乡村治理赋能乡村振兴的逻辑机理与实现路径

2022-06-26张弘弛

中共山西省委党校学报 2022年3期

〔摘要〕乡村治理现代化不仅是国家治理体系的组成部分，更是实现乡村振兴的基础与保障。我国乡村治理经历了从“乡政村治”到“三治融合”、从“一元主导”到“多元共治”等变迁历程，实现了乡村内部的社会稳定和有序发展。乡村治理赋能乡村振兴的逻辑机理在于二者都坚持以广大农民根本利益和实现农业农村现代化为依归、以农民群众为实践主体，以及实践过程的贯通衔接、一体推进。因此，可通过推进乡村治理数字化、重塑乡村社会资本、激发农民参与乡村治理积极性、健全“三治融合”乡村治理体系等路径激发乡村发展内在活力，从而加快新时代乡村全面振兴的进程。

〔关键词〕乡村振兴;乡村治理现代化;数字化治理;“三治融合”

〔中图分类号〕C912.82 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）03-0061-06

乡村治理效能不仅反映了国家治理的整体水平，而且决定了乡村社会的稳定和繁荣。乡村要实现全面振兴，治理有效是关键。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅在其联合印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中指出，要推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础〔1〕。这一战略要求明晰了乡村治理是乡村振兴的重要保障。目前，学界对乡村治理和乡村振兴分别进行了深入研究，但还少有人对乡村治理赋能乡村振兴进行研究。因此，笔者将在系统梳理我国乡村治理变迁历程的基础上，透视乡村振兴背景下实现乡村治理有效的历史过程和政策演变，并且以协同耦合思维解析乡村治理与乡村振兴的内在關联，进而探索新时代以乡村治理现代化赋能乡村振兴的实现路径。

一、基于乡村发展的乡村治理变迁

乡村治理是社会治理的分领域和独立场景，其目的在于解决乡村社会发展过程中的诸多难题，实现乡村社会的和谐稳定和有序发展。经历长期的演进过程，我国逐渐形成了“以乡村基层组织为根基、国家间接控制与乡村社会自治相结合、法治和德治相结合的治理体制”〔2〕。21世纪以来，我国乡村治理主要经历了从“乡政村治”到“三治融合”、从“一元主导”到“多元共治”的变迁历程。

（一）机制论：从“乡政村治”到“三治融合”

治理机制是指影响治理效能的各种因素的结构、功能和相互关系，以及诸要素在治理过程中产生影响、发挥作用的过程和方式。我国要实现有效的乡村治理，必须根据时代发展需要不断创新和完善治理机制。在改革开放初期，我国依然沿袭人民公社时期“三级所有、队为基础”的乡村治理机制。直至1983年中共中央、国务院颁布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》以后，此机制才被“乡政村治”治理机制所取代。“乡政村治”治理机制是指在原人民公社基础上建立乡镇政府，在原生产大队基础上建立村民委员会，并且由乡镇政府对本辖区行使行政管理职能，由村民委员会对村域范围内的事务行使自治权。“乡政村治”治理机制克服了人民公社时期国家行政权力对乡村事务干预过多的弊端，调动了村民参与乡村治理的积极性。然而随着我国社会主义市场经济的快速发展，“乡政村治”治理机制也凸显出一些新的问题，尤其体现在处理“乡政”与“村治”关系时面临的两难困境，如村级组织把乡镇政府作为上级行政领导机构，把自己定位成“行政村”而不是“自治村”，这显然不符合“乡政村治”治理机制政策制定的初衷。

针对“乡政村治”治理机制面临的困境，中共中央颁布了一系列“一号文件”进行破解。2006年中央一号文件首次提出要“加强村民民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”〔3〕。2013年中央一号文件明确提出要“完善乡村治理机制”，并强调这一机制必须“符合国情、规范有序和充满活力”〔4〕。2018年中央一号文件指出要建立健全现代乡村社会治理机制，“坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”〔5〕。自此，自治、法治、德治的“三治融合”治理机制取代了“乡政村治”治理机制，这是新时代乡村治理机制的重大创新，对助力乡村振兴具有重要的现实意义。“三治融合”治理机制在赋能乡村振兴的同时，推动了农民从传统的“生产共同体”向现代的“生活共同体”转型，充分展现了农民对美好生活的向往和期盼。

