门审核，得到地方人大审定后严格执行。但部分地区限于财政困难，在有资金需求时仍然使用的是追加拨款的形式来弥补资金需要。另外，部分地区财政预算管理的绩效考评内容还包括土地储备资金预算管理，比如财政部每年度末进行绩效考评工作，土地储备中心除了每年度编制预算管理外，还需要编制各项目支出的绩效目标方案，作为预算管理的补充。

总的来说，财政部门需要对预算管理加强考核并合理运用考核评价结果，达到逐步规范土地储备资金支出的目的，同时逼迫土地储备中心重视相关预算工作，既要防范财政风险，又要保证财政资金得到充分运用，提高资金使用效率，科学安排土地储备资金规模。当然，我们不能忽略预算管理工作对土地储备工作存在一定的矛盾性，因为土地储备工作往往时间跨度较长、所涉及的业务部门众多、工作流程复杂多变，还有许多不确定性因素，因此资金的使用较为灵活，预算管理工作目前来说是刚性管理，这就容易导致两项工作的冲突，但整体上而言，土地储备资金预算管理工作对资金筹集、运用是有利的。

土地储备资金预算管理存在的问题

预算管理在一定程度上是刚性的，为资金管理提供了标准化的管理流程，但土地储备资金实际管理中存在众多不确定性因素，收储工作也受到市场及政策等因素的影响，因此预算管理对土地储备资金管理及收储工作存在部分矛盾，同时各级政府机构关于土地储备资金预算的编制等也暴露出一些问题，因此本文在此探讨土地储备资金预算管理中存在的部分问题。

预算编制的作用有限

在实际工作中，编制的预算发挥的价值十分有限。预算管理科学有效的前提是预算编制科学合理，对于土地储备资金的预算编制，限于土地储备资金由财政而来，财政又要为更多基础建设提供资金，并不仅是为土地收储工作提供资金，因此实际工作中很难兼顾所有层面，导致土地储备资金的预算编制只能根据地方财政情况来考虑，这容易使得实际收储工作所需资金与编制的预算相差加大，从而影响正常的土地储备工作。

预算执行过程中调整频繁

土地储备资金的消耗受到多方面因素的影响，在实际执行预算过程中，需要不断根据市场等作出调整申请才能满足实际需求，本文从以下几个方面来探讨该问题。第一，土地市场环境直接影响资金需求，收储工作和土地供应方式会市场变化作出调整，维持供需平衡，从而土地储备资金消耗也会发生变化。第二，部门之间的配合程度会影响到收储工作的开展，部分收储工作时间跨度长，涉及到征地拆迁、用地申请审批、开发招投标等步骤和相应的部门，要求部门之间共同配合参与才能顺利完成，资金需求也会跟随项目进度和难度发生变化，需要时刻满足项目需求，故土地储备资金的预算编制还应该将部门协调配合等情况考虑进去。第三，资金消耗情况大部分由征地拆迁进度所决定的，征地拆迁工作容易受市场和政策的影响，其进度既不稳定又很难控制，导致资金支出随时需要作出调整，每年的资金预算也需要不断调整用途和额度。预算管理的目的之一是实现各类支出的精细化管理，按照使用用途和方面合理编制资金预算，但由于土地储备资金的支出不稳定性较强，导致实际操作时，预算需要不断申请调整，原则上预算一经批准不应该自行调整，故预算调整也是预算管理的一大难点。另外，部分地方财政将资金预算调整纳入预算绩效考评中，如果预算申请调整，可能会影响到下一年的资金需求，但如果不按照实际情况作出变动，则会影响收储工作。

预算与实际偏差较大

按照财政局管理规定，各级政府机构应当于每年度第三季度编制下一年度的土地储备资金预算，但是由于土地储备工作受多方因素的影响，下一年度的资金需求可能与预算编制当年相差较大，再有就是，第四季度的资金支出情况未能为预算的编制提供数据参考。此外，在未开展权属调查和实地丈量之前，拟收储地块涉及的青苗补偿、地上建（构）筑物拆迁量及补偿金额难以准确预估，这也会给准确编制收储资金支出预算增加难度。

