广东省中心镇新型城镇化质量时空特征及驱动机制

李莉，茹伊丽，林仲豪

（1.广东财经大学 佛山现代服务业研究院，广东 广州 510320；2.北京大学深圳研究生院 城市规划与设计学院，广东 深圳 518055）

0 引言

改革开放以来，伴随经济快速增长，我国城镇化进程取得巨大成就，常住人口城镇化率由1949 年的10.64%跃升至2015 年的56.1%，近年来年均增长超过1 个百分点，可以预见未来我国将进入城镇化快速推进的“加速发展期”[1]。由于以往的城镇化建立在粗放经济发展模式上，片面追求人口规模增长、经济规模扩大和城市空间扩张，带来了一系列问题，如城市蔓延、资源大量消耗、环境显著恶化、中小城镇发展滞后、城乡二元结构矛盾突出等[2]。为解决这些问题，促进城镇化健康发展，党的十七大报告提出要走中国特色新型城镇化道路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调推进“以人为本”、以提高质量为导向的新型城镇化战略。2014 年，中央和国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，对未来我国城镇化的发展路径、主要目标和战略任务做了具体部署。

近年来，许多学者从概念内涵、水平与质量评价、驱动机制及发展对策等视角对新型城镇化展开研究[3-17]。关于新型城镇化的内涵，学者们强调全面的城镇化涉及经济结构、社会结构、生产方式、生活方式的根本转变，同时也需要资源环境作为支撑[3]，其核心是“以人为本”。相较于传统单一强调人口的城镇化，新型城镇化更加注重城镇功能的完善与提升，更加注重城乡一体化协调发展，更加注重人们生活水平的提高，更加注重城镇生态环境的优化[4]。因此，有学者提出新型城镇化的概念应在人口城镇化的基础上，融合经济城镇化、社会城镇化、土地城镇化等要素[5]。在新型城镇化水平与质量的测度上，学者多从人口与就业[6-10]、产业与经济[7-14]、教育医疗与社会保障[7-10,12-14]、资源环境[7-10,12-14]、城乡统筹[7-10,12]、生活质量[7-8,12]、基础设施[9-10,14]等层面构建评价指标体系展开。新型城镇化的动力机制，学者们基于不同视角，提出政策制度（包括城镇化相关政策及城乡户籍制度、土地制度、就业制度、社会保障制度等）、经济发展与市场环境（包括资本、人口、产业等经济要素的集聚、乡镇企业的发展、外资、对外开放等）、产业结构变迁、城乡二元结构推拉力等，对于我国城镇化的发展模式、发展规模、发展速度、发展质量和发展重点等都发挥着关键作用[14-16]。相应地，关于新型城镇化发展路径和策略，学者们多从产业结构调整、城乡二元体制的破除、政府市场的分工协调、城镇体系优化、城市空间布局和土地利用结构管控、生态环境保护及土地资源节约集约利用等方面[7,14-17]，结合本地实际情况为新型城镇化献计献策。综观新型城镇化相关研究，虽然成果颇丰，但研究对象基本集中于省域[7-9,14]、地市级[10,13]层面，囿于数据限制，甚少涉及镇域层面。

中心镇指的是在小城镇中区位较优、实力较强，能承接大中城市辐射带动，又能对周边农村和乡镇具有较大集聚辐射能力的城镇。在“中心城市—副中心城市—中心镇—一般建制镇—村庄”的五级城镇体系网络中，中心镇是人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约的高地，同时具有重要的连接城乡的桥梁纽带作用，是推进城乡统筹发展、促进新型城镇化健康发展的重要环节[17-18]。本研究基于广东省中心镇年度专项统计数据，依据新型城镇化概念内涵，构建一套镇域新型城镇化质量评价指标体系，对广东省中心镇新型城镇化质量时空演变特征及其形成机制进行分析，并据此提出广东省新型城镇化及区域协调发展的政策建议。