（二）主体论：从“一元主导”到“多元共治”

有效乡村治理是一个多维度的系统性目标，其实现关键在于构建 “一核多元”的多主体协同治理格局〔6〕。传统的乡村治理是政府“一元主导”的垂直型管理模式，政府是唯一的治理主体和权力中心，占有着绝大部分有效资源，扮演着“家长”角色。这种传统乡村治理模式在应对各种公共问题时，政府往往采取“大包大揽”式的治理方法，群众直接参与度低，不仅容易陷入“办好事生埋怨”的困境，而且实际治理效能也不高。随着人民生活水平的大幅提高，网络时代人们需求和价值观念的日趋多元，单靠政府单一主体进行治理的模式显然已无法适应新时代的治理要求和实践需要。

面对“一元主导”乡村治理模式的困境，我国构建了“多元共治”的多主体协同治理格局，并且针对不同治理主体赋予了相应的角色定位。首先，农村基层党组织发挥着领导核心作用。在我国乡村治理变迁的历史进程中，不断取得成就的最重要原因就是始终坚持党的领导，将党的领导核心地位渗透到乡村治理的全过程、各环节。实践证明，充分“发挥好基层党组织在农村中的战斗堡垒作用”，既是实现乡村治理有效的坚强保证，也是建设现代化乡村和实施乡村振兴战略的有力支撑。其次，基层政府发挥着服务、引导作用。在乡村治理中，基层政府的职能在于提供优质的基本公共服务，引导整个乡村治理朝着法治、效率和公平的方向迈进。再次，村民自治组织发挥着关键主体作用。各种类型的村民自治组织（村民委员会、村民会议、村民代表会议等）都是乡村基层民主的重要载体，能够充分激发广大群众参与乡村治理的积极性、主动性和创造性，确保乡村治理务实、有效。党的十八大以来，中央一号文件多次提出要健全和创新充满活力的村民自治机制，2020年中央一号文件更是提出要“健全基层民主制度，完善村规民约，推进村民自治制度化、规范化、程序化”〔7〕。最后，市场组织和社会组织在乡村治理中发挥着赋能助力效应。为了实现新时代乡村治理和乡村振兴的有效衔接，必须运用市场思维，最大限度地调动社会资源，鼓励市场组织、社会组织积极参与乡村治理，从而充分发挥合作社、企业等市场组织和服务性、公益性等社会组织的优势，使其起到对农民的支持和带动作用，助力乡村治理和乡村振兴。总之，乡村治理要以乡村振兴为目标，不断创新乡村治理有效的实现形式，优化乡村治理结构，从而最大限度地释放多元主体协同共治的合力效能。

二、乡村治理赋能乡村振兴的逻辑机理

党的十九大将“治理有效”作为乡村振兴战略的目标要求，明晰了乡村治理和乡村振兴的内在逻辑机理。有效的乡村治理是乡村振兴的保障，既能为乡村振兴培育积极的参与主体，更能为乡村振兴营造良好的社会秩序。乡村治理赋能乡村振兴，主要在于它们在价值取向、实践主体和运行逻辑方面存在高度契合性。

