政务改革背景下不动产登记档案信息化建设问题对策与成效——以武汉市为例

文/武汉市自然资源和规划信息中心 曾婷 危娅婷 戢玉珍 熊爱娟

不动产登记档案是在土地、房屋、林木、海域等各类不动产的规划、建造、登记、确权、交易、使用、维护、消灭及其他相关管理活动中形成的作为档案保存的各类记录信息和文件材料。2016年1月，原国土资源部发布《不动产登记暂行条例实施细则》，对于登记程序、登记的办理、资料的查询和保护等做出了详细规定，推进了全国各地不动产统一登记的具体落地。伴随着不动产登记工作改革的深入推进，不动产登记档案管理职责、内容和对象等都发生了变化，原房屋产权登记、土地使用权登记等权利登记档案管理模式已不能适应新形势和新要求。探索不动产登记档案信息化建设，推进不动产登记档案统一、集中与分类管理，成为重要的课题。

一、不动产登记档案信息化建设的意义

（一）提升档案管理效率。开展不动产登记档案信息化建设，可推进档案集约节约管理，减少重复建设与资源浪费，并提高不动产登记档案数据质量，切实保障广大人民群众利益。

（二）提高档案服务质量。通过信息化方式，为社会公众提供多渠道、多样化、更灵活、更高效、体验感更好的档案查询服务，践行“让数据多跑路，群众少跑路、不跑路”的服务宗旨，是助力营商环境优化的重要手段。

（三）发挥档案数据价值。采用信息技术，打通各行政部门和系统之间的数据壁垒，建立信息传输利用通道，促进政府信息开放与共享，提升政府治理能力，助力智慧城市建设。

二、不动产登记档案信息化建设中面临的问题

（一）管理体制机制不完善。不动产登记档案作为近年来新兴业务，开展之初面临着组织领导、职能分工、档案管理方式不明确等问题，档案工作明显滞后于业务工作。

（二）信息化支撑力度不够。自然资源部门开展不动产登记工作时，各登记机构档案信息化水平不平衡。以武汉市为例，在不动产登记工作开展之前，虽已建成全市统一地籍信息管理系统与档案管理系统，但无法满足新形势下不动产登记信息化建设要求。此外，武汉市各不动产登记机构信息化水平不均衡，档案信息化水平和质量参差不齐，亟待统一的不动产登记档案管理平台来打破不平衡状态。因此，建立统一的不动产登记系统与档案管理系统成为当务之急、重中之重，打通不动产登记业务系统与档案系统，实现不动产登记档案信息的集成关联成为重点和难点。

（三）数据采集与管理方式落后。武汉市仅2016年的不动产登记档案就超过46万件，近年来以80万卷/年的速度增长，超过以往全市自然资源和规划系统业务档案年度归档总量。由于全国各地不动产登记业务量巨大，档案数量急剧增长，以手工操作为主的传统归档模式，以及源数据采集和管理方式，已无法满足不动产登记档案管理需求，档案数据管理与服务工作压力大。

（四）档案服务方式单一。原有档案服务方式以实地到访、电话咨询、内部局域网络查询利用方式为主，服务途径单一，服务效率较低，手续繁杂，无法全面、及时地满足业务工作和社会公众对不动产登记档案信息的需求，服务对象体验较差。

（五）档案信息开放共享渠道不畅。政府部门之间存在信息壁垒，导致彼此之间信息互不开放、互不共享。档案信息共享渠道不畅通，包括打通各自网络、系统、数据、接口等需要克服的技术问题，这些因素造成查询地点多、机构多、办事程序多、办事资料多、办理时间长等困难，降低了社会公众对政府部门工作的满意度。