1 数据来源与研究方法

1.1 研究区概况与数据来源

广东省作为我国经济第一大省，改革开放以来，在城乡发展与建设方面取得巨大成就。据《广东统计年鉴》，2019 年广东省常住人口城镇化率达到71.40%，较全国平均水平60.60%高出10.80 个百分点，在全国31 个省级行政区（港澳台地区除外）中仅次于沪京津3个直辖市。然而，尽管总体城镇化发展取得令人瞩目的成绩，广东省内不同区域之间、不同规模与层级的城市（镇）之间却存在巨大差距。以四大区域（图1）为例，2019 年珠三角地区人口城镇化率为86.28%，粤东为60.38%，粤西为45.81%，粤北为50.80%。尽管广东省政府多年来致力于小城镇的经济发展与城镇化建设，相继出台了《关于加快中心镇发展的意见》《广东省城镇化发展纲要》和《关于推进城镇化的若干政策意见》等一系列政策措施，从战略部署、产业布局、资金与用地倾斜、户籍制度改革、管理体制创新等多方面推动小城镇发展，但总体而言，广东省小城镇，尤其是粤东、粤西、粤北地区小城镇对人口经济的综合承载能力依然较弱，市政设施、公共服务、产业配套等方面仍然存在不少短板[19]。

图1 广东省分区地图[20]

中心镇作为小城镇中发展比较突出的建制镇，对其开展新型城镇化发展质量评价，分析其时空差异和存在的问题，对广东省乃至全国其他地区小城镇未来新型城镇化建设都具有重要参考价值。本文以广东省278 个中心镇为研究对象，其中珠三角地区91 个、粤东39 个、粤西46 个、粤北102 个[21]（在各市的分布情况如图2所示），对其城镇化发展质量及其时空特征进行研究。囿于数据可得性，本文采用指标来自广东省住建厅2006年、2009 年、2012 年中心镇的年度专项统计报表。尽管数据截至2012 年，但本文关于中心镇新型城镇化发展质量的探讨，依然是对相关领域研究的有益补充。文章关于中心镇新型城镇化质量时空特征及其驱动机制的结论，对于指导广东省新型城镇化建设，特别是区域协调发展，具有重要参考价值和指导意义。

图2 广东省各地市中心镇数量分布情况

1.2 中心镇新型城镇化质量评价指标体系构建

借鉴前人研究成果[7-14]，结合广东省新型城镇化规划①2014年广东省依据《国家新型城镇化规划（2014—2020）》及自身发展实际制定了《广东省新型城镇化规划（2014—2020）》，对广东省新型城镇化建设的总体目标、重大任务等进行了指引，从人口城镇化水平、产业发展、生活品质、城镇基础设施、城乡人居环境等方面提出了具体目标。发展目标，遵循科学性、系统性和数据可得性等原则，构建了广东省中心镇新型城镇化质量评价指标体系，如表1 所示。

表1 广东省中心镇新型城镇化质量评价指标体系

1.2.1 人口城镇化

人口从农村向城镇聚集是城市化最典型的过程和结果，因此人口城镇化是衡量城镇化水平与质量的重要方面[22]，常住人口城镇化率一直是传统城镇化水平评价中最常用的指标。新型城镇化把有序推进农业转移人口市民化放在突出位置，农业转移人口市民化首先是农业转移人口获得城市永久居住身份，特别是获取城镇户籍，因此本研究同时选取户籍人口城镇化率指标，以及二者之间的差值以综合表征人口城镇化水平。

1.2.2 经济发展

经济的高效发展是推进城镇化的动力和物质基础，而城镇化过程本身又可促进生产要素进一步在城镇集聚，从而产生规模经济，促进区域经济发展[23]。评价区域经济发展水平的指标极为丰富，包括人均GDP、GDP增长率、全社会固定资产投资、地方财政收入和三次产业产值等。本研究基于新型城镇化强调以人为本、提升经济效益、优化产业结构、推进工业化和城镇化协调发展的基本特征，选取了镇域人均GDP、非农产值比重、人均可支配财政收入、城镇化与工业化的耦合协调度四个指标。

这里城镇化与工业化的耦合协调度用于度量城镇化与工业化的协同水平，其计算方法借鉴黄金川和方创琳[24]及马丽等[25]的研究，首先选取各年度常住人口城镇化率和非农产业产值比重分别表征城镇化和工业化水平，然后对其运用极差变换法进行无量纲标准化处理得到U1和U2，再计算二者的耦合度C及二者的综合评价指数T，最后得到耦合协调度D。这里C=2{(U1×U2)/(U1+U2)2}1/2，T=0.5(U1+U2)，D=(C×T)1/2；D值位于0～1之间，取值越大表明城镇化与工业化之间的协调水平越高。

