“案件比”背景下提升刑事检察工作质效的思考——以T 市检察机关刑事检察工作为研究视角

金 石 魏秀成

（ 1.甘肃省人民检察院，甘肃 兰州 730040；2.天水市秦州区人民检察院，甘肃 天水 741000 ）

“案件比”是最高人民检察院在2020 年初提出的全新办案质量评价指标体系， 是以人民群众获得感为评判标准来设计的案件质量评价体系，所反映的是一个案件进入诉讼程序后所经历的诉讼周期、诉讼环节等，其“遵循以人民为中心的立场，把人民群众对案件办理质量、 效率和效果的客观评价和切身感受作为直接价值追求， 最大程度满足广大人民群众的普遍心理需要。 降低“案件比”成为检察机关积极回应人民群众法治新需求的直接体现”[1]。 “案件比”概念的提出，体现了以人为本、司法文明的核心价值理念，反映出新时代检察理念的重大转变[2]。

一、问题的提出

“案件比”是在全面依法治国背景下以人民群众获得感为评判标准来设计的案件质量评价体系，彰显了司法为民的理念，对提高办案质量，提升法律监督能力具有重要意义。 当一个案件进入诉讼程序后，其受案数不会再发生变化， 因此，“案” 数是一个定值，那么影响案件质效的，就只有“件”数，“件”数是一个反向评价指标，即在“案”数一定的情况下，经历的诉讼环节越多，诉讼周期越长，则“件”数越高，人民群众的负面评价就越多，案件办理的质效就越差。可以看出，“案件比”的最佳值应该是1:1。 具体在检察环节，影响“案件比”的，主要有不批捕的复议、复核、延长侦查羁押期限、退回补充侦查、延长审查起诉期限、不起诉的复议、复核、法院退回、建议法院延期审理等，对于二审上诉、二审抗诉、审判监督程序抗诉等，虽然也是影响“案件比”的重要指标，但是因为涉及法检两院的认识分歧， 以及当事人的权益保障问题，很难由检察机关一家独自把控，故在此不再讨论。

二、T 市检察机关刑事案件“案件比”的现状及特点

以T 市检察机关为例， 笔者调取了全市2017-2019 年与“案件比”关联的相关数据，具体统计如下（该数据来源于T 市人民检察院案管办）：

从上述统计数据可以看出，T 市检察机关所办刑事案件中，与“案件比”相关数据呈如下特点：

（一）不起诉案件复议复核率基本平稳，不批捕案件复议复核率略有上升。 通过上表可以看出，T 市2017 年不起诉案件复议复核率为0.182%，不批捕案件的复议复核率为0.145%，2018 年为0.143%、0.249%，2019 年为0.231%、0.264%；复议复核改变率均基本为0，但经复议复核改变原决定的情况也偶有发生， 其中2017 年不起诉案件经复核改变1 件，2018 年经复议改变1 件，不批捕案件2019 年经复议改变3 件。 可以看出，T 市检察机关办理的审查起诉案件及提请批准逮捕案件中，不起诉、不批捕案件的复议复核率占比不高，但每年均有发生，且不批捕案件的复议复核率有增长趋势，影响“案件比”考核。

表1 全市2017-2019 年与“案件比”关联的相关数据 单位：件

（二）退回补充侦查率、延长审查起诉期限率长期居高不下， 延长侦查羁押期限率呈井喷式增长态势。根据上表统计情况，T 市2017 年办理的移送审查起诉案件中，退回补充侦查率为24.226%，延长审查起诉期限率为8.051%， 延长侦查羁押期限率为0.828%；2018 年 为24.269%、8.624%、0.463%；2019年为21.341%、7.004%、2.907%。 可以看出，移送审查起诉案件中， 有大约1/4 的案件经过退回补充侦查，有将近1/10 的案件被延长审查起诉期限， 虽然延长侦查羁押期限案件在2018 年略有下降， 但至2019年增长了将近4 倍，呈井喷式增长态势。 根据“案件比”的构成要件，退回补充侦查与延长审查起诉期限是影响“案件比”最为重要的数据，占比太高使得办案周期大幅延长，“案件比”升高也就成为必然。

