有效衔接脱贫攻坚与乡村振兴的县域财政研究

崔晨涛 崔玉亮 张逸杰

摘要：财政是有效衔接脱贫攻坚与乡村振兴的政策纽带。本文结合河南省沈丘县实践情况，对相关财税政策及实践经验进行梳理总结，为更好优化面向乡村振兴的财政政策，发挥财政有效衔接脱贫攻坚与乡村振兴的增量效应提出探讨。

关键词：脱贫攻坚 乡村振兴 县域财政

地处河南省东南部豫皖交界处的沈丘县，是中原经济区对接华东经济圈的重要通道和开放前沿。全县辖22个乡镇（办事处），577个行政村（社区），户籍总人口140.47万人，耕地面积114万亩。

2002年沈丘县被确定为国家扶贫开发工作重点县，时隔9年，2011年又于被列入了国家大别山片区特困地区重点县名单。近年来，在党中央和省委省政府、市委市政府的坚强领导下，经过沈丘儿女的接续奋斗、砥砺攻坚，全县脱贫攻坚工作取得决定性成效。截止到2020年10月31日，全县159个贫困村全部出列，建档立卡贫困户30172户122032人，全部达到脱贫标准。

（一）支持乡村振兴的现行财政政策

1.支持巩固拓展脱贫攻坚成果。为了巩固脱贫攻坚成果，就需要对返贫致贫进行监测，有针对性地进行事前预防措施和事后的帮扶措施，以健全帮扶机制，这一举措需要各级部门在预算费用上予以安排；为了巩固脱贫攻坚成果，还可以开展一些项目以带动群众搬迁发展，如“一站式”社区综合服务设施建设项目和提供公共服务岗位的项目，并对这些项目予以适当补助；可以通过以工代赈、扶贫车间、生产奖补、劳务补助等方式帮助返乡创业、工作的脱贫劳动力增收或发展产业；也可通过安排一次性交通补助的方式减轻想要跨省外出务工的脱贫劳动力（含监测帮扶对象）的出行资金压力，以促进就业；“雨露计划”持续进行以补助那些符合条件的脱贫家庭（含监测帮扶对象家庭）；另外，在规划内用于易地扶贫搬迁的贷款和地方政府债券的利息可以按照相关规定得到贴息补助。

2.支持衔接推进乡村振兴。乡村要振兴，产业要兴旺，加大资金投入比重建设必要的产业配套基础设施以支持农产品培优，提升产品品质，打造品牌，使村级集体经济得到大力发展；乡村要振兴，治理要有效，追加资金补齐农村人居环境整治和垃圾清运等小型公益性基础设施建设的短板，原资金渠道继续支持教育、卫生、养老等农村基本公共服务；乡村要振兴，生活要富裕，开展兴边富民行动，对少数民族特色产业和民族村寨、欠发达国有农场和林场和“三西”地区农业，根据各自的特点采取不同的方式以兴边富民。

3.巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的其他相关支出。不得将衔接资金用于脱贫地区单位的基本支出、各种奖金津贴和福利补助、楼堂馆所的修建以及债务和垫资的偿还等其他方面。易地扶贫搬迁所形成的债务也应按有关规定偿还，不得随意使用衔接资金。

（二）支持乡村振兴的现行税收政策

在当前我国实施的110项税收优惠政策中，能够大力推动脱贫攻坚和乡村振兴，既有普惠性税收政策，又有结构性减性减税降费及留抵退税政策等，主要涉及的税种有消费税、增值税、企业所得税和个人所得税、资源税、房产税、车船税、耕地占用税、城镇土地使用税、印花税、城市维护建设税及教育费附加等税费。这些税收优惠政策的推行让乡村真正享受到了减税降费政策的红利。

（一）财政支农资金投入不足

2016—2020年期间，沈丘县地方财政总收入702900万元，为打赢脱贫攻坚战，从地方财政收入中拿出资金36840万元，支持贫困村及农户脱贫、农村产业发展、乡村基础公共设施改善等方面投入，但是，全县577个行政村（社区），其中只有159个贫困村产业、民生及基础公共设施等方面得到改善，还有418个非贫困村行政村（社区）基础公共设施等方面未得到改善。虽然，近年来地方财政支农支出逐年增长，但由于地方征收的营业税改增值税及费改税等因素，使地方缺少主体税种，县级预算收入规模减少，导致财政收入增长的后劲不足，财政支农相关投入的稳定增长难以保障。且由于省市级财政支农扶贫资金配套不足，地方财力投入又有限，制约了拓展扶贫开发及支持农村产业发展的进度。在新时代乡村振兴中，为解决非贫困村及农户的突出短板和弱项，上级财政资源应优先向其倾斜，加大对脱贫县的财政转移支付力度，支持乡村振兴战略实施。