三、提升不动产登记档案信息化建设的对策

（一）强化规范管理，建立工作体系。明确不动产登记档案管理领导与组织机制，确定档案管理职责，确保不动产登记档案管理、信息化和基础设施建设等各项工作有序开展。坚持“规范管理、标准先行”原则，加快研究、编制不动产登记档案管理制度与标准体系，为不动产登记档案收集、整理、著录、数字化、数据资源建库与利用等各方面工作提供指导。强化不动产登记档案信息化指导工作，采用线上线下服务方式，建立实时沟通的协作机制，成立不动产登记档案信息化工作巡查小组，开展不定期巡查和现场服务，确保不动产登记档案管理平台稳定运行和档案数据质量。重视学习培训，积极开展不动产登记档案培训工作，组织相关人员开展不动产登记档案整理、数字化、系统利用等培训，确保档案质量与利用效果。

（二）注重统筹规划，搭建一体化管理平台。坚持统一标准、统一管理原则，做好统筹规划、顶层设计，建设统一的数据资源分类体系、统一的网络基础设施、统一的档案数据采集与管理系统、统一的数据存储系统，根据地区特色与实际，开发应用不动产登记档案统一管理平台，实现基于垂直管理架构的多全宗档案管理，提供统一的档案利用服务管理功能，全面提升不动产登记档案信息化水平；加大技术支持力度，通过开发数字化采集软件等方式，提升不动产登记档案全文数据采集质量与速度，为存量不动产登记档案数字化、目录与全文数据建库提速增效。同时，充分考虑多平台集成与融合，确保数字化采集软件与不动产登记业务系统、档案管理系统之间的衔接，建立不动产登记电子文件归档通道，实现对归档不动产登记电子文件及元数据的高效采集，并实现档案目录与全文数据的一键归档入库。此外，可开发资源共享平台，实现全市不动产登记档案数据集中利用，为跨区档案查询利用建立基础。

（三）优化不动产登记电子文件归档流程，推进在线归档。优化归档流程，建立“全覆盖、全过程”归档工作机制。结合档案业务工作实际，形成“两步走”归档策略（即“预归档”和“正式归档”），通过不动产登记信息系统与档案管理系统的集成衔接，由不动产登记信息系统完成预归档工作，档案管理系统平台完成正式归档工作。将“不动产登记文件材料分类方案、归档范围和保管期限表”内嵌至不动产登记信息管理系统，实现对不动产登记电子文件的智能归档鉴定，自动完成归档电子文件分类、保管期限鉴定，由档案数字化系统完成自动编目、编页与数据集成建库，由档案管理系统完成数字档案保存与利用。基于文件全生命周期理论，建立覆盖全部不动产登记业务、涵盖电子文件形成至归档全过程的新型归档模式，能极大地推进不动产登记新增档案的电子化进程，实现不动产登记项目信息与不动产登记档案信息的互通、集成。

创新性应用电子文件前、后端控制理论，建立符合实际需求的不动产登记电子资料容差归档形式。在前端（窗口收件时），将不动产登记业务资料扫描前置到登记窗口收件环节。一方面，对应归档电子文件进行补充；另一方面，为实时在线审批提供决策资料。极大地提高了审批时效，满足了不动产登记服务事项缩减时间的要求。在后端（项目归档时），针对无法由不动产登记信息系统产生的归档文件材料，在电子文件容差归档后，采用扫描数字化与上传方式，对已归档电子文件进行补充，对照项目归档文件目录形成完整的电子档案资料。

（四）规范数据管理，建立档案数据资源中心。研究编制不动产登记电子文件与电子档案管理规范、元数据方案、数据安全与备份策略等规范性文件，为不动产登记档案电子文件及元数据采集、数据备份提供指引，确保不动产登记档案数据格式规范、数据内容完整、数据质量到位、数据安全有保障。研究设计不动产登记档案数据采集的统一标准、统一分类、统一方法，对不动产登记档案数据进行规范化收集、管理、保存与利用。健全不动产登记档案数据高效、安全的备份机制，实现不动产登记档案数据离线异质备份、在线备份、近线备份与异地备份。截至目前，武汉市不动产登记档案完成了547.1万卷、18883.7万页文件的实时在线归档，为不动产登记业务在线审批与档案信息查询提供了有效的数据支撑。