（三）法院退回案件数偏高，增长态势基本平稳。根据上表统计情况，T 市2017 年提起公诉的案件中，法院退回案件占比为0.182%，2018 年为0.143%，2019 年为0.231%。 该数据态势基本平稳，从表面看占比不高，但从该数据代表的实质来考量，已明显偏高。 根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百八十一条的规定，只有案件出现不属于公诉案件、不属于本院管辖、被告人不在案及属于刑事诉讼法第十六条第二项至第六项规定情形时，法院才能将案件退回（撤回起诉后重新起诉情形的案件，数量很少，在此不予讨论）。 据此，法院退回案件，意味着该案件存在明显的程序瑕疵，检察机关在提起公诉时没有尽到应有的注意义务，一般情况下该数值为0 较为合理。

（四）建议法院延期审理数呈下降趋势。根据上表统计情 况，T 市2017 年提起公诉的案件中，建议法院延期审理数 占 比 为0.474%，2018 年 为0.428%，2019 年 为0.330%，呈下降趋势。 建议法院延期审理的原因，虽然存在多种情形，但在司法实践中，主要情形依然是因证据发生变化需要补充侦查，或者“带病起诉”后因证据不足需要继续补充侦查。 该问题相对比较复杂，因为司法实践中存在一些案件，虽然经过两次退回补充侦查，但部分证据仍未补充完善，而现有证据已经可以就部分事实提起公诉，未补充完善的证据，只影响部分案件事实，但该部分事实，明显更为侧重于有罪，为追求实体公正，检察机关会将两部分事实一并提起公诉，在法庭审理期间通过建议延期审理，继续补充侦查，达到最终实现实体公正的目的。 该做法虽未被法律所禁止，但会延长办案周期，影响诉讼效率。

（五）撤回起诉案件数呈增长趋势。 根据上表统计情况，T 市2017 年提起公诉案件中，撤回起诉率为0.073%，2018 年为0.036， 但2019 年猛然增长为0.165%。 撤回起诉的案件，除法律法规、证据发生变化等无法预知的原因外， 一般均是因为证据不足所致。 一般情况下，撤回起诉的效果基本等同于无罪判决，严重影响检察公信力。 为有利于提高案件质量，提升检察机关的公信力。

三、刑事案件“案件比”存在的问题及原因分析

“案件比”是一个集合概念，是由每一个办案节点质效数据组合而成，退查、延期审理、撤回起诉等每一个节点的办案质效，都会影响到“案件比”的数值。从前述数据可以看出，T 市“案件比”各节点数据，都或多或少的存在一些问题，只有针对具体问题，逐项查找其背后的原因，才能准确为“案件比”的降低寻找出路。

（一）不批捕不起诉案件的复议复核数较高，经复议复核改变时有发生。 如前所述，不批捕不起诉案件占比虽然看似较低，但将其放入“案件比”要件中考察，其数值已然偏高。 因为复议复核一旦发生，就意味着侦查机关对不批捕不起诉决定存在很大争议，不认同检察机关的决定。 而案件一旦经过复议复核，办案周期大幅延长，并且当复议复核改变原决定时，办案周期会进一步延长，严重影响诉讼效率。 究其原因， 一是缺乏与侦查机关的有效沟通。 部分案件，侦查机关与检察机关存在认识分歧，但该认识分歧属于可消除的分歧，可通过沟通解决。 因此，检察机关在作出决定前，应当与侦查机关及时沟通，对作出不批捕不起诉的原因，作出详尽的说明，让侦查机关明确知晓不批捕不起诉的理由， 心悦诚服的接受检察机关的决定。二是没有向上级院及时请示。有些案件，检察机关与公安机关存在严重的认识分歧，无法通过沟通解决。 此时， 检察机关应该在作出决定前，向上级院及时请示，经上级院答复后再行决定，如果上级院认为下级院决定正确的， 下级院应当及时作出不批捕不起诉决定， 上级院如果认为决定有误的，应及时变更不批捕不起诉决定，如此可以有效减少复议复核及其改变率，降低办案周期。 需要指出的是，有些基层公安机关，因为考核数据的压力（检察机关的不批捕不起诉决定为公安机关考核数据的减分项），对于不批捕不起诉案件，不去分析案件本身的问题，为复议复核而复议复核，目的也仅仅是为了走完所有的诉讼程序以避免被追责。 对此，要加强与公安机关沟通，尽量减少不必要的复议复核，如无法沟通协调，则应该上报上级院，由上级院与上级公安机关沟通解决。

