社会智库嵌入政府公共服务外包决策的路径研究——基于交互嵌入的视角*

杨宝强 钟曼丽

（1.海南师范大学经济与管理学院 海口 571158；2.海南省妇女/性别研究与培训基地 海口571158）

1 引言

公共服务外包是政府市场化改革中的重要制度安排，不仅可以增加公共服务的有效供给， 满足公众多元需求，而且还具有提高公共服务效率与质量、缩减政府规模、减轻财政负担等多重价值[1]。随着公共服务供给体制改革的深入推进，公共服务外包已成为兼顾社会效益和经济效益，在政府引导下由多元主体共同参与供给的重要方式[2]。为规范运行公共服务外包，2013年国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2020年财政部发布了《政府购买服务管理办法》，相关政策的出台既规范了政府购买服务的行为，也推动了政府职能转变。但在公共服务外包过程中如何科学确定外包项目，选择合适的承包商，政府决策将直接影响外包的成效。“很多情况下， 由于信息不对称和决策者的有限理性，政府决策甚至具有很大盲目性。”[3]西蒙认为，“行政决策者都希望能够做出最佳选择，但在制定理性政策时往往会发生决策者预料之外的事情，这是因为任何由人组成的机构都无法完全按照理性模式去思考和行动”[4]。此外，政府公共服务外包决策中还暗含着“身份”和“效用”的选择倾向，通过身份来保证效用，构筑起一条较高的隐性准入壁垒，导致合作网络中出现边界封闭、外部不兼容与内部锁定的情况[5]。因此，如何提升公共服务外包决策的科学性，选择合适的服务承包商，提升服务质量，便成了当前政府公共服务外包中亟待解决的问题。通过借助外部智力，提升公众参与度，纳入外部决策主体，提升政府决策的科学性已成为学界和政界的共识。2014年发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定， 重大行政决策必须把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定纳入法定程序。作为中国特色新型智库的重要组成部分，社会智库可以其独特的社会根植性、市场配置性、机制灵活性等优势，为政府公共服务外包决策提供客观中立且富有价值的咨询服务。本研究将分析社会智库嵌入政府公共服务外包决策的实践基础、嵌入困境，探寻以交互嵌入方式实现双方的深度协同，在社会智库的智力支持下，推动政府公共服务外包决策科学化。

2 分析框架：社会智库与公共服务外包决策的交互嵌入

“通过向特定人群直接提供研究咨询从而达到‘改变政策或实践’是实现智库使命的重要机制。”[6]政府虽鼓励社会智库参与政府决策，但往往集中在政府决策的前端，咨询形式也集中于内参、批示等，尚未与政府决策者、政策研究部门形成密切、强烈互信的“嵌入式”关系[7]。交互嵌入在强调不同组织间常态化深度协同的同时更注重保持双方的独立性，为社会智库参与公共服务外包决策提供了可行的理论支持。

2.1 嵌入及其内涵

“嵌入”最早源自卡尔·波兰尼对社会经济现象的解读，他在《大转型：我们时代的政治与经济起源》中阐述了市场嵌入与社会的人类历史本质，认为市场关系已嵌入社会关系之中[8]。格兰诺维特在分析社会结构的基础上指出，“经济的社会嵌入包括经济活动在社会网络、文化、政治和宗教中的嵌入，对经济问题的研究除了交易成本以外，还要考虑人际互动和信任等社会情境对经济行动的影响”[9]。其将嵌入细化为“关系性嵌入”和“结构性嵌入”两类，前者指单个主体的行为嵌入他们直接互动的关系网络中， 并带来有用的信息交换；后者则考察行为主体多维度嵌入关系构成的各种网络的整体性结构[10]。随着该理论的不断成熟，嵌入还被安德森、祖金、迪马齐奥与弗雷格斯坦等人引入政治、文化、社会等多个研究领域。