（一）价值取向：都是以维护广大农民根本利益和實现农业农村现代化为依归

无论是乡村治理还是乡村振兴，都离不开广大人民群众的积极参与。因此，推进乡村治理、实施乡村振兴，必须坚持以人民为中心的价值立场，以人民满意、人民支持、人民赞成为一切工作的出发点和落脚点，旨在解决当前我国农村社会主要矛盾和实现农村共同富裕。具体来讲，乡村治理和乡村振兴的价值取向的高度契合性主要体现在以下两个方面：一是乡村治理和乡村振兴的出发点和落脚点都是为了维护广大农民的根本利益。近年来，各地加强和改进乡村治理，积极推进平安乡村建设，建立健全乡村公共安全治理体系，着力整治侵害农民利益行为，及时妥善处理农民合理诉求，最大限度化解乡村基层各类矛盾纠纷，从而提高了乡村善治水平、维护了广大农民根本利益。新时代，为破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分等问题，切实保护农民的利益，党的十九大明确提出了乡村振兴的重大战略决策。因此，无论是乡村治理还是乡村振兴，其价值取向都是以人民为中心，都是为了维护广大农民的根本利益。二是乡村治理和乡村振兴都是为了实现农业农村现代化。近20年来，为了打破城乡分割的二元经济结构、缩小城乡差距，党和国家提出并确立了“工业反哺农业、城市支持农村”“统筹城乡发展“等重要政策取向，并以此建立和完善乡村治理模式和作出实施乡村振兴的战略性决策。新世纪背景下的乡村治理模式以实现农业农村现代化为目标，不断推进乡村治理体系和治理能力现代化建设。而乡村振兴作为新时代党和政府作出的战略性决策，更是以实现农业农村现代化为目标来破解城乡二元结构，实现城乡融合发展，从而有效化解社会矛盾，满足人民群众对美好生活的需要。

（二）实践主体：都是以农民群众为依托

人民群众在其所处的时代背景中通过自身实践创造着属于自己的历史，并在实践中以自己的力量不断推动着历史的发展和进步。从历年的中央一号文件可看出，21世纪以来的乡村治理一直强调人民群众的主体作用。例如，2008年中央一号文件指出，要充分发挥农民群众在村级治理中的主体地位。再如，2019年中央一号文件进一步指出，当前增强乡村治理能力的关键是建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，发挥群众的主体作用。而乡村振兴作为党和国家的重大战略安排，也要充分依靠农民群众。习近平总书记指出，人民是历史的创造者，群众是真正的英雄，“农村要发展，根本要依靠亿万农民……充分发挥亿万农民的主体作用和首创精神，不断解放和发展农村社会生产力，激发农村发展活力”〔8〕。在现实条件下，农民是乡村治理和乡村振兴的实践主体和决定性力量。要推进乡村有效治理、实现乡村振兴，必须坚持和切实发挥好农民的实践主体作用，不断增强农民自我发展能力，提升他们在乡村发展中的主人翁意识，从而最大限度地调动亿万农民建设美丽家园、追求美好生活的积极性、主动性和创造性。总之，只有紧紧依靠广大人民群众，充分发挥农民的主体作用，才能激活乡村治理和乡村振兴的内生动力。

（三）运行逻辑：二者贯通衔接、一体推进

加快实现农业农村现代化是做好“三农“工作的必然要求，而乡村有效治理能够为农业农村现代化营造良好的社会环境，乡村全面振兴能够加快农业农村现代化进程。从运行逻辑上看，乡村治理和乡村振兴都是解决“三农”问题的重要抓手，二者是贯通衔接、一体推进的。具体来讲，乡村治理和乡村振兴的运行逻辑的高度契合性主要体现在以下三个方面：一是乡村治理和乡村振兴在演进逻辑上具有连贯性。我国传统社会实行的是“皇权不下县，县下行自治”的乡村治理模式，即国家的行政治理只到县一级，县以下的乡村事务则由乡绅等地方精英进行治理，乡绅阶级是基层社会的实际统治阶级。近代以来，随着中国传统乡村社会治理结构的解体，中国共产党在领导人民赢得新民主主义革命胜利之后，立刻开展了乡村社会革命，并逐渐实现了“党组织到基层”“政权到乡”的目标。新中国成立后，乡村治理经历了“土地改革时期、农业合作化时期、人民公社时期、改革探索时期、新农村建设时期以及目前的乡村振兴战略实施时期”〔9〕。因此，从其历史演进来看，乡村治理是乡村振兴的内在要求和根本目标，二者具有连贯性。二是乡村治理和乡村振兴在制度保障上具有衔接性。改革开放以来，农村社会发生了巨大变化，乡村治理逐渐向制度化、法治化方向转变。当前，不断创新、完善的乡村治理机制为乡村振兴提供了良好的制度保障，实现了乡村治理与乡村振兴的有机衔接。三是乡村治理和乡村振兴在数字化技术运用上具有合一性。随着数字化技术的高速发展，乡村治理和乡村振兴都将数字化技术广泛应用到具体实践之中。2019年5月，中共中央、国务院印发《数字乡村发展战略纲要》，明确将数字乡村作为乡村振兴的战略方向，并提出以数字化提升乡村治理现代化。事实上，乡村治理数字化是数字化乡村振兴的基础，因为无论是大力推动乡村建设和规划管理信息化，还是加快推进“互联网+政务服务”的改革，其目的都是为了实现数字化的乡村振兴。因此，推进数字化的乡村治理就是推动数字化的乡村振兴，二者具有合一性。当然，在数字化技术的应用中，要注意信息的安全管控难等问题，数字化乡村治理的困境同样也是钳制乡村振兴战略目标实现的重要阻碍。因此，如何有效驾驭数字化技术已成为数字化背景下推动乡村治理和乡村振兴的发力方向。