预算绩效目标设置不够合理

财政局通过预算绩效考核来评价预算管理和执行结果，这也引发了一系列问题。一方面土地储备中心为在绩效考评中取得较好的考评成绩，在同步编制项目支出绩效目标时，可能会降低绩效目标，这就导致预算无法真正管控各项目资金支出。另一方面，对地方财政而言，其实施绩效管理是针对所有项目支出，并非只是土地储备资金，因此所设置的绩效目标过于宽泛、不够明细化，无法保证土地储备中心在填报绩效目标时是按照真实情况填写。且财政设置的绩效指标多样化，土地储备资金作为其中一个预算考核项目，缺乏全面的指标专门考核该项支出，同时有的土地储备机构以年度预算作为整体设置绩效目标，有的则是按收储工作分区设置，缺乏统一、规范的绩效目标设置标准，导致预算无法发挥管控资金支出的作用。

土地储备资金预算管理的优化策略

保障土地储备资金来源稳定充足

2016年以来，国家对土地储备资金来源采取了相应的管控措施，导致土地储备资金来源有限，土地储备资金的供应和需求之间容易出现矛盾，为顺利推行预算管理，有必要采取措施保障土地储备资金来源稳定且充足。首先土地储备中心应该科学预测、合理控制土地储备规模，适量增加土地储备供应量，缩短资金回流周期，增加资金收入。其次，财政部门可以合理提高国有土地收益基金比例，确保资金来源渠道稳定充足。另外，土地储备中心要正确评估收储工作的风险，及时规避风险损失，通过优质项目增加国家对土地收储工作的支持，保证资金充足。

科学合理编制土地储备资金预算

预算编制是预算管理的基础，土地储备中心在编制下一年度的土地储备资金预算时，要做好前期工作。比如土地储备中心应该就前几年度市场情况展开分析，预测下一年度市场变化，从而正确研判市场变化。同时对下一年度拟定的收储项目提前做好勘察，就项目的基础建设、空间使用规划、权属情况等开展相关分析，对资金投入时间、额度做好测算，从而确定下一年度收储项目规模及资金利用情况。另外，土地储备中心必须要加强与其他政府部门之间的沟通交流，以合理确定收储工作开展时的相关资金消耗，同时应该争取获得各方支持，并就土地储备资金预算编制征求合理意见，尽量贴合实际，避免预算频繁的调整。

灵活调整和考核

预算已经上报审批，后续调整程序复杂且不利于绩效目标考核，因此在预算执行过程中，土地储备中心要积极和财政部门交流，争取可以获得批准，自行在预算具体项目之间灵活调剂资金额度。由于预算的编制是在第三季度，第四季度的收储工作情况易被忽视，因此土地储备中心可以申请第四季度末或下一年初对预算作出一次调整，以补充相关预算变化，同时调整预算绩效目标，最终以调整后的预算为管理基础，为下一年度做准备。

预算的执行情况也是预算管理成功與否的关键，土地储备中心要成立专门的预算管理小组，对预算执行中的问题及时解决，加强各部门间的沟通合作，督促预算在各部门内落实，就执行情况要作出绩效考评，保障权利、责任的落实，通过问责制全面推动预算管理。 最后，土地储备中心在预算得到正式批复后，作为土地储备资金的使用机构，应该将预算内容和模块及时安排到各相关部门，强化各部门对各时段、各项目土地储备资金的使用规划和额度，以保障全员落实预算管理。

规范预算绩效考核

土地储备机构应该充分地考虑土地储备工作的特性，结合土地储备各环节需要完成的工作内容、工作量等情况，把年度收储资金预算作为一个整体设置绩效目标。各单项指标应该根据政府已批复的年度实施土地储备项目计划数、计划新增收储面积、计划供应储备土地面积等指标进一步地细化设置各项绩效指标，确保项目收储工作实施有明确的目标任务，后期预算绩效考评可量化、可考核。

结 语

土地储备工作直接关系到地方经济发展规划，做好土地储备工作至关重要。在土地收储工作中，资金需求随时会发生变化，及时充足的资金保障是顺利开展收储工作的关键。为遵循财政部门的相关规定，土地储备中心必须优化预算管理，研判市场变化和相关风险，编制科学合理的预算，地方财政也应对土地储备资金来源保障等重视，细化预算绩效目标，充分发挥预算管理作用，为土地储备工作顺利进行做好资金支持。

（重庆市土地储备整治中心）

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