权责对等：“一把手”权力规制的理论逻辑与实践向度

2022-06-26史亚博

中共山西省委党校学报 2022年3期

〔摘要〕权力与责任是“一把手”权力结构的基本要素，监督是“一把手”权力规制的理论逻辑。党的十八大以来，围绕法规制度、监督方式、监督体系建设的“一把手”权力规制有效性不断增强，然而实践中“一把手”权力监督的观念意识、制度体系、监督内容与手段等方面仍有一些薄弱环节，其根源是一定程度的权责失衡所导致的权力运行失范。基于权责对等原则，加强“一把手”监督应坚持廉洁用权与责任追究相统一、正向激励与制度规约相结合、上级监督与同级监督相协同、党内监督与外部监督相联动、法治宣传与文化塑造相融合，着力建构完善的功能性权力制约模式，从而实现“一把手”权力规制的科学化、常态化和制度化。

〔关键词〕 “一把手”;权力制约;监督体系;权责关系;对等原则

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）03-0047-06

2021年3月，党中央印发了《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，要求强化对“一把手”的监督，完善党内监督体系，推动全面从严治党向纵深发展〔1〕。破解“一把手”监督难题，首要任务是明晰权力源、理顺权责关系，剖析“一把手”权力运行的理论逻辑，从而构建权责对等一致的“一把手”监督体系、推动“一把手”科学廉洁用权，进而实现对“一把手”权力的有效规制。

一、权力与责任：“一把手”权力结构的要素逻辑

（一）权力、责任是权力结构的基本要素

所谓权力，指一定主体凭借对社会资源的控制力而使其他主体服从意志的一种支配力量，即在个人或团体的权益价值冲突中，将意志执行强加在他人行为之上的控制能力〔2〕。在马克思主义理论中，公共权力来自于人民的授予，人民是权力的源泉和主体。经人民让渡的部分权利，缔结成具体权力以维持秩序、调停矛盾、促进发展，于是出现权力的实质主体（公众）与行使主体（领导者）的分离，同时后者对前者负责，形成权力与责任的一对“共生体”。

这一“共生体”关系主要表现为三个方面：第一，权力具有天然的扩张性。权力的内核在于控制、影响和支配。作为一定社会主体的支配力量，拥有权力的个体或组织存在滥用权力的可能性，以权力规范确立利益关系，无止境追逐权力，造成权力的扩张性。第二，责任是权力行使的本质要义。权力源于权利的让渡与授予，权力行使主体拥有的权力应与承担的责任相匹配，一旦不按照授权人意愿而行为，就会被收回。绝对的权力导致绝对的腐败，权力要在一定范围内接受监督，以防止权力妄为、滋生腐败。因此，只有制衡权力与夯实责任同向发力，才能有效避免权力欲膨胀、公益性偏离等权力异化现象。第三，对等一致是权责关系的应然状态。在国家行政运行中，权责同一主体、权力内容定量、权力范围明确是权责对等一致的构成要件。比如，亨利·法约尔的组织管理理论提出权力与责任的适应性问题，即权力与责任相互对应、强度对等，马克斯·韦伯的官僚理论提出权责对称、职能分工、职位分层，以理性规则为组织体系规定运行方式，促进权力配置的科学化。

（二）监督是“一把手”权力规制的理论逻辑

国家行政体制视域下，“一把手”权力指各级党政领导集体以主要领导干部为“班长”，按照党章、法规、制度等规定要求，在履行各项职责、把握发展方向、决定重大问题、监督决议执行等过程中所享有的权力。它客观上来自于上级党组织的授权，或是本级人大代表会议的选举，兼具内生性、外源性的双重属性，构成了行政体制运行与发展的基本样态。“一把手”是落实集体决策、决定重大事项的第一责任人，肩负统帅全局的责任，发挥示范引领的作用，统领决策权、执行权与监督权。然而，一旦权力过度集中、边界不清，部分“一把手”集权较多、负责较少，就有可能囿于“独揽大权”、权责脱节的怪圈。由此，即使“一把手”权力有着合法性的基础，但也在客观上具有扩张性的冲动，应当主动接受监督，以防止权力异化。

针对“一把手”权力规制的课题，学者们得出了不少理论研究成果，王春玺、韩苗苗提出以适度的分权、限权作为突破口，完善权力结构和运行机制〔3〕;陈朋提出要构建权力、权利、制度与道德的四维立体监督网〔4〕;季正矩、赵付科提出从监督意识、监督主体、监督过程与监督机制等层面加强对“一把手”的党内监督〔5〕，等等。这些理论成果为加强对“一把手”的监督工作提供了理论支持。

