食品安全领域职业举报人的认定与举报处理

2022-06-26高晨辉

中共山西省委党校学报 2022年3期

〔摘要〕食品安全领域职业举报人的出现具有公法、私法层面的双重意义，能够在监督行政机关依法行政的同时，维护消费者的合法权益。职业举报人法律性质上属于消费者，其特殊性体现在主观明知且牟利、客观超需求而购买。职业举报人以合法的举报手段获取合法利益的，原则上不应予以限制，并且应当妥善处理举报与奖励、举报与调查处理两对法律关系：重点关注举报行为本身，而非举报的主观目的，即使职业举报人以索取奖励作为主要收入来源，但其举报行为符合奖励条件的，相关部门仍然应当予以奖励，且应当严格落实食品安全“四个最严”的要求，对其举报行为予以调查处理。

〔关键词〕食品安全;职业举报人;举报行为;举报奖励;举报处理

〔中图分类号〕D923.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）03-0084-06

《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）自出台伊始即规定了惩罚性赔偿。食品安全领域引入惩罚性赔偿的初衷在于监督生产经营者的行为，培育消费者的维权意识，通过保证食品安全以保障社会公众的身体健康和生命安全。在行政规制不完善的现实背景下，借助惩罚性赔偿动员私人参与公共规制，具有现实合理性〔1〕。从法律性质来说，惩罚性赔偿属于民事赔偿责任，但是，惩罚性赔偿的引入促使职业举报人这种新兴群体得以“生根发芽”。他们依据有关法律向相关部门投诉举报，双方可能由此产生行政法律关系，因而对职业举报人进行研究需要综合运用公法、私法相关理论知识。现阶段，民法学界主要以职业举报人主张的惩罚性赔偿为切入点展开研究，刑法学界重点研究的是职业举报人正当维权与敲诈勒索之间的界分，行政法学界就投诉举报人原告资格问题进行热烈讨论，这些研究有助于解决职业举报人群体举报过程中存在的问题。与此同时，与职业举报人相关的一些基础理论有待进一步研究。例如，何为职业举报人、如何界定职业举报人的法律性质，以及相关部门应当如何正确处理职业举报人的举报行为，明确这些基础理论有助于预防由职业举报人群体所致问题的发生。职业举报人经由举报行为获得的个人利益和行政主体维护的公共利益具有一致性的同时，也具有矛盾性。一致性在于双方的行为均有利于保障食品安全，矛盾性则在于职业举报人在牟取个人利益的同时占用行政资源，以致行政主体维护公共利益的压力激增。鉴于此，笔者将在对职业举报人的概念及其法律性质作出界定的基础上，综合采用规范分析法、案例分析法等探讨相关部门应当如何正确处理职业举报人的举报行为。

一、职业举报人概念的界定及其法律性质分析

职业举报人作为新兴群体不同于普通举报人，正是由于其具有特殊性，因而容易引发诸多争议。对职业举报人进行研究的前提是通过提取公因式的方式对其概念予以界定并归纳总结其各项特征，具体可以从主体、行为、主观、数量等方面加以论证。职业举报人法律性质认定的分歧在于其是否属于消费者，具体需要结合相关理论、司法实践等对其展开分析。

（一）职业举报人的概念及特征

当前相关法律尚未对职业举报人的概念作出界定，导致人们的认识存有争议。“概念乃是解决问题所必需和必不可少的工具，没有限定的专门概念，我们便不能清楚地和理智地思考法律问题。”〔2〕结合职业举报人的理论研究和司法实践来看，可以对其作出如下定义：职业举报人，是指明知食品安全存在问题，以牟利为目的购买超出正常需求的数量，并以其所购买的食品安全存在问题为由，向食品安全监督管理部门、消费者协会进行举报的组织或者个人。具体来说，职业举报人具备以下四个方面的特征：