（二）财政涉农资金整合及上级转移支付规模有待提高

为了优化财政涉农资金的供给机制，提升涉农资金使用效益，集中资源打赢脱贫攻坚战，需要根据脱贫攻坚的实际情况来灵活安排资金和项目。而整合贫困县财政涉农资金，则是财政涉农资金投入机制上的一次重大突破。但是，从近年来整合财政涉农资金规模看，2016--2020年统筹整合涉农资金共计211531.73万元，共对接扶贫项目243个。主要包括中央资金139384.26万元、县级资金36840.38万元。2021年，沈丘县统筹整合财政涉农资金49347.53万元，从中央到县级四个层级分别整合资金28657万元、4300万元、711万元、13679.53万元，共对接项目69个。在投入资金规模力度上，主要是以中央投入及县级财政配套投入为主，省、市级转移支农项目资金规模较小，惠及脱贫人口面积有限。因此，在新时期乡村振兴中，需要进一步提高涉农项目转移投资规模力度。

（三）金融信贷资金对农业投入不足

农业是国之基，且经济工作的首位始终是加强农业发展。但是，由于农业属于弱质产业，近几年来，实际用于农业的贷款比例较小，制约着农业转型升级和现代农业的发展。“十三五”期间沈丘县在开展“四位一体”合作融资担保业务发展中，支持脱贫攻坚产业发展资金总计53240万元，涉及农业产业化新型主体1061户，其中支持种植业和养殖业129户共计8756万元。

2021年，沈丘县实施“政银担”三位一体信贷支农模式，共计完成放贷户数400户，金额 23485万元。其中放贷给种植业和养殖业156户、金额6340万元，农资经营户和粮食收购户数213户、金额15595万元。从数据看，大部分信贷资金都投入到农资经营户、粮食收购及其他商业性流通产业中。金融信贷资金对农业投入不足的原因集中体现在以下两方面：一是银行缺乏支持农业发展的积极性。银行始终把资金的风险管控放在首位，由于农作物生长周期长、受自然影响大和农事管理水平低等原因使得资金投入农业的风险比较高，加之农业产业的社会诚信度较弱，这都会对银行支持农业发展的积极性产生不利影响。二是政策法规和制度限制约束银行放贷。由于向涉农主体贷款所承担的风险较高，使得能够流向涉农主体的信贷资金比例就很少。截至目前，沈丘县参与“政银担”信贷合作的银行仅有一家——邮政储蓄银行，很显然，这种单一的资金来源渠道抗风险能力会比较低下、资本的充足率也会比较低，这将无法满足现代农业高质量发展的资金需求。

（四）支持乡村振兴的税收政策优惠范围较窄

税收作为国家财政收入的主要来源、调控经济发展方向和调节收入分配的重要手段，亦是助力乡村振兴的重要政策工具。目前，在分税制财政管理体制下，由于地方税主体税种缺失，贫困县地方税收入十分有限，通过税收筹足财政资金支持乡村振兴的难度较大。在支持乡村振兴产业发展上，缺乏有针对性地推动涉农高新技术产业向农村转移的税收政策。而且现行涉农税收优惠政策又大多分散在财政部及国家税务总局的各项通知、公告、条例、法规以及地方政府制定的各项补充政策等条文中，影响政策实施效果。当前涉农税收优惠以央地共享的增值税、所得税和地方小税种为主的形式，这些税种使涉农企业项目、农业经营企业和中间商受惠较多，相反农民充当了各项间接税负的承担主体，税收优惠的激励作用未能有效发挥。一是免征增值税优惠政策的效果因农民无权开具增值税发票而受影响。国家规定农业生产者销售自产农产品时免征增值税，同时也无权开具增值税发票，这直接导致农民购买农资的增值税进项税额因没有销项税额而无法实现抵扣，使得大部分间接税负由农民承担，无法真正实现获益。二是涉农税收政策对产业调整优化没有起到积极的促进作用。要实现乡村振兴，产业兴旺是龙头，需要将三大产业进行深度融合，并将乡村产业经济的发展融入到市场竞争的洪流之中。然而，目前对产业融合的政策导向并不显著，特别是税收优惠政策对乡镇企业等第二产业以及乡村文化旅游、康养等地三产业的引导作用不足，且对新兴产业的政策扶持力度不够。同时，税收对回乡创业人才创办农业合作社或发展涉农项目优惠扶持有限，主要享受的是小微企业普惠税收政策，在税收制度上未能形成长效机制，不利于乡村产业发展和乡土人才回归创业。