（三）“一把手”权力规制有效性不断增强

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对“一把手”职务的特点与风险，出台了一系列党内法规制度，不断完善党内监督体系，在监督方式、控权机制、目标手段等方面进行了完善，取得了良好效果，为优化监督执纪功能、净化党内政治生态、健全新时代党和国家监督体系提供了基本遵循。

一是完善法规制度，优化纪检监察职能。《中国共产党党内监督条例》明确指出，强化上级纪委对下级纪委的领导，落实纪律检查工作双重领导体制〔6〕;《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》规定，在收集证据和立案审查中，纪检监察机关拥有谈话权、调取个人事项报告、查阅复制资料、查核资产信息、鉴定勘验、暂扣封存冻结涉案款物等职权;《国家监察法》赋予监察委谈话、询问、留置等调查权限，实现了对所有公职人员的监察全覆盖。这些法规制度突出了纪检监察的独立性，明确了“双重领导”体制，有效增强了上级纪委对查办案件、执纪审理等环节的管控力。

二是创新监督方式，强化纪检监督权力。通过组建统一高效、独立权威的纪检监察机关，健全各级党政监督派驻机构，畅通党内监督、审计监督、社会监督等渠道，有效推动了法纪刚性约束与多元柔性监督相结合。依据《国家监察法》，各级纪检监察机关带头转职能、转方式、转作风，聚焦主责主业，调整专责机构设置，选优配强纪检监察队伍;围绕规范办案权、减少自由裁量权，“提级”案件查办权，要求线索处置和案件查办及時向本级党委、上级纪委监委报告;开展大数据技术监督，在信息管理、网络监督、调查取证等环节推进信息化建设，推行以信息技术为支撑的权力运行制约和监督系统。

三是健全监督体系，督促履行“两个责任”。按照《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》，各级党委（党组）是落实党风廉政建设责任制的主体，主要负责同志要担当和落实好全面从严治党的主体责任。通过健全述职述廉制度、履行主体责任情况报告制度、下级纪委监委向上级纪委监委报告工作制度，有效督促各级党委、纪委监委推动落实“两个责任”。健全责任追究典型问题通报制度，细化问责内容、对象及程序，规范了问责的具体情形、责任主体与方式方法〔7〕，加大问责力度，持续有效地释放“有权有责、失职追责”的强烈信号。

二、权责失衡：“一把手”权力监督存在的薄弱环节

目前，“一把手”和领导班子监督体系建设取得长足进步，以各级党委（党组）主责、书记第一责任、领导班子其他成员“一岗双责”、纪检机关监督专责为核心的责任体系不断夯实，但是“一把手”和领导班子监督工作仍存在薄弱环节。在现行政治权力结构中，“一把手”被赋予最高的决策权、执行权与监督权，领导班子内部存在“权力默契”的监督悖论，监督者与被监督者属于一个“组织同盟”，仅是权力部门内部分工、自我监督的一种形式〔8〕。有研究表明，“一把手”监督在决策监督、用人监督、暗箱操作、生活作风、贪污受贿、使用资源六个方面仍存在漏洞〔9〕，如果权力运行制约机制不完善，“一把手”个体逐利性导致其权力观异变、理想信念丧失，将会造成权力失控与滥用，表现出岗位要害化、贪腐巨额化、手段隐蔽化、过程持续化、类型多样化的“一把手”腐败特征。

权大于责是“一把手”权力失控与滥用的主要根源。在自上而下的垂直型科层组织等级体系中，上级对下级拥有权力优势，若只注重权力运行中的工具价值，忽视应承担的责任义务，则会诱发权责失衡以及权力运行失范，并表现出观念认识不清、制度体系不全、监督内容不明、措施手段不多等多种问题。

（一）观念认识：权力源不明晰，排斥心理大

客观上，权力固有的扩张性、“一把手”权力排斥监督的特性，造成党政“一把手”权力监督阻力大，进而可能演变为权责失衡、权力异化。从思想根源分析，主要原因是部分“一把手”对权力源认识不到位，未将责任与权力联系起来，未能认识到权责一致，导致权力来源与责任指向的背离，于是出现了自我监督意识淡薄、同级监督弱化两种不良情形。

一是自我监督意识淡薄，接受监督的自觉性不足。一方面，少数“一把手”权力观扭曲，特权思维犹存，深受“官本位”、“权力支配一切社会资源”等传统封建思想影响，认为权力不是由人民赋予，而是上级党组织或“一把手”的授予，只对上级“一把手”负责，个人欲望逐渐膨胀，服务意识淡薄，出现特权思想、暗箱操作、权钱交易、权色交易等问题。另一方面，部分党委（党组）在施政、决策过程中接受监督的自觉主动性不足，个别“一把手”存在抵触排斥情绪，片面认为自身已接受党内规章制度约束、上级监督及群众监督，纪检机关应重点监督各部门和普通党员，同级监督影响工作推进，分明是“找茬子、捅娄子”。