第一，主体方面。职业举报人必须是购买者，并且基于合法購买行为获得购买者身份。首先，行为人必须具有购买行为，如果行为人没有购买食品，仅仅是发现食品安全存在问题并向有关部门进行举报，其不属于职业举报人。这是因为职业举报人主观上以牟利为目的，如果行为人没有购买食品，其无法借此牟利。其次，职业举报人的购买行为必须是合法的，不得通过伪造、调包等违法方式购买食品。职业举报人通过违法方式购买存在安全问题的食品，不仅无法得到法律的保护，而且需要承担相应的法律责任。第二，行为方面。职业举报人以其购买的食品安全存在问题为由，向食品安全监督管理部门、消费者协会进行举报。需要指出的是，食品安全存在问题不仅包括食品本身存在问题，而且包括食品的标签、说明书等存在问题。职业举报人向食品安全监督管理部门进行举报，双方由此形成行政法律关系，进而可能引发行政诉讼。在司法实践中，是否认可职业举报人行政诉讼原告资格，尚存在一些争议。第三，主观方面。职业举报人明知其购买的食品安全存在问题，仍然以牟利为目的进行购买和举报。职业举报人的职业性体现在其对相关法律、食品安全标准的熟知，其购买的食品一般不是随机挑选的，而是经过精挑细选的存在安全问题的食品。职业举报人进行举报的主要目的并非为了保障市场上的食品安全，而是以牟利为出发点进行举报，通过给生产经营者施加压力，进而达到索赔的目的。因而，其举报行为在牟利意愿的驱使下可能“变质”，即合法的举报转变为违法的敲诈勒索。第四，数量方面。职业举报人购买超出正常需求数量的食品，包括但不限于大量购买、多次购买、多地购买。职业举报人之所以会购买超出正常需求数量的食品，是因为依据《食品安全法》的规定，其购买数量越多，则牟利空间越大。如何判断是否超出正常需求的数量并不容易，因为合理的数量界定与认定均存在难度〔3〕，相关部门和人民法院应当综合考量作出判定，相关因素应包括购买者的身份、产品用途、产品价格等。

（二）职业举报人法律性质上属于消费者

根据《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第2条的相关规定，消费者是为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的人。从私法层面来讲，消费者与生产经营者之间通过购买行为而形成民事法律关系;从公法层面来讲，消费者与行政机关之间通过投诉举报行为而产生行政法律关系。需要说明的是，笔者重点探讨消费者公法层面的法律地位。从理论层面来看，判定职业举报人是否属于消费者的核心在于如何理解消费者定义中的“生活消费”。一种代表性观点认为，消费者身份的认定以生活消费为中心，生活消费与生产消费相对立，生活消费强调以延续和发展人类自身为目的，主观目的的考察是生活消费的核心认定要件之一〔4〕。依据该观点，职业举报人由于存在明知且牟利的主观目的，原则上不能被认定具有消费者身份。另一种代表性观点则认为，只要在市场交易中购买、使用商品或者接受服务是为了个人、家庭生活的需要，而不是为了生产经营活动或者职业活动需要的，就应当被认定为“为生活消费需要”的消费者〔5〕。依据该观点，主观目的如何并不影响消费者身份的认定，职业举报人也具备消费者身份。

法学研究离不开对司法裁判的考察。“一个制定法只有在法院解释之后才成为真正的法律”〔6〕，各地人民法院在职业举报人是否属于消费者的认定上具有以下三种代表性裁判观点：其一，职业举报人是实际消费者。在“孟判判诉诸暨市发展和改革局、绍兴市发展和改革委员会价格行政监督和行政复议案”中，人民法院认定：“原告作为涉案商品的实际消费者，不管其身份是否是职业举报人，对于被告作出的与其自身购买的商品相关的行政行为，自然具有法律上的利害关系，故其原告主体适格。”①依据该裁判观点，我们不能否定职业举报人实际消费者的身份。其二，职业举报人是消费者，但是其并非普通消费者。在“王玥明诉天津经济技术开发区发展和改革局物价行政管理案”中，人民法院查明原告王玥明以购买的商品存在问题为由提起千余件诉讼，其中包括提出投诉举报，继而申请行政复议并提起行政诉讼，人民法院认定，“原告王玥明的上述行为显然不属于因生活消费而购买商品或者服务的普通消费者”②，该裁判观点并没有否定职业举报人属于消费者，只是认定职业举报人不属于普通消费者。其三，没有正面作出回应。具体包括两种情形：一是人民法院偏向于认定职业举报人是消费者。在“杨开伟诉吉安市吉州区市场监督管理局质量监督检验检疫行政管理案”中，被告吉安市吉州区市场监督管理局主张原告作为职业举报人，不是法律所保护的真正的消费者。但是，人民法院不认可这种观点并认定，“不能因为杨开伟或者其他举报人大量的投诉举报，就认为举报人系以‘打假’为由牟利、挤占或浪费行政及司法资源，甚至拒不履行法定职责”③。该裁判观点偏向于认定职业举报人具有消费者身份。二是人民法院确实没有回应。在“沈日明诉肇庆市市场监督管理局工商行政管理案”中，被告肇庆市市场监督管理局提交证据证明，原告提起多宗产品责任纠纷或网络购物合同纠纷，属于为了牟取私利的职业举报人，不是传统意义上的消费者④。但是，人民法院的裁判没有就职业举报人是否属于消费者作出回应。