三、乡村治理赋能乡村振兴的实现路径

乡村治理是实现乡村振兴的重要基石。加快乡村振兴，应创新乡村治理方式，着力推进乡村治理数字化;重塑乡村社会资本，夯实乡村振兴动力基础;坚持农民主体地位，调动农民参与乡村治理积极性;激发多元动能，构建自治、德治、法治“三治融合”乡村治理体系，进而从整体上为提升乡村治理现代化水平谋篇布局。

（一）推进乡村治理数字化，全面助力乡村振兴

乡村振兴的战略方向是数字乡村建设，而乡村治理数字化又是数字乡村建设的重要内容。实践证明，乡村治理数字化是乡村振兴的重要支撑，对提升农业质量效益和竞争力、赋能乡村现代化、满足农民美好生活需要具有重要意义。自从党中央提出乡村振兴战略以来，乡村治理数字化创新实践在各地取得明显成效，促进了乡村有效治理和全面振兴。但同时依然存在农村信息基础设施建设滞后、數据开放和共享不足等现实困境。要破解这些阻碍乡村治理数字化困境，在更高质量上全面助力乡村振兴，可从以下两个维度着力：一方面，要加快城乡信息网络一体化建设，弥合城乡“数字鸿沟”。长期以来，城市现代工业经济和农村传统小农经济分立并存的二元经济结构，使城乡之间经济发展不平衡，形成了城乡经济差距，城乡二元分割的户籍壁垒则使农村居民的跨域流动受到限制，形成了城乡社会差距。随着这两大差距的加深，加之网络数字技术的快速发展，城乡居民在信息基础设施的接入程度、电子资料的获取机会、数字信息的应用意识和应用能力等方面存在显著差距，形成了城乡“数字鸿沟”。而随着乡村居民消费能力、信息素质和对优质服务需求的提高，他们普遍希望在乡村的各项公共服务中使用互联网。因此，构建城乡一体的信息化基础设施，弥合城乡“数字鸿沟”，成为推进乡村有效治理和实施乡村振兴的关键因素。为此，2021年中央一号文件提出，要实施数字乡村建设发展工程，推动农村千兆光网、第五代移动通信（5G）、移动物联网与城市同步规划建设，构建城乡一体的数字化基础设施网络〔10〕。另一方面，要构建开放共享的数字乡村大数据开放和共享平台，完善乡村数字化治理体系。在数字乡村建设过程中，传统思维往往束缚着一些基层干部和村民，他们狭隘地将数字化理解为数字硬件的配置和完善，而忽视了民众的数据意识和数据敏锐性。尽管近年来乡村数字化设施得到了不断完善，但乡村数字信息却没有得到有效利用。为此，既要在数字硬件上打造信息开放共享平台，又要在数字软件上丰富平台内容，及时发布和更新数据信息，并且积极回应农民的诉求。同时政府要加大数字化治理体系建设的投入力度，发展数字农业、智慧农业，构建农业农村大数据体系，提高农业自然灾害预测能力，并及时将相关信息发布到网络平台，以增强与村民互动交流。此外，还可通过 “一门式治理”“不见面审批”等模式提升数字化乡村治理的精细度，以“互联网+政务服务”等模式来完善乡村数字化治理体系，从而实现政府数字化改革向农村的深入。