2.2 从有限嵌入到交互嵌入：社会智库参与公共服务外包决策的新视角

智库有效嵌入政府决策环节，与政府建立良性互通的关系，既是实现自身价值的重要途径，也是提升政府决策科学性的关键。社会智库根植于民间，具有相对独立的优势，在汇集公众诉求，研判各类服务供给主体方面较其他智库更具优势。但从实践来看，社会智库在政府公共服务外包决策中的参与程度有限：一是社会智库与政府决策部门的沟通渠道有限，“一些社会智库靠媒体和社会舆论中转，‘说不上话’的困扰突出， 党政部门在决策咨询中，更愿意找体制内机构，很多场合有意无意地不邀请社会智库参加”[11]。二是社会智库参与政府决策的程度有限，部分社会智库虽介入政府公共服务外包决策环节，但大多止步于对决策事项提出事前咨询建议，难以参与决策的全过程。三是社会智库的决策影响力有限。由于社会智库较难获取公共服务外包的具体信息，导致其研究大多缺乏针对性，意见和建议也较难被采纳。因此，实现社会智库与公共服务外包决策的深度协同，亟须探索一种既能保证社会智库有效嵌入公共服务外包决策过程，发挥其专业优势，又能保障其自身独立性的嵌入模式。

交互嵌入强调组织间动态化和常态化的深度协同，交互功能在于促进双方的关系经由互动、互补进而达到互惠状态， 嵌入功能则在于既能增强双方的关联性，又能保持独立性[12]。在研究方法上，交互嵌入注重不同组织间的关系分析，强调研究要侧重网络结构，即组织在社会关系网络中所处的地位以及社会资源的获取能力。社会智库与政府决策部门虽地位不同，资源获取能力也存在差异，但在政策的助推下，双方有了交互嵌入的基础。在嵌入要素方面，首先，人才是组织间实现有效嵌入的基础。其次，资源是组织间交互嵌入的依托，政府决策部门虽具有资源优势，但社会智库的独立性与汇集公众意见的强大能力亦是政府决策部门所需的，两者交互嵌入将实现优势互补。再次，文化的交互嵌入既是保障组织间深度协同的核心，也是社会智库实现突破政府决策部门边界，嵌入决策部门内部的关键。最后，社会智库与公共服务外包决策的交互嵌入势必牵涉诸多领域，要保障社会智库有效嵌入，必须从外部强化驱动机制，从内部提升社会智库的内生动力。既要从制度上优化社会智库嵌入公共服务外包决策的环境，强化思想市场的竞争性，又要提高社会智库的研究能力，提升其成果的传播率，见图1。

图1 社会智库与公共服务外包决策的交互嵌入框架图

3 契机与功能：社会智库嵌入政府公共服务外包决策的实践基础

多元化的公共服务需求，多变的决策环境对政府决策形成了挑战。如何保障公众的权益诉求，如何在信息非对称的情况下作出科学决策，选择合适的外包服务商、保障外包供给质量，既是政府公共服务外包决策中亟待解决的问题，也为社会智库的嵌入提供了契机。

3.1 契机：政府公共服务外包的困境与风险

经济与社会的发展在客观上提高了公众对政府的要求，公众不仅希望政府能维护好社会秩序，更希望政府能提供个性化和多样化的公共服务。传统供给模式中，政府承担了大部分公共服务供给，但供给数量不足，且形式单一，难以满足多样化的公众诉求。公共服务外包作为一种政府利用社会市场生产、递送公共服务的创新模式，在贴合民众需求、促进服务型政府建设上有着独特优势[13]。但其在运行中也面临诸多困境：一是公共服务外包对政府在有效整合公共服务需求、制定公共服务标准、监督和评估承包商、外包决策前的风险分析等方面提出了更多也更高的要求。二是公共服务外包市场的非充分竞争。公共服务外包的有效性取决于外包市场的充分竞争，竞争的压力则是承包商持续改进服务的动力。然而现实情况是，“公共服务外包中几乎不存在完全竞争市场，更多的时候是面临着有限的竞争甚至是没有竞争的局面”[14]。三是政府与服务外包商之间存在的“委托—代理”风险。政府外包服务项目追求的是优质高效的服务供给，而承包商承接服务项目追求的是利润，双方的目标差异往往会引发“委托—代理”风险，合同履行中也会存在机会主义行为和寻租风险。