总的来说，职业举报人与立法相连在于举报行为和惩罚性赔偿之立法规范，与行政相连在于行政机关处理举报行为和受理行政复议，与司法相连则在于食品安全民事纠纷诉讼和因举报行为引起的行政诉讼。现阶段，学术界与实务界关于职业举报人的法律性质认定存在争议，经由上文分析，无论是对消费者的概念进行分析，还是基于保障食品安全的考量，均需要承认职业举报人性质上属于消费者。与此同时，需要明确其并非普通消费者，其特殊性体现在主观明知且牟利、客观超需求而购买。正是由于这些特殊性，职业举报人的法律性质和举报行为容易受到质疑。例如，学术界与实务界的一些觀点主张限制职业举报人进行举报，以及相关部门无需对职业举报人的举报行为进行处理等。

二、职业举报人举报行为的正当性证成

综合考察理论观点、相关规范和司法实践，主张限制职业举报人进行举报的理由可以概括为以下三个方面：一是职业举报人占用了大量行政监管资源，甚至浪费司法资源。例如，《广东省食品药品监督管理局2016年度法治政府建设情况报告》指出：“职业打假人滥用法规集中对食品标签瑕疵、过期食品进行大量的投诉举报和复议诉讼，对正常监管工作造成不少困扰。”中共杭州市委办公厅、杭州市政府办公厅印发的《关于进一步加强消费维权工作促进国际消费中心城市建设的实施意见》指出，要“引导和规范职业举报人的牟利性‘打假’行为，减少其对正常消费维权工作秩序的干扰，避免行政资源和司法资源的浪费”。二是职业举报人干扰企业经营活动，甚至给市场秩序造成不良影响〔7〕。例如，广东省食品药品监督管理局曾印发文件，要求各地方报送受职业举报人困扰的企业情况。《湖南省食品药品监督管理局对省十三届人大一次会议第1194号建议的答复》则强调，职业举报人滥用投诉举报、信息公开、行政复议、行政诉讼，在一定程度上干扰了企业的合法正常经营活动。三是职业举报人的行为与《食品安全法》立法目的相背离，不应受到法律保护。例如，在“孙阳兵诉合肥市包河区市场监督管理局行政监察案”中，经营者认为原告在购买食品后就向相关部门进行了举报，并向其提出巨额赔偿要求，原告作为职业举报人，不属于《食品安全法》的保护对象。一些学者甚至认为职业举报人一直游走在法律边缘，已经严重背离了立法的初衷，出现了异化〔8〕。

笔者认为，上述观点仅仅片面地看到了职业举报人所带来的问题，并没有全面客观评价职业举报人的举报行为，观点有失偏颇。同时，其中指出的一些问题与职业举报人的举报行为没有直接关系，而是涉及职业举报人的行政诉讼原告资格、惩罚性赔偿、敲诈勒索等。职业举报人以合法的举报手段获取合法利益，原则上不应予以限制，主要有以下几个方面的原因：

其一，职业举报人依法享有并行使举报权利。职业举报人性质上属于消费者，因而能够适用《食品安全法》《消费者权益保护法》的相关规定。依据《食品安全法》第12条的规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为。法律赋予“任何组织或者个人”举报的权利，且并未就举报人身份予以限制，因而职业举报人有权行使举报权利。我们在承认权利的行使有其合理限度的同时，也应当意识到对权利的限制不是无限的、随意的、无标准的〔9〕，权利的行使与限制都是有界限的，而且界限应当是合理且明确的。但是，当前相关法律并无限制职业举报人进行举报之规定，因而主张职业举报人举报行为受限缺乏法律支撑。与此同时，一些观点认为，依据国家近些年发布的相关文件，职业举报人的举报行为应当受到限制。例如，2019年5月，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出，“对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击”。2019年8月，《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》要求“依法打击网络欺诈行为和以‘打假’为名的敲诈勒索行为”。需要注意的是，上述相关文件打击的是违法、非法行为，而非限制职业举报人合法的举报行为。