二是同级监督弱化，主动监督的责任感不够。其一，有些地方对纪委监委“双重领导”工作体制落实执行不力，仍将纪委监委视为同级党委的一个从属部门，使同级监督职能缺乏威慑力，尤其是涉及对“一把手”的权力监督问题，纪委监委往往力不从心，难以形成平等的制衡状态。其二，有些上级党组织对“一把手”监督重“绩”不重“德”，侧重考察是否想干事、能干事、干成事，未能严格监督密切联系群众等思想作风情况。其三，少数纪检监察干部对同级党委的监督职责认识不足，认为对“一把手”的决策要坚决执行，紧盯信访事项查办、党风廉政建设等工作，对“一把手”及同级监督主动意识不足，存在畏难情绪、迎合心理。

（二）制度体系：协同联动不足，监督独立性不强

监督制度体系不完善，管理体制、动力机制存在不足，导致监督独立性差、监督主动性不足，监督力量分散、监督协同联动不足，从而造成权力规制体系运行不顺畅，制度效能无法充分释放。

一是管理体制不顺，工作限制较多，协同联动不足。《党章》规定纪委监委接受“双重领导”体制规约，同级党委对纪检干部的人员任免、人事调动等工作有一定话语权，纪委监委的监督权、立案权、审理权和处分权受制于同级党委的执行权〔10〕。比如，纪委监委既要监督党组成员、领导班子成员，又要受到同级党委领导，纪检监察机关的各项工作均受到一定的限制约束，机构编制、人员招聘、干部选拔、财政预算和福利待遇等方面，受限于同级党委及“一把手”的决策领导，发现、保护及处置等各项机制的运行极易落入“同体监督”的窠臼。此外，纪检监察机关与巡视巡察、审计机关的联合监督有限;与司法、审计、统计等监督体系信息共享不足;人事组织部门干部选拔任用机制存在重业绩、轻教育等问题。这些制约因素都导致协同联动不足、监督合力弱。

二是动力机制不健全，监督独立性差，监督动力不足。同级监督权限受到同级党委的领导制约，使得监督职责权威性差，缺乏对同级党委班子的直接考察权;监督机构缺乏相对的独立性，调查与审查权限不足，处置机制不顺畅。依据规定，党委成员的违纪处理需上级纪委监委或党组织“决定”，同级纪委监委的“纪律处分决定权”相当于“建议权”，在涉及同级领导干部违法违纪的立案审查、调查取证等环节中，同级纪委监委很难独立行使决策权，造成纪检监察人员的职权不够独立。同时，监督者保护机制缺乏，保障核心利益的措施不多，对各种隐性打击报复行为认定难度大且难以作出处罚，导致纪检监察人员监督动力不足。

（三）监督内容：标准界限不清，规范性不强

权力配置过于集中是“一把手”监督难的根源，表现为监督系统性、预防性不足，监督标准与体系不够健全，从而造成“一把手”的权力与职责疏离。

一是系统性、预防性的内容规范较少。党内法规制度的原则性、弹性规定较多，可量化的刚性规定较少，且大多偏重惩治性的事后监督，一些具有预防性功效的事前防控、事中监督比较薄弱。针对同级监督的权限范围、重点内容、方法程序等内容，相对零碎粗放且连贯性差，缺乏缜密、系统的指导性规范，造成同级监督空隙多、弹性大、实操性不足。针对“一把手”施政决策行为的监督力度大，然而对其生活交往、党性修养、思想认识、理想信念、品行作風等方面的日常监督较少、考核评估不足。比如对理论学习、培训教育的成效监督不够，大多数以检查学习培训次数为主，对真懂真信、入脑入心等实效质量无从知晓。

二是监督标准与体系不够健全。尽管党纪法规明确了各级纪检监察机关对同级党委常委会及班子成员的监督权，对“一把手”监督具有制度约束力，但是一些制度内容过于抽象、原则化，具体程序与方法较少，配套监督标准体系缺乏，造成实际执行难，比如一些重大事项的决策失误，很难追究“一把手”责任，即使追责，“一把手”也很少受处分或者处分很轻，不能形成有效的震慑力。一些地方的干部监督规定对“一把手”的监督内容过于笼统，对权力边界、职责权限、责任形式等规定不明确，权力运行的空间界限不清晰。普通党员如何运用组织生活会、“批评与自我批评”等方式监督“一把手”的具体方法尚不明确。