公共服务外包决策环境的复杂性、“委托—代理”风险、决策者的有限理性与偏好等往往导致政府难以选择最佳的服务承包商，即便是竞标成功的承包商也很可能有只能靠时间流逝才能发现的缺陷[15]。因此，提升公共服务外包决策的科学性，选择合适的承包商，迫切需要外部智力支持。社会智库凭借专业的研究人员、科学的研究方法，既可为政府公共服务外包决策提供智力支持，也可帮助政府克服自身局限。一是社会智库可辅助政府制定外包服务供给标准、构建监管评价体系以及进行有效的决策风险分析。二是由于公共服务外包市场的非充分竞争特征，社会智库可以其根植于民间的优势，通过实践调查，筛选出合适的承包商，以保障服务供给质量。三是社会智库参与公共服务外包决策过程可有效减少外包过程中寻租行为的发生，监督服务供给质量。因此，积极探索建立政府与社会智库间的交流互动机制，探索社会智库嵌入政府公共服务外包决策的方式方法，既是新时期全面深化政府改革，推进公共服务外包进程的需要，也是保障外包供给质量的需要。

3.2 功能诉求：提升政府公共服务外包决策的科学性

3.2.1 从单一到多元：优化决策体制与决策结构

传统的政府模式依赖于领导集体自身的能力、素质或经验，这种模式虽在决策效率上具有优势，但却无法集中多方智慧，不能充分反映社会各方意见，难以保证决策能最大程度地体察民情、民意和民生[16]。社会智库则能汇集更多不同群体的诉求，在独立性、信息搜集和舆论引导方面具有独特优势，加之长期基层调研实践的积累，社会智库的研究领域并不局限于政府的宏观事务，而是更关注具体的、微观的社会实践问题，在同一问题上能提出多种不同的解决方案，为政府公共服务外包决策提供更多选项。社会智库嵌入政府公共服务外包决策不仅可提升决策的科学性，同时也有助于改变政府决策的主体结构，优化政策决策体制和机制。

3.2.2 从经验到合作：融合形成集体智慧的公共决策

随着信息技术的发展，公众获取政府信息的渠道在逐步拓宽，参与政府决策的意识也在不断提升，其不仅关注政策的制定，也关心政府的执行力。鉴于此，以往的“关门决策”模式既阻断了外部主体参与政府决策，也难以有效回应公众诉求，而社会智库在“打捞”民意、集聚民生、链接政府与社会关系方面，具有天然优势。因其根植于民间，更能深入公众、扎根基层，也能对研究问题进行长期追踪，并从专业的角度将多元复杂的社会问题进行汇总，以夯实决策的民意基础。在决策环境日益复杂，政府决策难以突破自身局限的当前，与社会智库合作既可满足政府多元的决策咨询需求，又能保障外包决策能最大程度地融合集体智慧。同时，社会智库为提升自身影响力，也会通过客观调研来汇集民意，帮助政府制定更加契合公众诉求的政策。

3.2.3 从单向到互动：积极回应公众诉求

“决策者之所以借力智库，就是希望得到新思想、新观点和新视角，创新性的思想需要基于客观、中立的研究，保障研究机构和研究人员的独立性。”[17]社会智库在独立性方面显然比官方智库更具优势，官方智库的课题更多是上级指派，研究成果的诠释性和论证色彩明显。而社会智库的研究大多是基于客观存在的现实问题，与政府部门不具有隶属关系，研究成果更接地气。社会智库身份的独立性与研究立场的民间性也决定了它与社会可以进行更加直接、紧密的沟通和交流，能传递最真实、最直接、最迫切的共识性公共问题与公众诉求。长期的基层实践使社会智库与从事服务外包的企业接触较多，可掌握区域内从事公共服务的企业数量、规模以及优劣势，从而提升服务承接主体选择的科学性。

4 外部阻滞与内生困境：社会智库嵌入政府公共服务外包决策的障碍

公共服务外包决策环境的复杂性与外包契约履行过程中的潜在风险为社会智库嵌入政府外包决策过程创造了有利契机。社会智库的专业优势也可为政府整合外包资源、制定外包服务标准、构建评价体系、实施有效监管、回应公众诉求等提供智力支持。但在实践中，社会智库的有效嵌入依然面临外部阻滞与内生困境。