1.2.3 社会民生

新型城镇化坚持以人为本，强调在农业转移人口市民化过程中，实现居民生活方式转变、生活质量提高、获取社会认同以及基本公共服务全覆盖和均等化[26]。这里选取镇域自来水普及率、每万人拥有卫生技术人员数、安装电脑网络的家庭户数比重及参加保险人数比重四个指标。

1.2.4 资源环境

资源环境是人类社会赖以生存与发展的基础，城镇化的发展同样也离不开对资源和环境的利用。传统的粗放型城镇化模式带来资源浪费、环境污染等问题，严重威胁城镇可持续发展，因此新型城镇化要求贯彻生态文明观念，推进绿色、循环、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。囿于数据可得性，仅选取建成区人均城镇建设用地和建成区公共绿地覆盖率两个指标。

1.3 研究方法

1.3.1 新型城镇化质量评价方法

（1）标准化处理。由于各指标的内涵与性质不一，每个指标的量纲和单位也各异，不能直接比较、计算，因此在纳入同一评价体系之前要先进行标准化处理[24]。本研究采用极差变换法对指标数据进行标准化处理，针对正向型和负向型指标分别采用式（1）和式（2）。

式中：zij为指标隶属度，取值范围为[0,1]；xij为指标的属性值；i表示所在中心镇；j表示中心镇i的第j个指标；Mij和mij依次为中心镇i第j个指标属性值中的最大值和最小值；m表示中心镇个数，n为指标个数。

（2）指标权重的确定。为了避免主观因素带来的偏差，利用2006 年中心镇的数据，选取应用较广的熵权法，计算得到各级指标的熵值及权重。具体过程如下[27]：

③利用公式gj=1-ej，计算j指标的差异性系数gj，该值越大，该指标在综合评价中的重要性越突出；

（3）综合测度。基于标准化后的评价指标值及指标权重，利用加权平均法测度广东省中心镇新型城镇化综合发展质量（F），得分越大表示发展质量越高，相应的计算公式为：

1.3.2 空间分析方法

运用ESDA 空间自相关分析方法，进一步考察中心镇新型城镇化质量的空间分布特征。ESDA 是一系列空间数据分析方法和技术的集合，其核心是通过全局空间自相关分析和局域空间自相关分析对空间关联模式（趋同或异质）进行度量与检验[28]，其中全局指标反映的是某种属性值在整个研究区域的空间关联模式，而局域指标用于反映一个区域单元上的某种属性值与邻近区域单元上同一属性值的相关程度[29]。

（1）全局空间自相关分析。最常见的测度指标为全局莫兰指数（Global Moran’s I），其计算公式如下[30]：

式中：I为莫兰指数；n为研究区域的总数目；xi和xj为某属性特征x在区域i和j上的观测值；wij表示空间位置i和j的邻近关系，当区域i与j相邻，则取值1，反之取值0；是某属性特征x在n个研究区域全部观测值的平均值。全局莫兰指数取值范围为[-1,1]，取值越接近于1 表明空间正相关性越强，相似属性集聚的现象越显著；越接近于-1 表示空间负相关性越强，相异属性集聚的现象越显著；等于0 则表示空间属性随机分布，不存在空间相关关系。通过计算标准化统计量Z值及其P值，可以进行空间自相关关系的显著性检验。

（2）局部空间自相关分析。运用局部Getis-Ord G 指数计算某局部区域和它邻域之间的关联程度，公式如下：

各指标含义同上。同样可以用统计量Z值进行局部自相关检验，若Z(Gi)显著且为正值，表示区域i周围高值区域趋于集聚（即热点区域）；而若Z(Gi)显著且为负值，则表示该区域周围低值区域趋于集聚（即冷点区域）。

2 广东省中心镇新型城镇化质量的时空特征

2.1 新型城镇化质量空间差异及演变

根据上述方法计算2006 年、2009 年和2012 年广东省各中心镇新型城镇化发展质量，运用均值及变异系数分析其省域、四大区域及各地市空间差异，同时利用ArcGIS 软件进行不同尺度的空间呈现，揭示广东省中心镇新型城镇化质量的空间格局及时序演变特征。

2.1.1 全省尺度

研究时段全省中心镇新型城镇化质量均值从0.374上升到0.459，增加了22.7%，变异系数从0.258 下降到0.216（图3 和图4），表明中心镇新型城镇化质量整体大幅提升，且区域差异趋于缓解。