（五）财政资金使用效率有待提高

当前，随着财政资金对乡村振兴投入的逐年加大，在注重项目资金应用流程规范的同时，还要明确财政资金运行效率对支持乡村振兴战略全面实施发展的重要意义。为了提高财政资金运行效率，需要建立一套完整的绩效评价体系以作为整个工作的核心。乡村振兴项目资源投入牵涉财政、扶贫办、发改委、住建、教育、交通、自然资源等10个部门，在脱贫攻坚阶段，只有财政和扶贫办的项目资金纳入了绩效评价管理体系考核，但有些项目投入与产出绩效不成正比。在乡村振兴工作中，要健全财政管理体系，强化内控和监管，提高财政资金投入与产出绩效评价融合度，尽可能杜绝出现资金拨付进度慢、监管标准和考核指标不明确、监管责任不清晰等问题。

（一）加大中央财政转移支付力度，支持乡村振兴战略全面实施

一是按照《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》文件精神及贫困县“四个不摘”的要求，保持财政支持政策和资金规模在过渡期内总体稳定，优化支出结构，统筹兼顾贫困与非贫困村实际情况，防止出现顾此失彼的问题出现，以推动乡村均衡发展。二是按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，着力发挥财政职能作用，全力支持美丽乡村建设和补齐“三农”领域中的短板，全面建成小康社会；加大农村水利、公路、物流等基础设施建设支持力度，支持农村医疗卫生体系建设、农村危房改造等补短板任务，为“三农”在做好“六稳”工作、落实“六保”任务，构建新发展格局中切实发挥压舱石作用提供有力支撑。三是为有力保障国家粮食安全，着力完善农业支持保护制度。在耕地地力保护、农机购置给等给与补贴或者贷款贴息补助支持，推进高标准农田及农田水利建设工作，并对产粮大县给予奖励。同时，从产业脱贫到产业振兴的转化需立足地方资源特色，并重点扶持有潜力和真正可以惠及民生的项目。

（二）充分发挥财税政策职能作用，支持乡村振兴战略实施

税收是政府调节收入分配的重要手段，在推进实现共同富裕的长远目标与促进乡村振兴的征程中，税收应继续充分发挥作用，聚焦完善税收政策，筹集财政资金，用于支持乡村振兴战略实施。一是深推税务征收制度改革。落后贫困地区地方财政的增值税留抵退压力比较大，可以通过调整并完善增值税留抵退税分担机制，如上级财政解决部分留抵退税问题；有些公司的分公司在贫困地区经营，但是总公司却在其他地区，按照税收征管法，存在贫困地区分公司随总公司一起交税的情况，可以通过建立税收收入返还机制，采用转移支付的方式返还贫困地区分公司上缴的税收。二是健全地方税体系。在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，税收种类及征管级别向地方倾斜，适当增加地方税税种以构建地方税为主体税的税收体系。在房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税、契税、烟叶税等地方税税种的基础上，深化消费税改革，由中央税改为中央与地方共享税种。为解决税收和税源背离的问题，扭转税收利益分配的地区差异格局，可将部分在生产或进口环节征收的消费税逐步调节至批发或零售环节。加快实施房地产税改革试点，深化城市维护建设税改革和教育费附加改税，使税收分配进一步向地方倾斜，拓展地方收入来源。三是推行促进乡村产兴发展的税收政策。对从城市迁入农村的涉农产业企业或农民创办的企业，有利于促进农业生产、农产品深加工、涉农服务业发展的产业实行企业所得税“三免三减半”的税收优惠政策，也可以借鉴国家西部大开发的税收政策，对设在农村鼓励类发展的产业企业减按15%的税率征收企业所得税。同时，优化乡村税收征管与纳税服务，简化涉农税务登记、涉税信息报送及税收征管流程，加强涉农税收政策的宣传和辅导，加快实施发票电子化改革，探索24小時在线免费为农民销售农产品提供电子发票申领、开具、交付、查验等服务，着力降低制度性交易成本。四是拓宽新税源。随着数字技术等领域的快速进步，主体税源正在发生变革，在传统农业社会，农业生产及其土地、劳动要素是主体税源。到了工业社会时期，社会分工和专业化生产带来的要素和产品大规模流转，以及市场主体的所得、财产，成为筹集收入的主体税源。新时代下数据分工、流转成为新的要素分工和产品流转形态。这种情况下，数据要素流转正成为新的主体税源，税制改革实践需大胆创新、担当作为。应进一步完善增值税税制，将现行税制未覆盖的数字产品和服务，纳入增值税的征收范围；进一步扩大个人所得税综合所得的范围，加快探索对新的社会阶层人士的个人收入形式管理，如民营科技企业的创业人员和技术人员、中介组织和社会组织从业人员、网络直播、打赏以及从事各类共享经济、分享经济、零工经济等新业态取得的收入纳入个人所得税征收范围，加强对数字经济的税收管理与制度创新，把新时代发展成果转变成财政收入。

在落实执行国家已出台的各项税收政策基础上，进一步着力优化税制结构，在确保宏观税负总体稳定前提下，巩固前期大规模减税降费政策成果，增加直接税比重，降低间接税比重，增加间接税中的最终消费环节课税比重，降低中间产品课税比重。