4.1 外部阻滞：社会智库嵌入公共服务外包决策的羁绊

4.1.1 体制“藩篱”与政府管制思维

在我国长期的决策实践中，政府拥有决策资源配置的绝对控制权，处于决策权威地位，这种制度优势导致了公共决策中智库的参与度不足，使智库在与政府的互动中长期处于弱势。加上政府决策的趋利性与个人偏好，一方面挤压了智库参与政府决策的空间，另一方面也使智库无法真正参与到政府决策中。社会智库由于身处“体制外”，其意见或建议往往难以进入政府决策视野。实施公共服务外包需要政府由服务供给者向服务监管者转变，需要相关配套制度的支持，但从实践看，相关制度还较滞后。一是依法行政的体制机制尚未完善，领导意志依然是推动公共服务外包的主要力量，社会智库的“体制外”身份使其难以有效嵌入公共服务外包决策。二是政府虽在相关政策中明确了社会智库服务政府决策的地位，但“双重管理”体制依然影响了其运行。这一体制的本质是将社会组织的管理权限统一归口到特定的管理机关，通过赋予其相应的法定权力与行政职能，形成法律和行政上的统一管理[18]，一定程度上沿袭了行政权力的控制性，但这种控制性与社会智库的独立性有所冲突。

4.1.2 内外有别的信任与隐形壁垒

“内外有别”的信任体系主要是建立在血缘、地缘或业缘的基础上，表现为只信任与自己有私人关系的人，不信任外人。在这一信任体系下，政府各部门倾向于信任本部门人员，而对外部人员持怀疑、排斥的态度[19]。有研究显示，“我国智库的发展格局总体呈现圈层结构的特征，即不同形态的智库距离政治权力核心层的距离渐趋固定，而决策者对越靠近他的知识创造者表现出越高的政治信任度”[20]。在成果传递中，官方或半官方智库可通过“内参”、委托课题等形式参与政府决策，社会智库则不具备此类优势。据国务院发展研究中心官网数据，2012年该中心报送各类研究报告572篇，党中央、国务院领导同志对其中的145篇报告做出了批示。这些机构与政府间形成闭合循环，与政府长期保持合作关系，但大多数社会智库难以进入这个循环系统，其声音也较难反映到决策层[21]。

4.1.3 智库“思想市场”的制度体系不健全

“智库思想市场是指从事思想产品生产的知识分子与其需求方通过各种媒介进行的思想商品交换活动。”[22]智库思想市场的存在，使各个智库的不同观点、开放式的争论、有关利益各方均得以发出声音，在合理碰撞中进行有序交流，进而产出更多高质量成果[23]。由于我国智库思想市场存续时间短，与之相关的制度体系还尚未健全。一是尚未形成完善的智库思想产品评价、定价、交易及监管制度，对智库思想市场的机会主义行为既没有构建预防性机制，也没有惩罚性制度可供参考[24]。二是政府决策咨询服务的信息往往存在于“体制内”或高校智库，社会智库的研究难以有效对接政府决策咨询需求。三是在智库研究成果的评价方面，一些评价技术问题尚未得到有效解决，决策者的偏好往往会对评价结果产生较大影响。在购买服务时，“社会智库在参与资质、遴选条件等方面还存在差别待遇，与官方智库不在一个‘起跑线’上，不能公平公正地参与竞争”[25]。智库“思想市场”制度规范的缺失挤压了社会智库参与政府公共服务外包的决策咨询空间。在政府决策咨询中，由于社会智库的独立性需求和专业权威的形成与政府体制逻辑的整齐划一性不相兼容，导致其难以被纳入政府治理逻辑的框架内[26]。这种非开放性、非竞争性的决策咨询模式，使政府公共服务外包的决策高度依赖于官方或半官方智库，社会智库往往较难获得参与的机会和渠道。