图3 各年度广东省及分区域综合得分均值

图4 各年度广东省及分区域综合得分变异系数

2.1.2 区域尺度

从四大区域中心镇新型城镇化质量均值来看，珠三角发展质量最高，粤东次之，粤北最低（图3），区域分异明显，且大体呈现出自珠三角向外圈层递减的空间分布格局。从高于全省均值的中心镇数量来看，珠三角地区近三分之二中心镇高于全省均值，占全省总数近一半，粤东西北地区的中心镇则相对落后，尤其是粤西和粤北，大多数中心镇低于全省平均水平（表2）。从发展时序来看，四大区域中心镇新型城镇化质量均呈上升态势（图3）。其中粤东地区增幅最大，达到33.2%，特别是2009—2012年时段均值大幅增加，实现由低于全省平均水平到超出全省平均水平的转变，且逐渐逼近珠三角地区；粤西地区增幅28.2%，在四大区域中排第二，超越粤北由末位提至第三名，但仍低于全省平均水平；粤北山区6 年来实现增幅23.6%，但低于全省均值，跌至末位；珠三角地区中心镇增幅最小，仅为15.9%，但仍居四大区域之首。

表2 广东省各区域综合得分高于全省均值的中心镇数量占比

各区域新型城镇化质量变异系数显示（图4），三个时点总体来看，珠三角地区中心镇内部差异最大，其次为粤西和粤北，粤东地区较为均衡。从时序来看，四大区域变异系数也基本呈逐年下降趋势（粤北地区2009—2012 年时段除外），表明四大区域内部中心镇差异也都渐趋缩小，其中粤西下降幅度最大，其次珠三角，粤东最小。

2.1.3 市域尺度

地市尺度中心镇新型城镇化质量与区域尺度类似，三个时点各地市均参差不齐。从时序来看，6 年来都出现不同幅度的增长，总体呈现出均值内高外低、增量内少外多、地市间差距缩小的态势（图5～图8）。

图5 广东省各年度分地市综合得分均值

从均值（图6 和图7）来看，2006 年中心镇新型城镇化质量最高的地市依次为佛山（0.60 分）、东莞和中山，最低的为茂名（0.31 分）。此后6 年各地新型城镇化质量发展各异（图8），排名也不断发生变化（图9），总体来看，粤东的潮州、汕头和粤西的茂名新型城镇化质量提升最多，排名上升明显；珠三角的广州、佛山、珠海、惠州提升最少，排名略有下降；粤北山区的韶关、云浮和珠三角的肇庆排名下降明显。到2012 年，中山成为中心镇新型城镇化质量最高的地市（0.63 分），其后是东莞、佛山，而韶关最低（0.40 分）。

图6 广东省各地市2006年均值

图7 广东省各地市2012年均值

图8 广东省各地市均值增量

图9 广东省各地市均值排名升降

从变异系数（图10）来看，三个时点珠三角各地市中心镇新型城镇化质量较粤东西北地区更加均衡。从三个时点各地市变异系数的变动情况看，可分为四种类型（图11）：（1）持续下降的地市，即地市内部中心镇新型城镇化质量差异不断缩小，包括广州、肇庆、中山、河源和清远5 市。（2）先降后升地市，即地市内部差异先缩小后扩大，包括东莞、湛江、茂名、汕尾、潮州、揭阳、梅州、韶关和云浮9 市。（3）持续上升的地市，即内部差异持续扩大，包括江门1 市。（4）先升后降的地市，即地市内部差异先扩大后缩小，包括惠州、佛山、珠海、阳江和汕头5 市。其中，变异系数下降最多的地市分别为河源、中山、茂名和清远；增加最多的为云浮、惠州和江门。

图10 各年度广东省分地市综合得分变异系数

图11 广东省各地市变异系数变动类型

2.1.4 镇域尺度

在镇域尺度上，一方面，如图12～图14 所示，中心镇新型城镇化质量普遍提升，低于0.3 分的中心镇数量由56 个减少为6 个，高于0.5 分的中心镇数量则由30 个增加至80 个，最高得分也从0.716 分上升到0.75 分；另一方面，中心镇新型城镇化质量仍待提高，2012 年278 个中心镇中只有40%左右的中心镇新型城镇化质量高于全省平均水平，大部分都在平均水平以下。