（二）退回补充侦查、延长审查起诉期限案件数长期居高不下。 如前所述，影响“案件比”的最大因素，依然是退回补充侦查数与延长审查起诉期限数。根据刑事诉讼法的规定， 退回补充侦查与延长侦查羁押期限适用次数及期限远大于其他案件节点，且更容易操作，其对“案件比”的影响，也显而易见。 究其原因，一是侦查质量不高。 因为近年来高科技犯罪频发，很多案件对侦查机关而言是首次接触，取证手段、思维等都在办案中逐步探索，所取证据无法一次性完成。 且一般情况下，该类案件人数众多，案情复杂， 公诉机关也无法在有效时间内一次性完成审查起诉工作，退查、延长审查起诉期限也就成为其首要选择。 还有一部分案件，因为侦查机关取证不及时，导致案件在后期的侦破过程中，无法获取原始证据，在移送审查起诉后，需要补充相关间接证据来认定，取证难度加大，退回补充侦查、延长审查起诉期限也随之增多，出现部分退查案件退而不查、查而不清等怠于补充侦查现象， 直接造成二次退回补充侦查[3]。二是办案人员责任意识不强。 有些案件承办人在案件受理后不能及时办理， 待案件办理期限届满时已无法做出决定， 只能通过退回补充侦查或延长审查起诉期限来弥补时间的不足，出现检察机关以“三延两退”的方式向侦查机关“借时间”，从而延缓办案期限、缓解办案压力的现象[4]。 该类案件的退查质量一般很难保证，退回补充侦查也缺少针对性，增加办案周期的同时也浪费了退回补充侦查机会。 三是案多人少的问题所致。 分析当下的办案情况，案多人少已是众所周知的突出问题，尤其是基层院，重大、疑难、复杂案件与一般案件不做分流处理， 同时分配给同一承办人，当重大、疑难、复杂案件的处理用去较多时间时，其他一般案件的处理时间必然会减少，通过延长审查起诉期限或者退回补充侦查延长办案时间，就成为一种常用手段。

（三）延长侦查羁押期限案件增多。 通过前述分析，延长侦查羁押期限案件突然增多，必然会使“案件比”的升高。 究其原因，一是重大、疑难、复杂案件增多， 侦查机关无法在有效期限内完成全部取证工作。 以T 市为例，近年来办理了考试作弊案、传播淫秽物品牟利案、 电信诈骗案等一系列全国性的电信网络犯罪案件，该类案件多为新型犯罪案件，证据分散于全国各地，取证难度较大，并且受办案经验、办案力量等问题限制， 侦查机关很难在有效期限内完成全部侦查取证工作， 只有通过延长侦查羁押期限来解决。 二是侦查机关没有在有效的时间内及时取证。 一些案件因前期取证不及时，很多物证灭失，导致后期取证工作非常困难， 只能通过调取相关间接证据来定案， 而调取间接证据一般都需要很长时间才能完成， 提请延长侦查羁押期限也就成为侦查机关的首要选择， 该情形在由行政案件转化的刑事案件中表现的尤为明显。 在此情况下，检察机关应通过提前介入，引导侦查机关及时取证，对于属于人为情况所致的取证不力而提请延长侦查羁押期限的，应当作出不批准决定，同时及时提出纠正意见，倒逼公安机关及时认真取证。