4.2 内生困境：社会智库嵌入公共服务外包决策的掣肘

4.2.1 社会智库“弱、散、小”与研究能力有限

社会智库由于长期处于边缘地位，不但总量少，发展也面临诸多困境。在我国的智库格局中，官方或半官方智库占智库的绝大多数，社会智库仅占5%—15%左右[27]。同时，自身定位不清、方向模糊、缺乏整体建设规划也使其处于碎片化和分散化的发展状态。此外，高质量研究成果的产出需要有与之相匹配的研究团队，社会智库由于自身实力弱小和“体制外”身份导致其在人才集聚过程中面临诸多困境。朱旭峰曾指出“中国对年轻研究人才最有吸引力的地方是哪里？首先是高校，其次是国有的研究院所，社会智库缺少的东西很明显，比如说高校能解决户口，有稳定的职业发展预期”[28]。当前，社会智库在研究能力方面存在以下困境：一是专业研究人才匮乏，缺乏稳定的科研团队，部分有条件的社会智库虽以提供高薪的方式吸引人才，但却没有系统的培养和晋升机制，人员流动性较大；二是人才体系的构建和培养不到位，一些影响力大的社会智库或依赖核心人物的影响力和支撑力，或借助于单向的“旋转门”吸纳政府官员和学者做兼职，缺乏可持续性；三是社会智库间的合作交流不足，各自致力于研究有“品牌性”的成果，资源无法共享，导致其研究能力较难获得提升。

4.2.2 社会智库成果传播渠道“窄”与较弱的社会影响力

营销研究成果是提升智库影响力的主要途径。正如索维尔所说，“知识分子不是通过塑造舆论或是通过指导掌权者的行动，而是通过塑造公共舆论，使其影响掌权者的行动，而对事件进程产生最大影响”[29]。国外智库起步较早，更为重视传播观念、传播力量、传播机制的建设，以实现研究能力和政策影响力的双轮驱动，进而提升成果的社会关注度。随着越来越多的智库进入思想市场，无论是新型智库还是传统的政策研究机构，都越来越重视自身宣传，以此吸引公众和政策制定者的关注。在传播渠道上，智库大多选择综合利用传统媒体与现代网络，一些综合实力强、影响力大的智库还可通过“内参”直达决策层。反观社会智库，在传播方面普遍面临渠道“狭窄”的问题，有些甚至没有自己的网站。部分实力较强的社会智库虽创办了自己的期刊，但影响力有限，难以进入政府决策视野。还有些智库通过微信公众号、微博、网站以及媒体报道等方式传播研究成果，虽速度得到大幅提升，但也容易被其他信息淹没，并不能保障传播的有效性。“内参”虽可直达公共服务外包决策者，但大多数社会智库不具备这一能力。

5 交互嵌入：社会智库嵌入政府公共服务外包决策的实现路径

社会智库嵌入公共服务外包决策既面临外部环境的阻滞又存在自身内生动力不足的困境。如何保障社会智库深度嵌入公共服务外包决策，一方面需要利用交互嵌入实现双方的深度协同，另一方面则需要强化外部驱动机制和提升内生动力，逐步消除双方互动的体制障碍，推动双方关系由低效的松散型转向高效的紧密型。

5.1 交互嵌入：社会智库与政府公共服务外包决策的深度协同

5.1.1 人员互通：构建人员的常态化流动机制

作为政策研究和决策咨询机构，智库的价值体现在将研究成果传递到决策层，进而影响公共服务外包的最终决策。社会智库以影响政策制定为目标的价值取向决定了它必须与政府建立常态化联系。在人员互通方面，国外通常设置“旋转门”机制以便智库与政府人员进行交流与互动。因此，我国可建立社会智库与政府公共服务部门的常态化流动机制。一是可借鉴日本智库的“派遣研究员”制度。智库向政府派出研究人员，工作2—3年，工资由原单位发放，期满后返回原单位，目的在于提高研究人员的实践能力。我国社会智库亦可采取这一模式，将研究人员派驻到政府决策部门“挂职”，或双方互派研究人员，这样既可加深交流与合作，也可通过人员的制度化嵌入，保障双方的深度协同。二是构建中国特色“旋转门”。“鼓励退休官员、退休学者型官员有序流入社会智库，利用其人际关系和政府管理经验，提升决策咨询成效；探索聘用社会智库专家到党政机关智库任职的办法。”[30]如此既可发挥退休官员的余热，亦可构建社会智库与政府部门的常态化流通机制。