图12 2006年广东省中心镇综合得分空间分布

图13 2009年广东省中心镇综合得分空间分布

图14 2012年广东省中心镇综合得分空间分布

从各年度综合得分排名前十位和后十位的中心镇（表3）来看，2006 年得分最高的芦苞镇（0.716 分）比最低的连江口镇高0.527 分（3.79 倍），2012 年时得分最高和最低的镇相差0.574 分（4.26 倍），可见两极差异悬殊且呈扩大趋势。高分和低分中心镇名单不断发生演替，但总体表现出一定的区域集中态势，排名前十位的中心镇大部分位于珠三角地区的佛山和东莞两市，而排名后十位的中心镇相对分散，主要包括粤西的湛江及粤北的韶关、河源和清远等市。

表3 各年度广东省综合得分排名前十位和后十位的中心镇

2.2 空间自相关分析

运用ArcGIS 软件对广东省中心镇新型城镇化质量进行全局自相关和局部自相关分析，结果如表4～表6和图15～图20 所示。可以看出：

图15 2006年广东省中心镇新型城镇化质量综合得分局部莫兰指数

图16 2006年广东省中心镇新型城镇化质量综合得分热点分析

图17 2009年广东省中心镇新型城镇化质量综合得分局部莫兰指数

图18 2009年广东省中心镇新型城镇化质量综合得分热点分析

图19 2012年广东省中心镇新型城镇化质量综合得分局部莫兰指数

图20 2012年广东省中心镇新型城镇化质量综合得分热点分析

表4 各年度广东省中心镇新型城镇化质量综合得分全局莫兰分析结果

表5 各年度广东省中心镇新型城镇化质量局部空间自相关类型数量统计

表6 各年度广东省中心镇新型城镇化质量热点分析结果

（1）全局自相关结果（表4）显示，广东省中心镇新型城镇化质量具有明显的空间正相关性（三个时点I＞0，P≤0.001），即新型城镇化质量较高或较低的中心镇具有集聚态势。此外，I值和Z值逐年递增（P≤0.001），表明这种空间正相关性日益增强。

（2）尽管全省中心镇新型城镇化质量整体上表现出较强的空间正相关性，但局部自相关分析显示能通过显著性检验（|Z|＞1.96 为0.05 水平显著）的区域不多，说明局部自相关性较弱；不过通过显著性检验的中心镇数量逐年上升，表明局部空间自相关性也呈现增强态势（表5 和表6）。

（3）从空间关联类型来看（表5），主要以HH 集聚为主，三个时点其数量总体维持在通过显著性检验总体数量的六成左右，从空间上来看，主要集中于珠三角地区，且有进一步向东莞、佛山、中山3 市聚集的趋势；LL集聚呈持续增加态势，空间上主要集中于粤北的韶关、河源及粤西的肇庆等市。可以说，全省中心镇新型城镇化质量空间自相关程度增强及差异趋缓是由珠三角地区高质量集聚区的维持和发展以及粤北、粤西低质量集聚区的形成和发展综合作用的结果。

3 广东省中心镇新型城镇化质量时空差异的驱动机制

新型城镇化是一个融合经济发展、社会进步、生态环境与科技创新等多方面相互影响、相互促进因素的动态演变过程，其内在机制和动力也相当复杂。结合前人研究[11,16-17,22,24]，综合考察广东省中心镇时空格局及其变动的驱动机制，本研究将其归结为区域不同的资源禀赋及区位条件、政府规划引导及人口产业等经济要素流动综合作用的结果。

3.1 基础条件：自然条件、资源禀赋及交通区位条件

城镇化是工业化的必然结果，是区域经济发展到一定阶段的产物。而经济与产业的发展离不开一定的物质实体空间。区域的自然地理条件、交通区位及资源禀赋会通过影响人口和产业等要素集聚的空间、速度和规模来影响城镇化的空间格局及其演化，这是广东省各区域中心镇新型城镇化发展差异的基础性原因。珠三角城镇由于地处珠江三角洲平原，地势平坦，对内对外交通便利，自然条件优越，区位优势明显，早期就形成广州等一些中心城市；改革开放后借助濒临港澳的优势，最先承接港澳地区的制造业转移，取得经济建设上的巨大成就。相比较而言，粤东西北地区多为江河湖泊和山区丘陵，造成城镇之间的天然阻隔，而交通基础设施建设的滞后又进一步制约了其内外部经济联系[31]，因而造成粤东西北地区城镇整体分布分散、规模较小且辐射作用较弱，中心镇与地级市之间协同发展水平较弱、区域内发展水平两极分化明显。