（二）重塑乡村社会资本，精准发力乡村振兴

从政治经济学视域来看，乡村社会资本是激发乡村治理活力、赋能乡村振兴的动力。因此，要以有效的乡村治理助力乡村振兴，必须从乡村社会资本的重塑入手。为此，一是要重塑乡村社会人才资本。从主体论视角而言，乡村振兴首先是人才振兴。为了加快乡村振兴，党的十九大提出，要“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”〔11〕。其实，这支队伍就是助力乡村振兴的各类有志之士、有识之才，包括“把方向”的党政人才、“挑大梁”的新型农民、“作支撑”的新乡贤、“作保障”的专业技术人才等，他们敢担当、有文化、能力强、威望高，能够在乡村社会治理和乡村振兴中发挥“领头雁”作用。因此，既要积极引导各类人才返乡创业，又要挖掘和培养乡土能人，从而为乡村治理和乡村振兴提供人才支撑和智力支持。二是要重塑乡村社会组织资本。组织资本是乡村社会绩效生成的有力保障。实现乡村善治和乡村振兴，离不开乡村自组织的发育和完善。新时代，各类乡村自组织的健康发展，吸引了广大村民的参与，增强了乡村社会凝聚力，重构了乡村社会秩序规范及信息网络。因此，必须大力培育以农村合作社为主的乡村自组织，不断壮大乡村自组织力量，促进乡村社会资本的重塑。三是要重塑乡村社会文化资本。文化资本是推进乡村社会有效治理和实施乡村振兴的精神源泉。乡村社会文化资本主要包括淳朴的乡规民约、优良的家风家训等乡土价值观和传统文化。这些文化资本能够激发人们对乡村社会的认同感、归宿感和自豪感，形成推动乡村治理和乡村振兴的软实力。因此，要传承和弘扬优良的乡土价值观和传统文化，不断提高乡村社会文明程度，培育农民文化自觉，从而在根本上带动乡村社会发展。

（三）激发农民参与乡村治理积极性，广泛聚力乡村振兴

新时代乡村治理是由农村基层组织、县乡政府、村委会、农民等主体有序建构、协同参与的“多元共治”。要想使“多元共治”赋能乡村振兴，最关键的问题在于激发农民参与乡村治理的积极性、主动性。然而随着乡村治理内容复杂、治理方式交织、治理环境多变，以及传统性和现代性、规范性和乡土性交融并存局面的出现，乡村治理的难度愈益加大，农民的主体性作用发挥面临以下几方面的困境：一是长期以来城乡分割的二元体制消解了农民参与乡村治理的主体意识。城乡二元结构、城乡户籍壁垒、城乡不同的资源分配制度等二元体制，不仅分割了城市和乡村这两块地域，还从根本上割裂了城市人和乡村人的自我意识和自我权利。特别是城乡户籍壁垒，使得户籍不只是一种身份的确认，更是一种资源享有权的确认。部分农民尤其是青年农民因此离开乡土、流入城市。于是他们“人不亲土还亲”的情感联系逐渐消逝，其农民主体意识也逐渐消解和淡化。即便部分农民还保持主体意识，“也会因农村基层民主不健全而难以释放”〔12〕。二是乡村公共性的缺乏使农民难以达成乡村治理和乡村振兴的共识。随着市场化的发展，社会流动成为常态，乡村社会中人与人之间的联系变得不稳定，从而使乡村公共性难以形成。这必然导致农民在乡村治理与乡村振兴的一些具体问题上难以形成统一意见，进而影响乡村治理和乡村振兴的有效推进。要破解这些困境，激发农民参与乡村治理积极性，为乡村振兴广泛聚力，可从以下两方面着力：一方面，要强化农民对乡村振兴的政策认同。一是要加强乡村振兴政策的宣传，使广大农民充分认识到乡村振兴政策的好处与优势，激发其参与的积极性;二是要完善农民利益联结政策，确保农民在乡村产业发展、集体产权制度改革、农村集体经济发展中得到实实在在的利益。总之，只有将乡村振兴政策的宣传和完善有机结合起来考量，才能提高农民的政策认同，提高农民参与乡村治理的主体意识。另一方面，要优化城乡公共服务资源配置，加快城乡融合发展。要以实现实质性公平为导向，优先安排农村公共服务，进一步增加农村教育、基本医疗服务、社会保障等方面的投入，从而使广大农民从乡村发展中找到归宿感。