5.1.2 资源互补：构建双方稀缺资源的制度化嵌入

社会智库与政府公共服务部门均拥有对方没有的一些稀缺性资源，而交互嵌入正是以实现资源互补为目的。杰弗里·普费弗（Jeffrey Pfeffer）指出，为了生存，组织需要资源，而组织自己通常不能生产这些资源，因此它必须与所依赖环境中的其他组织互动[31]。政府外包决策部门拥有社会智库所需的决策咨询信息、外包的数据、外包项目的实施情况、政府年度外包计划、项目外包的信息等资源。而社会智库的专业研究能力，接地气、范围广的社会调研渠道，深入基层调研的能力，对区域内各个服务外包承接机构真实信息的掌握能力等则是政府公共服务外包决策所急需的。在以往“有限嵌入”模式下，社会智库与公共服务部门的资源互补仅是临时性和应急性的，双方缺乏深度协同的动力，资源互补成效较低。因此，可通过制度设计，将这些稀缺资源嵌入双方的合作过程中，使资源在两者的交互嵌入中实现长效化和制度化利用，实现深度协同。

5.1.3 文化互融：社会智库与政府公共服务外包决策的良性互动

在传统体制下，政府决策习惯从经验出发，注重可操作性和务实性，短期内虽有利于问题的解决，但缺乏系统的理论支持，容易使决策陷入经验主义的困境。社会智库从本质讲既是专业知识的生产者又是具有独立地位的知识“中介者”，但在实践中却容易局限在自我场域中，缺乏影响政府决策的制度化渠道。即便部分社会智库依赖人际关系对政府决策产生了一定影响，但此类互动难免使智库与政府部门间附带有一定的“人情”因素，难以持续推进合作。由于信息不对称，缺乏必要的沟通渠道，社会智库的研究往往容易陷入学术研究的范式，理论上虽较为严谨，但由于和实践联系不紧密使其研究成果无法指导实践。双方的劣势为两者的文化互融提供了基础，但在文化交互嵌入的过程中，社会智库既要避免为推动相关决策的出台而刻意迎合政府决策需求，也要防止自身因保持独立性而与政府决策对立。

在文化互融方面，一是构建“共景政府”。“共景政府”是适应大数据时代要求，面对日益复杂的社会公共事务和日益动荡、不确定的治理环境出现的新的政府治理典范，具有信息网络的开放性和共享性，实行政务公开和信息公开。这一模式下，政府由以往政治场域中主导政府决策的“强势者”变为不同意向性的“我们”，共同参与决策，让决策变得更加透明[32]105-114，这类模式强调政府决策的透明性和开放性。决策透明可以聚合分散意见为共识的形成奠定基础，为社会智库参与政府外包决策提供可能；决策的开放性则可增强政府对社会智库参与决策的包容性，为其参与公共服务外包决策提供相对宽松的制度环境。二是构建参与型政治文化。“具有政治功能的公共领域不仅需要法治国家机制的保障，也依赖于文化传统和社会化模式的合拍。”[32]105-114由于我国长期受到官本位思想的影响，政治文化的惯性依然影响着政府决策，这既对社会智库的建言献策形成了阻碍，也使政府决策者缺乏主动寻求智库专业知识支撑的决策自觉和文化自醒[33]。而参与型政治文化强调了文化的包容性，既可提升政府决策者的咨询意识，将社会智库的建言资政作为政府公共服务外包决策的法定前置程序，又有助于形成社会智库参与政府决策的制度化渠道。

5.2 制度优化：强化社会智库嵌入政府公共服务外包决策的驱动机制

5.2.1 从管制到治理：优化公共服务外包决策的制度环境

社会智库嵌入公共服务外包决策的过程是保障其决策科学性的重要前提，但政府的管制性思维限制了社会智库的有效嵌入。治理是政府对国内经济、社会、文化变化所做出的理论与实践回应，打破了国家与社会、公域和私域、市场和政府的界限，力图在复杂的公共事务中实现多元主体的合作。新时代背景下，开放的发展理念也要求政府公共服务外包决策注重对外部智力的借用，尤其要注重发挥社会智库的独立性优势。一是地方政府要将社会智库建设纳入地方中长期发展规划中。二是公共服务外包决策咨询应将社会智库的意见纳入其中，降低社会智库与政府决策部门的合作门槛，构建社会智库参与政府公共服务外包决策的制度化渠道，积极吸纳社会智库专家进入党和政府、人大政协专家咨询库。三是地方政府应依托现有各级党委，成立不同层面的公共服务外包改革小组，邀请社会智库专家对公共服务外包的理论和实践进行研究，以推动公共服务外包的健康发展。