近年来，广东省交通基础设施建设不断发展，但仍具有明显的空间差异，路网密度、辐射水平大体呈现由珠三角向粤东西、粤北山区圈层递减的趋势[32]，这对广东省中心镇新型城镇化质量空间格局产生重要影响。利用ArcGIS软件将广东省的铁路线与2012 年中心镇新型城镇化质量中经济发展要素单项得分叠加（图21）可以发现，经济发展水平较高的中心镇基本都分布在铁路线上，而粤东西北地区铁路线稀疏，高水平中心镇分布也较为分散。

图21 广东省铁路线与2012年中心镇经济发展水平单项得分叠加图

3.2 市场机制：经济发展水平及要素流动与集聚的差异

经济是城镇发展的基础和动力，没有经济和产业的发展无法吸纳农村剩余的劳动力；而城镇化的发展又带来人口、资金、产业等要素的集聚，促使城市规模效应的产生，从而进一步加速区域经济发展；新型城镇化所强调的社会福利均等化、公共服务一体化、居民生活水平提升、资源环境保护无一不需要坚实的经济基础。可以说，经济和产业的发展是新型城镇化的关键环节。广东省各区域中心镇新型城镇化质量的差异，归根结底是由于各区域经济发展水平的差距造成的。珠三角地区凭借毗邻港澳的区位优势，对外开放早、程度高，成为承接港澳等外资产业转移的前沿阵地，经过多年的高速发展，已具备较好的经济基础和产业积累。高企的经济发展吸引大量外来务工人员，形成广州、深圳等超大城市；东莞、佛山、中山等市也形成次一级中心城市，辖内中心镇集中了大量的制造型企业，同样成为外来劳工的重要集聚地；而珠三角外围的粤东西北地区则由于长期低工资、基础服务及城镇配套建设不足等成为劳动力输出的主要地区[33]。

近年来，特别是随着“双转移”战略的逐步推进，珠三角地区传统的劳动密集型产业开始向周边区域转移①截至2011年年底，广东省共有34个省级产业转移工业园，其中珠三角边缘地区肇庆3个，惠州2个，江门1个，共6个；粤东汕头、潮州、揭阳和汕尾各1个，共4个；粤西阳江4个，茂名和湛江各3个，共10个；粤北河源和韶关各4个，梅州、云浮和清远各2个，共14个。，粤东西北地区城镇化和工业化进程加快，常住人口和人均GDP 增速开始快于珠三角，从而使得各区域城镇化水平差距开始有所缩小。而中心镇作为地市中基础设施较好、区位交通条件较佳、人口密度较大的区域，率先承担了产业转移和人口吸纳的重任，对全省中心镇新型城镇化质量时空格局造成一定影响。以人口数据为例[24]，中心镇2012 年常住人口由2005 年的1 207.88 万增至1 712.86 万，增长了41.8%。

结合表7 所示，各区域中心镇新型城镇化质量中经济发展维度得分普遍提升而其差异增大，本研究认为其原因是产业转移园的入驻虽然提高了所在中心镇的经济总量、产业结构以及地市财政收入，缓解省级层面发展差距，但是由于布局相对分散，产业规模尚小，尚不足以辐射带动周边地区发展，反而拉大了该镇与地市内其他中心镇之间的差距。同时可以看出，当前阶段承接产业转移的中心镇数量越多，该地市及其区域内部的差异扩大现象就越显著。

表7 广东省中心镇新型城镇化质量的经济发展维度

3.3 政府机制

在中国现阶段的城镇化进程中，政府占据着主导地位。政府对于推进中国城镇化发展的作用集中体现在：一是供给城镇化相关制度、规划城镇布局、确定城镇建制；二是为政策的有效实施提供了良好的运行环境；三是各级政府作为主体从事城镇建设[34]。各级政府目标导向、政策供给及行政能力不同，对于城镇化空间格局的形成与发展也有重要影响。