（四）法院退回案件、建议延期审理案件及撤回起诉案件仍然存在。 案件提起公诉，意味着案件事实清楚，证据确实充分，达到审判标准，如果被法院退回、建议延期审理或撤回起诉，除极个别情况外（如认识分歧等），一般都意味着起诉质量不高。 分析梳理该类案件， 除因法律法规发生变化或证据发生变化外，一般均为证据不足所致。 究其原因：一是对法律法规把握不全面，对案件审查不细致。 因为在当前的司法环境下，法律法规、司法解释频繁更新，办案人员如果不能及时更新知识储备， 没有全面了解相关法律法规、司法解释，那么其在审查案件时，对应该重点审查的材料不能慎重审查， 导致在案件提起公诉后，发现存在着被退回、需要延期审理或者撤回起诉的情形，被迫做出上述决定。 尤其是被法院退回的案件，意味着案件存在着明显瑕疵，在法院立案初查的过程就被发现， 但公诉机关经过长期审查却未发现，这对案件质量、诉讼效率的影响可想而知。 二是没有严格按照证据标准审查案件材料。 因为于检察机关而言，公诉案件的正常评判，应该是起诉标准等同于审判标准， 提起公诉的目的就是要求法院按照起诉书指控判决，如果法院不予判决，应该通过抗诉解决。 但在司法实践中，经常存在提起公诉后因为证据不足，导致法院无法宣判，最终被退回、建议延期审理或撤回起诉，降低了检察公信力。 三是抗诉力度不够。 因为受考核制度等因素的影响，检察机关对无罪判决可谓是深恶痛绝，惧怕法院作出无罪判决，除非确定能够抗诉成功的，才会提出抗诉。 否则，检察机关即使认为法院判决不当， 但在无法确知可以抗诉成功的情况下， 也会选择通过撤回起诉等方式解决，以减少无罪判决率，这一点在法检两院存在认识分歧的情况下表现地尤为明显。

四、对降低刑事检察工作“案件比”的几点建议

如前所述，“案件比”是一个集合概念，每一个办案节点的质效，都会影响案件比数据，要想降低“案件比”，只有提高每一个节点的办案质效。 通过对T 市“案件比”相关数据的考察，分析“案件比”升高的原因，根据每个办案节点的特征，逐项提出提高办案质效的措施，减少程序空转，“案件比”自然也会降低。

（一）强化案管部门的受案审查。 案管部门是检察机关案件流转的中枢部门， 是案件进入检察环节的第一道关口，发挥好其受案管理的前出优势，对降低“案件比”具有重要作用。 根据《人民检察院刑事诉讼规则》第一百五十七条、一百五十八条的规定，人民检察院对于侦查机关移送的案件， 首先要进行审查，经审查符合受理条件的，才予以受案登记。 虽然该审查大部分为形式审查， 但对于明显不符合受理条件的，案管部门应不予受理，该类案件主要包括未侦查终结 （如伤情鉴定未完全完成的伤害类案件及交通肇事类案件）及犯罪嫌疑人无应诉能力（如犯罪嫌疑人虽到案， 但因为疾病等原因无法正常应诉的案件）等明显在法定期限内无法结案的案件。 该类案件因为本身不涉及案件已有的事实与证据， 仅因为等待其侦查终结结果或应诉能力具有很大的不确定性，无法期待其具有确定的等待时间，如有些故意伤害案件中，部分伤情属于功能性损伤，具体伤情鉴定结果，只有等到其伤情稳定后视其恢复情况而定，但其伤情稳定的时间却无法准确判断， 因此出具最终伤情鉴定结果的时间带有很大的不确定性。 并且因为立法上未赋予检察机关中止的权力， 因此只能通过退回补充侦查和延长审查起诉期限来等待相关结果，最终可能用尽了所有的期限，也无法等到需要的结果，增加无谓的“案件比”。 因此，检察机关要注重案管部门受案审查作用， 将一部分明显不符合受理条件的案件不予受理； 对于符合条件而予以受理的案件，要加强与业务部门联系，合理分配，繁简分流，以“当快则快，当徐则徐”为原则，根据案件的性质，合理分配案件，对疑难复杂案件，由专人办理，该类案件尽管侦查过程、审查周期较长，但是必须服从于质量，绝不允许冤假错案出现[1]。 另外，还要科学合理的利用轮案机制，在承办人办理疑难复杂案件时，尽可能减少一般案件的分配， 降低复杂案件和一般案件的相互影响，提高办案质效。