（三）加大农信担保政策服务力度，支持农业产业发展

创新农业信贷担保服务模式。人民银行县支行要运用好支农支小再贷款政策工具，督促各金融机构加大对涉农、小微企业和民营企业信贷投放参与力度。邮储银行、农商行等广大农村分布广泛的金融机构可以加强与省农业信贷担保机构开展合作，根据农业生产特点和农村信用特征开发出优惠信贷产品，并扩大授信额度；创新服务农业适度规模经营主体的模式，综合运用信息化、智能化手段和技术将工作流程化繁为简，提高金融服务效率和效果。

在构建新型“政银担”合作模式的基础上，可以尝试将投资、保险和再保险等金融机构引入进来，以形成“政银担保投”五位一体联动支农合力。在这种合作模式下，各参与主体按照“政府引导、市场运作、责任共担、风险共管”原则开展工作以解决长期困扰农业适度规模经营主体的融资难、融资贵问题，为农业产业化龙头企业提供资金以促进其壮大发展。进而解决农业全产业链的资金问题，提升农业产业链价值，提高农业发展质量。

降低综合融资费率。需要省农业信贷担保机构对所有业务降低担保费率，对介于10-300万元的政策性业务担保费率以低于年0.8%执行，介于300-1000万元的政策外业务担保费率按能低于年1.5%执行；对种粮和养殖等重要农产品生产经营主体的担保费率降至年0.5%，贷款期限延长2—3年。在落实银行享受有关财税政策基础上，鼓励金融机构执行优惠贷款利率，降低经营主体综合融资成本。

（四）完善统筹整合涉农资金，合理优化分配使用

整合财政资金使用，中央转移资金应优先向脱贫县倾斜，优先支持贫困县产业发展。根据中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法规定，用于贫困村的资金占比要高于70%，而且下达的半数以上的资金要用于产业发展，还可以适当提高上述比例以积极衔接推进乡村产业振兴。在脱贫攻坚进程中，各级财政资金对贫穷村全力进行了政策倾斜，已补齐必要的基础设施短板及乡村振兴规划相关项目。建议中央转移资金改为地方统筹灵活使用，支持非贫穷村在乡村振兴中补齐基础设施短板及产业项目，实现均衡同步发展。

同时，进一步优化完善产业项目利益联结机制，将资金扶持政策与联农强农效果相挂钩，加大支持村级集体经济发展，提高群众参与度，促进农民稳定增收，逐步实现共同致富。另外，财税部门还应制定切实可行的优惠政策，吸引更多年轻人和技术人才回乡创业，助力乡村振兴战略实施。

（五）强化监管内控，健全财政管理体系

脱贫攻坚和乡村振兴都是涉及“三农”的战略方针，财政投入几乎都用在农村公用基础建设上，但对支持农业全面发展的种植业、养殖业及农产品初加工投入等方面较少，而且监管力度有待加强。因此，在新时期乡村振兴中对涉农项目资金，应全部纳入预算管理一体化系统，更加注重把有限的资金用到刀刃上，管好用好每一笔钱，充分发挥资金的最大使用效益，并做到“项目资金安排到哪里，监督监控就跟到哪里”。

为使涉农资金预算、拨付和考核的管理，真正做到公开透明、权责明晰、科学有效，可以从以下四个方面努力：一是深化绩效目标管理，通过预算管理对财政支农项目与资金进行整合，确保绩效目标与乡村振兴战略整体规划相匹配。二是创新绩效评价体系，保障资金使用得当。体系中的指标能根据项目所在地区、可以享受的政策条件、所处发展阶段、项目前景等对财政支农资金使用效果进行综合考量，提高资金使用的规范性和高效性。三是财政监管贯穿全过程，将事前、事中、事后三阶段评价有机结合，加强对财政支农资金的监管和项目的监管，了解资金的使用内容与使用效果。四是总结监管效果，以进一步规范和优化财政支农资金的使用和管理。

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A County Financial Research on Effectively Linking Poverty Alleviation and Rural Revitalization

——Based on the Practice of Shenqiu County， Henan Province

Cui Zhentao Cui Yuliang Zhang Yijie

Abstract：Finance is a policy lever to effectively link poverty alleviation and rural revitalization. Based on the practical situation of Shenqiu County， Henan Province， this paper combs and summarizes the relevant fiscal and tax policies and practical experience， so as to better optimize the fiscal policy facing rural revitalization， and give full play to the incremental effect of the effective fiscal connection between poverty alleviation and rural revitalization.

Key Words： Poverty Alleviation Rural Revitalization County finance

（作者單位：对外经贸大学马克思主义学院河南省沈丘县财政局）

责任编辑：李政