（四）健全“三治融合”乡村治理体系，多措并举致力乡村振兴

乡村振兴提出以后，乡村建设热潮在各地纷纷兴起，但要想把乡村建设搞好，则离不开有效的乡村治理。乡村治理是否有效，在很大程度上取决于治理方法是否科学。实践证明，自治、法治、德治“三治融合”是行之有效的乡村治理体系。其中，自治是乡村治理之“本”，不断完善充满活力的村民自治制度，扩大农村基层民主，有利于充分激发广大农民参与乡村振兴的积极性。法治是乡村治理之“纲”，在坚持依法自治基础上，引导农民遇事找法、依法维护自身合法权益，有利于在法治框架下充分发挥农民在乡村振兴中的关键主体作用。德治是乡村治理之“魂”，深化群众性精神文明创建活动，着力培育有德有为的新乡贤文化，培育农民社会主义核心价值观，有利于提升乡村治理水平，增强乡村振兴效能。要想实现乡村振兴，必须着力健全现代乡村治理体系，从而促进三治有效融合。为此，一是要完善新时代村民自治机制。既要构建科学化的村级党组织领导的基层治理机制和村“两委”的关系协调机制，促进基层决策的民主化和科学化，提高乡村治理效率，又要进一步完善村务公开、村民评议制度等，通过创新民主监督的方式，将农民享有的各项权利落到实处，更要不断扩大村民自治范围，完善乡村民主管理制度，切实把乡村建设成为管理有序、服务优质、文明祥和的村民生活共同体。二是要坚持乡村治理法治化。不仅要完善涉农立法，注重将立法项目和乡村振兴战略目标有机衔接，还要强化法律在维护农民权益、化解农村社会矛盾等方面的权威地位，加大对涉农重点领域的执法力度，坚决打击侵害农民利益的腐败行为，提升法治在乡村群众中的公信力，更要加强乡村法治宣传，结合乡村振兴战略要求向农民普及与其生产生活息息相关的法律知识，坚持法治需求导向，落实一村一法律顾问制度，从而提升农民公共法律服务和法治建设获得感，为乡村振兴提供良好的法治环境。三是要加强农村思想道德建设。既要以规立德，着力营造遵规守德的思想环境，将文明创建和乡村治理紧密结合，把社会主义核心价值观教育融入千家万户、汇入农民生活点滴，也要以评树德，着力营造崇德向善的社会环境，通过举办各类乡风文明典型评选活动，使鄉村居民学有榜样、赶有目标，培育崇德向善的乡村精神，更要以文养德，着力营造健康向上的人文环境，通过建设乡村公共文化服务体系，优化乡村文化教育资源配置，引导农民革除陋习、移风易俗，涵养新时代文明乡风，夯实乡村振兴的文化根基。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》〔EB/OL〕.（2019-06-23）.http：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/23/content_5402625.htm.

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〔3〕中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见〔N〕.人民日报，2006-02-22（01）.

〔4〕中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见〔N〕.人民日报，2013-02-01（01）.

〔5〕中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见〔N〕.人民日报，2018-02-05（01）.

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〔8〕习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2021-07-02（02）.

〔9〕丁志刚，王杰.中国乡村治理70年：历史演进与逻辑理路〔J〕.中国农村观察，2019（04）：18-34.

〔10〕中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见〔N〕.人民日报，2021-02-22（01）.

〔11〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.