（四）监督手段：措施力度不够，实效性不足

在权力运行程度不够透明、监督链条相对分散的情形下，“一把手”决策执行力监督相对抽象化，措施操作性不足，导致整体监督力量弱。

一是权力运行程序的透明度不够。由于缺乏强有力的全过程监督机制与措施，部分“一把手”在决策重大事项时，容易出现决策“一言堂”“神秘化”等问题，在一定程度上还存在着决策程序不规范、民主集中制形同虚设等情况，导致决策过程不透明、决策公信力下降。个别党组织的民主生活会缺乏活力，形式老化、功能退化、照本宣科、避重就轻，无法真正进行思想交锋，难以发挥党内监督效力。

二是权力监督链条的整合力分散。部分党委（党组）领导班子对党内法规赋予的权力和义务不明晰，对各类资金、人员和设施等配套保障措施不够，导致由上级监督、同级监督、下级监督、群众监督和网络监督组成的监督体系运行不顺畅，群众参与度不足，网络舆论监督滞后，对传统廉政文化宣传力度不够，尚未形成舆论宣传与文化熏陶的监督合力，导致“上级监督远”“同级监督软”“下级监督难”“群众监督弱”和“网络监督乱”。

三、权责对等：构建“一把手”权力监督体系的实践向度

权责对等是优化权力监督体系、实现“一把手”權力规制的基本原则。这就需要以科学定权、合理分权、规范用权为着力点，明确权责主体，强化责任伦理教育，培育正确的权责意识，以权责对等原则构建功能性权力制约模式〔11〕。在实践过程中，应坚持廉洁用权与责任追究相统一、坚持正向激励与制度规约相结合、坚持上级监督与同级监督相协同、坚持党内监督与外部监督相联动、坚持法治宣传与文化塑造相融合，构建科学有效的常态化监督体系，推动“一把手”权力规制科学化、常态化和制度化。

（一）坚持廉洁用权与责任追究相统一

“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用”〔12〕201，“没有监督的权力必然导致腐败”〔13〕。有效监督各级领导干部尤其是“一把手”廉洁用权，紧盯权力运行关口，是新时代党内监督的题中之义。基于权力源是人民权利的让渡，权力本身存在“委托-代理”关系，“一把手”作为权力行使代理人的“关键少数”，自然要承认人民的监督权，以权利监督权力，保持权力与责任的一致性。

一是认清权力本源，做到廉洁为民。坚持权力与责任的统一，破除“官本位”权力观，树立廉洁价值观，强化责任与服务意识，练就“金刚不坏之身”，提高为民执政能力，为党和人民建功立业。“一把手”行使和支配权力时要对人民负责，遵循人民意志，维护公共秩序，谋求公共利益，接受公众监督，做到有权有责任、用权受监督，促进权力的本源性与人民的主体性相统一。

二是制定权力清单，接受人民监督。依照职责权限，建立“一把手”权力清单、责任清单、负面清单“三张清单”，明确权力的内容、边界、范围、运行程序、行使方式，厘清公权力的规范方式及责任界定〔14〕。此外，责任追究机制决定着权力制度体系的有效性〔15〕，针对干部提名考察、选拔任用、集体决议等环节，应完善重大决策责任倒查机制，明确具体事项与责任主体，健全责任追究程序，强化对“一把手”滥用权力的行政问责、法律问责、社会问责、道德问责和终身问责，将责任追究贯穿到权力运行全过程。

（二）坚持正向激励与制度规约相结合

坚持刚柔相济原则，推行正向激励与制度约束并重，将信任激励与严格监督相结合，既能有效调动领导干部的工作积极性，又能增强刚性制度的监督约束力，从而确保“一把手”权力合理运行。

一是重视正向的信任激励。加强对“一把手”的正面激励，鼓励支持敢于担当作为、勇于改革创新的“一把手”，做好政治激励、工作支持、待遇保障、心理关怀〔16〕225，调动其工作的积极性、主动性和创造性。以“三个区分开来”为遵循，完善“一把手”容错纠错机制、权利保护机制，做到奖惩分明适度，打消其“不干怕问责、干多怕出事”的顾虑。

二是继续严格的制度监督。用刚性制度管住“一把手”，界定“三重一大”具体事项，完善领导班子议事制度，界定决策事项的主体、流程和步骤，制定集体决策流程图与实施细则，推行专家咨询、风险评估、民主评议、合法性审查等机制。建立“一把手”财产公开、个人有关事项报告、述职述责述廉、问题直报、引咎辞职、违规干预插手重大事项记录等制度，推行“一把手”不直接分管人财物、工程建设、政府采购、产权交易等“六个不直管”制度，加强民主集中制执行情况的监督，加大决策执行、项目管理、经费使用、选人用人等环节的跟踪、考核与评估。