3.3.1 上级政府的引导和推动

广东省政府为了促进区域协调发展和新型城镇化，相继出台了一系列政策意见。其中包括《广东省东西两翼地区经济发展规划意见（2005—2010）》《关于促进粤东地区加快经济社会发展的若干意见》《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》《关于促进粤西地区振兴发展的指导意见》《关于促进粤北山区跨越发展的指导意见》以及粤东、粤西、粤北3 个地区的《经济社会发展规划纲要（2011—2015）》等针对省内区域发展不均衡问题的政策意见；2000 年发布的《关于加快城乡建设，推进城市化进程的若干意见》确立重点发展中心镇，把它作为加速全省城市化的重要战略措施；另外，还有针对中心镇发展的一系列政策文件。这些政策纲领性文件为各区域经济发展指明了方向，为促进区域协调发展、城乡一体化发展和新型城镇化建设提供了政策指引。其中针对中心镇在土地、财政、建设资金、人才等方面的优惠政策，对于推动相关中心镇基础设施建设、推进产业结构升级与空间布局、提升基本公共服务水平与覆盖、促进经济全面发展发挥了积极作用。

另需指出，一些中心镇不仅享受广东省中心镇培育相关政策，同时可能叠加国家重点镇、全省专业镇、历史文化名镇、生态示范乡镇等政策，导致不同小城镇所享有的政策红利大小不一，因而对于中心镇发展的推动作用不一，从而影响到中心镇新型城镇化空间格局。

3.3.2 当地政府的执行与拉动

尽管上级政府在用地保障、税费返还、项目安排、管理体制等方面对中心镇给予一定的优惠政策，但在具体执行过程中，如何理顺各级政府责权、如何保障土地集约利用、如何有效获取资金补贴等，还处于摸索阶段。以新型城镇化建设资金来说，小城镇的城市公共事业建设、基础设施建设、社会保障体系建设等都需要巨额的资金投入。作为中心镇重要建设资金来源的城市建设维护税、小城镇配套费、土地有偿使用费等，由于各镇发展水平不同，差距颇大，一些经济较为落后的中心镇上述税费规模较小，建设资金尤为不足；另外，从现行体制来说，一些中心镇与县级下属部门权责不清，事权财权不匹配，县市截留乡镇税收从而使得中心镇建设的主体功能未能充分发挥。

4 结论

本研究根据新型城镇化的内涵要求，构建了中心镇新型城镇化质量的评价指标体系，运用熵值法确定权重，测度广东省中心镇新型城镇化质量，并分析其时空演变特征及驱动机制，得出以下结论：

（1）从全省尺度来看，中心镇新型城镇化质量呈上升趋势，区域差异趋于缩小；四大区域呈由珠三角向外圈层递减的空间格局，其中粤北山区水平最低，从发展势头来看，粤东、粤西、粤北、珠三角依次递减，区域内部新型城镇化质量总体趋于均衡；地市尺度时空格局与区域尺度类似，总体呈现“均值内高外低，增量内少外多，地市间差距缩小”的态势，目前，中山总体水平最高，韶关最低；镇域尺度显示各中心镇综合得分普遍升高，但高分和低分呈现在空间上集聚的态势，两级差异扩大，前十名大部分位于佛山和东莞。

（2）空间自相关分析显示，广东省中心镇新型城镇化质量整体上具有较明显的空间正相关性且这种相关性逐年增强；通过局部自相关检验的区域不多，但总体呈增强态势；局部空间关联类型以高高集聚为主，主要发生在东莞、佛山、中山，并有进一步集聚的趋势；粤北的韶关、河源及粤西的肇庆等市呈低低集聚趋势。

（3）自然条件、资源禀赋及交通区位等基础条件、经济发展水平及要素集聚与流动水平的差异、上级政府的推力及本地政府的拉力是广东省新型城镇化质量时空演变的主要驱动力。

基于广东省新型城镇化发展及区域协调发展的目标内涵，本研究认为，首先上级政府应充分认识中心镇建设的重要性，加大对中心镇资金项目等方面的投入力度、加速中心镇行政和财政管理体制改革，适当扩大中心镇权限，并通过完善分税制、支持中心镇建立镇级金库、提高土地出让金和基础设施配套费的返还比例、加大政策性贷款支持等行政手段以及鼓励中心镇以多种形式拓宽筹资渠道、吸引社会资金参与基础设施和社会事业建设等市场经济手段，增强中心镇的资金实力，提高中心镇的承载和辐射能力以带动周边地区发展，特别是针对经济发展水平较弱的粤东西北地区切实提供多渠道资金支持；其次要进一步完善各区域内部及各区域之间交通基础设施建设，促进劳动力、资源等要素流动，加强区域之间的经济联系与互动，在增强中心镇集聚、辐射能力的同时提高区域内部的发展均衡性。