（二）认真做好提前介入。 “诉讼的艺术实际上只不过是利用证据的艺术罢了”， 刑事案件的关键证据，应在第一时间取得，否则，很多关键证据，尤其是物证、书证等客观证据，会随着时过境迁而灭失，很难再补正。 在捕诉一体工作中，提前介入侦查是最初的工作，通过提前介入工作，对预判整个案件情况具有重要意义[5]。 因此，检察机关应积极做好提前介入工作， 建立重大案件在侦查阶段听取检察机关意见的制度，引导侦查机关取证，尤其是对定案起关键作用的证据，要引导侦查机关及时提取，以免在提请批准逮捕或移送审查起诉后发现需要补充时， 已无法补正。 同时，延伸检察监督触角，在提前介入阶段即开展对侦查活动的监督，突出“捕诉一体”办案机制的优势，扩展立案监督、侦查活动监督等对公安机关监督的力度和广度， 通过构建刑事案件公安检察信息同步共享平台， 提升侦检信息同步共享的范围和时效， 从而建立起审查起诉前期的全程化可视化监督制度[6]。

（三）积极做好批捕后继续引导侦查取证和不批捕后的说理工作。 提请批准逮捕案件，一般情况下证据不是很完善，尤其是对一些多次犯罪案件，可能只有一起犯罪事实有证据证实，其他犯罪事实，还需进行大量的侦查取证工作。 对此，检察机关在作出批捕决定后，对需要继续补充侦查的案件事实，提出明确的补充要求及理由， 在逮捕后随时与侦查人员沟通补充侦查情况，实现在补充侦查环节的全程沟通，确保案件补充侦查工作的效率和质量。 同时要求公安机关在移送审查起诉时将补充侦查的证据单独订卷，方便检察官审查起诉时掌握证据变化情况，及时作出处理[7]。 对于需要追捕追诉的犯罪嫌疑人，如果能够确定其构成犯罪，确需追捕追诉的，在批捕在案人员的同时对其决定逮捕，对暂时无法确定是否涉嫌犯罪的，也应在继续补充侦查提纲中列明，发现需要追捕追诉的，及时做出决定。对于拟不批捕的案件，需要与侦查机关及时沟通， 认为侦查机关异议正确的，及时变更决定，认为侦查机关异议不成立的，要加强说理工作，并及时向上级院请示，同时加大公开听证工作力度，让侦查机关心悦诚服的接受检察机关的决定；要尝试建立检察机关预审机制，“公安机关拟移送审查起诉前7 日向检察机关通报案件侦查终结情况，并明确检察官在受理移送案件后3 日内对案件进行实体和程序初步审查的责任， 仍存在问题的案件，如需继续补充材料的，通知公安机关在审查起诉期限内及时补证”[8]。 同时在作出批捕与否的决定后，要持续跟踪案件，避免人为延长侦查羁押期限，对于提请延长侦查羁押期限的案件， 要严格依照相关规定审查，对于不符合条件，尤其是因为拖延导致案件在有效期限内无法侦查终结的，不予批准，同时发出纠正违法通知书，形成倒逼机制[9]，防止因人为因素导致侦查羁押期限无故延长，降低案件办理周期。

（四）充分运用不起诉权。 将案件终结在检察环节，可以减少诉讼环节，免去当事人不必要的诉累，有效降低“案件比”。 在以前的办案过程中，因为受“重打击轻保护” 思想及侦查机关考核等因素的影响，检察机关作出不起诉决定的数量相对较少，尤其是法定不起诉的数量微乎其微。 但随着以“审判为中心”诉讼制度改革的持续推进，对刑事案件的证据要求越来越高，近年来不起诉案件的数量也越来越多。在“案件比”背景下，检察机关更要充分运用不起诉权，对符合不起诉条件的案件，尤其是符合证据不足不起诉及法定不起条件的案件， 要坚决作出不起诉决定，防止其进入审判环节，倒逼侦查机关重视侦查质量。 要提高不起诉质量，在作出不起诉决定前充分论证，听取侦查机关及当事人的意见，对确需作出不起诉的案件，方可作出不起诉决定。 同时要加大对不起诉案件的释法说理工作， 加强与侦查机关及案件当事人之间的沟通，并加大公开听证的力度，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加听证会，增加案件的透明度，增强社会监督；做好向上级院的请示工作，尽量做到案结事了，避免出现复议复核及当事人申诉情况， 尤其要防止出现复议复核及申诉后改变原不起诉决定的情况，缩短办案周期，实现“三个效果”的有机统一。