（三）坚持上级监督与同级监督相协同

深化纪检体制改革，推动监督方式创新，依靠上级“一把手”监督、巡视派驻监督等方式强化上级党组织监督，利用专责监督、日常督促等方式做实做细同级监督，不断提升“一把手”权力监督的有效性。

一是增强上级监督权威性。重视自上而下的“一把手”监督、党内法规监督，严格落实政治生活准则，认真督促整改责任，推动巡视巡察向基层延伸，强化派驻机构统一管理，形成巡视、派驻、监察全覆盖工作格局。开展常规巡视与专项巡视相结合，以巡视组长“一次一授权”、不搞“铁帽子”、“三个不固定”等创新方式为抓手，加强“回头看”、杀个“回马枪”，增强机动性和灵活性〔17〕。

二是提升同级监督独立性。重视各级纪委监委的专责监督，加强对“一把手”的日常监督，紧扣党的六大纪律开展督查，改革调查权限，赋予同级纪委监委更大的独立性〔18〕。创新监督方式，前移监督关口，紧盯人事、财务、行政审批、项目采购、工程招投标等关键领域，加强权力分解、流程再造，严格按程序决策、按规矩办事。健全纪委书记与“一把手”谈心谈话制度，聚焦“一把手”问题线索，建立“一把手”廉政档案，完善“三重一大”决策监督机制，落实第一责任人职责，完善监督联席会议和日常联动机制，打通组织、纪检、监察、审计等部门的监督渠道。

（四）坚持党内监督与外部监督相联动

协调党内外各监督主体关系，以党内监督带动其他监督发挥协同效应，严格落实党内民主集中制，提升党内监督质量。建构科学全面的监督体系，探索多元监督形式，畅通各种监督渠道，推动党内监督与外部监督有机融合、形成合力。

一是优化党内监督体系。民主集中制是党的根本组织原则和组织制度，是强化党内监督的核心。各级领导干部特别是高级干部要带头贯彻民主集中制，服从组织决定和组织分工，坚决遏制党内集中不够和民主不足的问题，杜绝软弱涣散、我行我素、各行其是，个人凌驾于组织之上〔12〕207，既要严明党的组织纪律，又要充分发扬党内民主，打造健康有序、充满活力的党内生活。相关部门要整合各种监督力量，将党内民主监督、纪律监督、司法监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督、审计监督等有机融合，建构主体多元、全面覆盖、权威高效的常态化监督体系。

二是拓展党外监督渠道。习近平总书记指出，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民〔16〕169。广大人民群众对领导干部“八小时”之外的情况最了解，也最有发言权。要善于利用群众监督、人大监督和网络舆论监督等外部监督力量，协调不同监督方式间的关系，探索网络化监督形式，设置网络举报专区、开通“随手拍”举报网、开设廉政监督留言板，加强智慧监督平台建设，建立“一把手”及配偶、子女及子女配偶的住房、投资、从业、出国情况等信息化管理平台，与银行、税务、审计等部门实现信息共享互通，发挥协同监督效应。

（五）坚持法治宣传与文化塑造相融合

以德育监督权力，促进法治宣传教育与清廉文化建设相结合，注重良好家风建设，净化“一把手”社交圈和生活圈，压缩“一把手”权力寻租空间，营造由法纪、组织监督向自我监督转变的优良监督文化舆论场。

一是加强法治宣传教育。通过举办各类法治宣传活动，开展重要节日的廉洁宣传教育，培育多元主体参与监督、接受监督的主动意识。以专题培训班形式开展“靶向教育”，剖析“一把手”权力腐败的思想根源和心理特点，进行反面典型警示、正面榜样引导，强化理想信念教育，树立正确的事业观、工作观、政绩观，筑牢“一把手”拒腐防变的思想道德防线。

二是开展清廉文化建设。注重“一把手”廉洁自律与家风建设，开展廉政家访，加强“八小时”之外的监督，净化生活社交圈，培育高尚道德情操，带头树立良好家风，自觉约束亲属行为。重视网络舆论监督文化建设，运用传统报刊、广播电视、网络新媒体等传播媒介，刊登廉洁公益广告，组织策划廉政文艺演出、“勤廉榜样”评选活动、廉政主题报告会、廉洁书画作品展等，培育自律性的舆论监督文化。

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