其二，职业举报人进行举报，虽然表面上占用了行政资源，但是其举报行为实质上具有正当性，亦契合《食品安全法》的立法目的。行政资源的使用应当有利于社会福祉的增加，职业举报人的举报行为在维护个人利益的同时，也具有一定的客观公益性。一方面能够监督行政机关依法行使行政职权，另一方面能够弥补行政机关执法人员能力不足等缺陷，维护良好的市场秩序。因此，认为职业举报人占用行政资源的观点具有片面性，同时，认为职业举报人占用司法资源的观点并不能成为限制职业举报人举报的理由，只可能成为限制职业举报人诉讼资格的理由。从立法目的来说，根据《食品安全法》第1条的规定，其立法目的在于“保证食品安全”“保障公众身体健康和生命安全”。简言之，在各种立法目的中，《食品安全法》重点关注的不是行政资源的节约，而是保护社会公众的生命权和健康权，从这个层面来讲，职业举报人的举报行为毫无疑问有助于实现《食品安全法》的立法目的。

其三，职业举报人的举报行为，不仅不构成对生产经营者的干扰，而且有助于维护良好的生产经营秩序。职业举报人之所以进行举报，在于其购买了存在安全问题的食品，如果生产经营者的相关活动符合法律规定，无论职业举报人如何进行举报，他们都能够正常开展生产经营活动。换言之，正是由于生产经营者的行为违反了相关法律，职业举报人才有机会依据相关法律进行举报。相关部门不能因为职业举报人举报的食品安全问题过小而不予调查处理，食品安全领域的一些大问题正是由一些小问题演变而来的，正如人民法院在“杨开伟诉吉安市吉州区市场监督管理局质量监督检验检疫行政管理案”中所言，“如果不是杨开伟进行投诉举报，案涉不符合食品安全标准的食品恐怕还在继续生产销售，显然会对我国的食品安全制度的施行造成不利影响”③。我们应当承认职业举报人的举报行为有助于防患未然，把食品安全风险消灭在萌芽状态。

三、相关部门应处理好两对法律关系

职业举报人的出现具有公法、私法层面的双重意义。公法层面上，能够减少政府不作为现象的发生，起到监督行政机关依法行政的作用;私法层面上，有助于解决市场上的食品安全问题，保护消费者的合法权益。职业举报人虽然以牟利为目的，但不容否认的是，“知假买假”者也抱有“公益目的”，即与食品安全违法行为作斗争，并监督市场主体的生产经营行为〔10〕。食品安全领域出现职业举报人的根本原因在于当前食品安全形势较为严峻复杂，虽然职业举报人的出现带来了一些问题和挑战，但是不能因噎废食，应当打击职业举报人的违法违规行为，而非限制其依法进行的举报行为。基于食品安全领域的重要性、敏感性，相关部门应当同等处理普通消费者与职业举报人的举报行为，不仅不应当限制职业举报人的举报行为，而且应当妥善处理以下两对法律关系。

（一）妥善处理举报与奖励之间的法律关系

根据《食品安全法》第115条的规定，对于查证属实的举报，相关部门应给予举报人奖励。事实上，举报与奖励可能同时出现在法律规范中，它们甚至被置于法律规范的名称中，例如《食品药品违法行为举报奖励办法》。值得探讨的是两者之间的关系，尤其是以奖励为目的进行的举报是否应当被处理。

学界对举报奖励的法律性质主要持三种观点：一是行政合同说。认为“行政机关自身对特定人或不特定人的执法承诺、对举报人的悬赏和奖励等，皆属该类合同”〔11〕。二是行政承诺说。将举报有奖纳入政府悬赏行为，并认为政府悬赏行为是行政机关为实现特定的行政管理目标，承诺附条件给付公民物质奖励的行为〔12〕。三是行政奖励说。认为虽然行政悬赏的实质是一种行政奖励，但它和一般意义上的行政奖励不同，是一种特殊的行政奖励行为〔13〕。笔者认为食品安全领域的举报奖励宜界定为行政允诺，原因包括三方面：首先，举报奖励不符合行政协议的内涵要求，行政协议的构成要件之一是双方当事人协商一致，但是举报奖励欠缺互动协商性，因而不属于行政协议的范畴。其次，举报奖励不符合行政奖励的理念和初衷，行政奖励多用于嘉奖先进，具有激励性、竞争性等特点，但是举报奖励并不具备这些特点，因而同样不宜被定性为行政奖励。再次，举报奖励契合行政允诺的概念及特征，食品安全领域的举报奖励符合行政允诺的主体要素、目的因素、行为要素、条件要素，宜将其定性为行政允诺。