（五）深化移动互联网技术应用，开展“互联网+档案”服务。探索“互联网+不动产登记档案”信息服务的新模式，积极开展不动产登记档案自助查询服务，实现基于“持卡（身份证）+刷脸”的安全可靠的档案信息查询，提供跨区域、自助式信息查询与查询结果证明打印服务，为人民群众提供便利、快捷的信息服务。运用移动互联网技术，在微信、手机APP、网站上提供不动产登记档案移动服务，打破时空限制，为群众办事提供更丰富、便捷的方式和选择。

（六）加大开放共享力度，助力“放管服”与营商环境优化。推进数据开放和共享，遵循依法、便民、高效原则，打通不同行业单位和部门之间的数据交互通道，积极对接房产、公安、市场监管、税务、民政、卫健委、银行、法院等部门单位，建立实施数据开放和共享机制。武汉市通过对接“云端武汉·政务”数据共享交换平台等，打通了不同行业单位和部门之间的数据交互通道，在确保数据安全的前提下，实现不动产登记档案数据的开放与共享。通过以上措施，实现银行不动产权抵押权登记“全网通办”、不动产登记窗口“零资料”受理、登记事项“秒批、即办”、线上协助法院执行等，为优化全市营商环境与“放管服”改革提供了助力。

四、不动产登记档案信息化建设成效

（一）形成集约节约建设模式，减少重复建设与资源浪费。建立统一的不动产登记档案管理平台，避免重复建设，大量节省系统建设经费，提升全市不动产登记档案信息化建设能力与水平。武汉市17个不动产登记机构采用同一个管理平台、同一套业务流程、同一个归档模式，实现了不动产登记业务与档案工作的高度衔接，以及不动产登记档案管理与数据的高度集中，打破了各单位之间、业务部门与档案部门之间相互独立的局面。

（二）融合不动产登记业务与档案工作，优化不动产登记档案归档流程。待归档资料扫描前置到收件窗口，实现了不动产登记资料的“随办随归，随归随扫，随扫随用”，减少了纸质文件在业务审批工作中的流转，推动了不动产登记业务线上审批与电子签批。档案与业务工作同步启动，实现对电子文件从收集、形成、归档的“一条龙”管理，确保归档文件完整、规范。

（三）建立不动产登记档案数据管理标准制度，规范数据资源采集与分类管理。武汉市建立了3大类17小类不动产登记档案资源目录，涵盖了全市不动产登记全部业务，确保不动产登记档案收集齐全、完整。统一数据采集标准，提高了不动产登记档案数据质量，为数据长期保存、共享、分析与治理奠定了良好基础。建立数据安全管理与备份制度，为武汉市不动产信息安全提供保障，维护了广大人民群众的财产安全。

（四）实现“互联网+不动产登记档案”信息服务。践行“让数据多跑路，群众少跑路、不跑路”的服务宗旨，为社会公众提供多渠道、多样化、更灵活、更高效、体验感更好，没有时空限制的查询服务。“自助办”“网上办”等便利的信息查询服务，减轻了不动产登记工作人员的工作压力，缓解了群众办事不便、费时费力问题和矛盾，提升了老百姓对政府部门的满意度。

（五）建立档案信息开放、共享的渠道与机制。打通了各部门和系统之间的数据壁垒，实现了不动产登记档案信息与银行（不动产抵押、不动产抵押注销）、房产（交易合同、房屋测绘）、编办（统一社会信用代码）；公安（居民身份证、户籍、家庭成员、死亡证明等）、税务（契税、增值税、个人所得税）、市场监管部门（法人营业执照信息）、民政（居民婚姻登记、地名地址）、卫健委（出生、死亡）等数据交互，促进了政府信息开放与共享，为提升政府治理能力、建设智慧城市提供了成功的范例。

五、结语

新时代对档案工作提出的新挑战，迫切需要档案工作的新变化，档案信息化建设是推动档案工作融入新时代发展要求的必经途径。一方面，响应国家政策号召，“信息化与档案事业各项工作深度融合，档案管理数字化、智能化水平得到提升，档案工作基本实现数字转型”；另一方面，回应公众服务新需求，优化公共服务，为公众提供更加高效、便捷的档案服务。