（五）强化审查起诉期间《调取证据通知书》的作用。 如前所述， 退回补充侦查是导致检察机关刑事“案件比”升高最重要的数据之一，因此，减少退回补充侦查次数，对降低“案件比”具有重要意义。2020 年3 月27 日，最高人民检察院、公安部联合印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》(以下简称《意见》)， 对进一步完善以证据为核心的刑事指控体系，加强和规范补充侦查工作，提高办案质效，提出了明确要求。 纵观退回补充侦查案件，除了一部分确需退回补充侦查的案件外，还有一部分是无关案件定性，且收集、补充证据难度不大，在审查起诉期间内能够完成的的证据，如前科材料、民事和解情况、住院病历等证据材料， 完全没有必要退回补充侦查， 根据《意见》第十条的规定，“人民检察院可以发出《调取证据材料通知书》，通知公安机关直接补充相关证据并移送，以提高办案效率。 ”

（六）提高起诉质量，减少法院退回案件数、建议法院延期审理数及撤回起诉数。 案件质量是案件办理的生命线，在提高案件效率的同时，不能忽视案件质量。 与案件质量不高相伴随的，是案件因为管辖等问题被法院退回，或者在提起公诉后因事实不清、证据不足建议法院延期审理， 如经延期审理仍然没有达到事实清楚，证据确实充分的要求，则面临着被判决无罪或被迫撤回起诉的风险， 给公诉工作带来两难的境地。 而不管是被法院退回还是建议法院延期审理或撤回起诉，都意味着诉讼周期的延长。 要从根源上解决此问题， 就必须要树立起诉标准即审判标准的理念，在提起公诉前做好案件审查工作，严格按照证据标准，逐项审查证据，坚决排除非法证据，及时补证瑕疵证据，结合指控罪名的构成要件，全面分析能否达到事实清楚，证据确实充分的标准，对不符合起诉条件的案件，及时作出不起诉处理，防止案件“带病”进入审判环节。 同时，要加强审判监督，对错误退回的案件、 以及对无正当理由不开庭审理的案件（尤其是法院以补充材料的形式，实质行使退回补充侦查权的案件），坚决提出纠正意见，对继续不采纳纠正意见的，要及时报告上级院，对需要追究刑事责任的，依法立案侦查。 对判处无罪及其他符合抗诉条件的案件，依法提出抗诉。 需要说明的是，提出抗诉虽然会增加诉讼环节，升高“案件比”，但相比案件质量的提高， 以及撤回起诉对检察机关司法公信力的影响，抗诉明显更有利于提高案件质效，且通过抗诉对解决法检两院的认识分歧等问题， 以及对以后同类案件的办理，都有着重要的指导意义。

五、结语

需要指出的是， 检察机关在保证案件质量的情况下，要有效降低退回补充侦查、延长审查期限等影响案件效率的指标， 倒逼提高侦查取证及提起公诉的质量，最终要挤压多余的业务活动，尤其是要降低退回补充侦查及延长审查起诉期限的随意性， 而对于正常的、必要的诉讼环节，要予以充分保障。 但是，有些基层院，由于考核的压力，唯指标论，单纯片面的追求“案件比”数据升降，不去分析具体原因，无论案件难易，均只是追求案件效率，忽视案件质量，对于一些重大疑难复杂案件，也作为一般案件处理，对确需补充侦查的，不退回补充侦查，对需要深挖彻查的，怠于调查取证，仓促结案，给案件的后续处理带来极大的困难。 如此做法明显违背了“案件比”的初衷，有碍检察公信力。 因此，在司法实践中，要科学理解“案件比”的核心意义，要具体分析“案”、“件”的内涵，以“案件比”为导向，首先提高案件质量，然后再减少不必要的办案环节， 不能仅仅将其作为考核指标，盲目、机械的追求“案件比”数据。 要清楚的认识到，无论何时，案件质量都是案件办理的生命线，抛开案件质量去追求“案件比”数据，无疑是无源之水，没有生命力。 因此，检察机关在办案过程中，要科学理解“案件比”的内涵，以具体案件的办理质效为根本，做到具体案件具体分析，切实发挥“案件比”在案件评价指标中的积极意义，提高当事人的满意程度。