举报奖励和普通举报最大的不同即在于它的奖励性。从信息提供者的角度来看，如果其提供信息主要出于对奖金的追求，那其最为关注的问题不外乎奖金和保密，这两项因素影响被提供信息的质量和数量〔14〕。食品安全领域引入举报奖励的目的在于激发消费者积极参与食品安全监管，形成多元主体监管的局面。《食品安全法》在没有限定举报人身份的前提下规定奖励，意味着法律并不排斥主观目的是为了个人利益、客观实际上维护公益的职业举报人。对于举报奖励，应当重点关注举报行为和奖励行为本身，而非举报人的主观目的。即使举报人以索取奖励作为主要收入来源，亦不能否认其举报行为具有正当性、公益性，其举报行为符合奖励条件的，相关部门仍然应当予以奖励。换言之，即使职业举报人出于牟利目的而进行举报，其举报行为和普通举报人的举报行为实质上并无二致，相关部门应当同等对待。需要注意的是，实践中个别地方性法规规定了举报奖励的排除条件。例如，《福建省食品安全条例》第95条规定，举报人在举报之前进行超额索赔的，相关部门不予奖励。笔者对此持有不同观点，认为举报人和生产经营者之间产生的是民事法律关系，行政机关不宜过多介入其中，对于私法领域的一些法律行为应当保持谦抑品格。举报人超额索赔的，生产经营者可以拒绝赔付并通过民事诉讼途径解决纠纷;举报人索赔行为涉嫌构成敲诈勒索罪的，检察机关应当向法院提起公诉。

（二）妥善处理举报与调查处理之间的法律关系

关于举报与调查处理的法律关系，一种观点认为，相关部门“应当”对举报展开调查处理。例如，《新疆维吾尔自治区食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩管理条例》第9条规定，“收到举报的部门应当按照各自的职责及时调查处理”。《南京市清真食品管理条例》第19条亦作出相似的规定，明确要求相关部门“对受理的投诉举报及时调查处理”，即通過立法明确相关部门调查处理的法定职责。另一种观点则认为，相关部门“可以”对举报展开调查。《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第22条规定：“消费者有权就产品质量问题，向产品的生产者、销售者查询;向市场监督管理部门及有关部门申诉，接受申诉的部门应当负责处理。”最高人民法院行政审判庭对该条款作出解释：按照《产品质量法》的规定，产品质量监督管理部门或者工商管理部门接到产品质量问题的申诉后，可以对生产者或者销售者进行调查处理〔15〕。依据其观点，相关部门可以在特定情况下不对举报展开调查处理。

根据《食品安全法》第115条的规定，有关部门接到投诉举报的，对属于本部门职责的，应当受理并及时处理。对处理可以作两个方面的理解：一是程序层面的处理，包括对举报的受理、答复等。二是内容层面的处理，包括对举报进行调查、查证等。由于《食品安全法》没有明确规定相关部门调查与否，导致对于如何理解举报与调查之间的关系存有争论。《深圳经济特区食品安全监督条例》第97条规定，“投诉人超出合理消费或者以索取赔偿、奖励作为主要收入来源的”，相关部门可以作出“终止调查”的处理。依据该规定，相关部门对于投诉的调查享有自由裁量权，在特殊情况下，相关部门可以终止调查。这种规定体现了便宜主义对于行政执法的渗透，依据便宜主义，除非法律明确地限制行政机关的自主性空间——以“应当”式的表达剥夺行政行为的结果选择权，否则即应肯定行政执法的灵活变通空间〔16〕。但是，食品安全领域不同于其他执法领域，其直接和社会公众的生命健康密切联系，职业举报人比普通消费者更容易发现存在安全问题的食品，基于严格落实食品安全“四个最严”的要求，相关部门应当在程序、实体层面对职业举报人的举报行为作出处理，即相关部门应当遵循法定程序予以调查处理。

〔注释〕

①参见浙江省绍兴市越城区人民法院（2017）浙行初字第14号行政判决书。

②参见天津市滨海新区人民法院（2019）津行初字第185号行政裁定书。

③参见江西省吉安市青原区人民法院（2019）赣行初字第159号行政判决书。

④参见广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤行初字第42号行政判决书。

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