5.2.2 从垄断到竞争：培育智库思想市场

在以往的公共服务外包决策咨询中，官方或半官方智库是主要咨询对象，社会智库较难进入决策者的视野。在社会环境日益复杂，公众需求逐渐多元的情况下，政府应积极培育智库思想市场，拓展决策咨询范围。一是有序开放思想市场，持有不同观点的社会智库均可准入，政府对待不同观点应采取公正、宽容的态度，营造公平、高效和竞争的思想市场环境，从而形成多元主体竞争的格局，避免因竞争性不足而引发垄断风险。在信息资源的配置方面，应实现政府资源在官方智库和社会智库中的优化配置，如在外包信息供给上，政府应保证社会智库和官方智库能同等获取信息资源。二是形成思想市场的有效供给机制。智库思想市场既需要通过供求机制来实现思想产品的流动，又需要给思想供给方提供激励。具体可通过政府提供公共服务外包信息或课题给社会智库，社会智库提供相关思想产品，或是在社会智库的参与下，采取公开招标和竞争性谈判的方式来实施公共服务外包。

5.3 内协外联：增强社会智库嵌入公共服务外包决策的内生动力

5.3.1 从单一到多元：成立协作式研究团队

智库高质量和前瞻性的研究成果必须要有深厚的理论积累和多学科的研究视角作支撑。鉴于社会智库集聚人才的能力有限，因此可借助政策支持，对接多元主体，通过协作整合各主体的优势资源。“不断把有思想活力、有实践经验、有政策研究能力的专业人士，根据需要吸纳到智库队伍中来，重视跨学科或复合型人才，将专家一元导向转变为多元结构导向。”[34]在合作过程中，一切以解决问题为导向，打破各协作主体间的合作界限，以项目形式来整合各合作对象的资源，将其凝聚成有效运行的整体。一是在各方参与的情况下，成立研究团队委员会。二是制定规章制度以约束各参与主体。研究团队的日常运作以各协同主体的需求为标准，人员灵活机动。团队实施“首席专家”制度，发挥领军人作用，提高解决问题的效率。三是形成以问题、课题为中心的协作机制，充分利用多学科专家优势，实现团队成员间沟通的常态化，提升研究能力。

5.3.2 从供给端到需求端：推动研究成果的精准传播

成功的智库通常要拥有多元而通畅的合作网络，这个网络应当包括政府决策机构、学术研究部门、大众传播媒体和其他组织[35]。与官方智库相比社会智库的传播效果明显处于劣势，为提升传播成效，社会智库应构建多维立体传播渠道网。一是综合利用媒体与网络，具体可通过传统媒介与“互联网+”的有机组合，搭建宽覆盖、立体式的传播“火力网”。二是举办会议与论坛，社会智库可组织召开专题研讨会、报告会、讲座等，邀请相关专家、政府官员、新闻记者、工商界人士、社会活动家等参与，以扩大活动影响力。多维立体传播渠道网虽有助于拓展社会智库成果的传播范围，但更多是从社会智库供给端发力，至于政府需求端能否关注这些信息则较难把控。因此，为提升社会智库的精准传播能力，应将社会智库供给端与政府公共服务外包决策的需求端有效链接起来，加强社会智库与政府公共服务外包决策部门的对接，及时获取政府外包决策需求信息，开展针对性研究，进而提升精准传播能力。

6 结语

政府公共服务外包是满足多样化公众需求、提升公共服务质量的重要途径。但在外包决策过程中，如何选择合适的承包商实施外包，避免“委托—代理”风险？决策者的有限理性，决策过程中的虚假信息，往往使政府难以作出契合实际的科学决策。社会智库作为政府决策咨询的“外脑”，既可为政府公共服务外包决策提供翔实客观的信息支持，又能客观反映公众的真实需求。但受政府决策咨询惯性思维和身份属性的影响，社会智库往往难以深度嵌入政府公共服务外包决策的过程中。借助交互嵌入，实现社会智库与政府公共服务外包决策的深度协同，一方面需要双方实现人员互通、资源互补和文化互融，另一方面则需要强化外部驱动机制和增强社会智库内生动力，保障双方嵌入的有效性，进而保障公共服务外包决策的科学性和承包服务商选择的客观性。