内蒙古自治区耕地变化与城市化相关关系分析研究

王 忻，郭春荣，李 岩, 杨 扬

(1.鄂尔多斯市不动产登记中心，内蒙古 鄂尔多斯 017000；2.内蒙古自治区国土空间规划院，内蒙古 呼和浩特 010010；3.鄂尔多斯市国土空间规划院，内蒙古 鄂尔多斯 017000)

城市化是人类社会经济发展的必由之路，是城市现代化的重要标志。我国土地利用现状中最显著的一个特点即城市用地的不断增加[1]，城市扩张最主要占用的土地类型为耕地[2]。近年来，我国城市化进入快速发展阶段，城市化水平(以城镇人口占总人口比重衡量)从2006年的43.9%增至2018年的59.58%。城市化进程不仅是人口的转变，它还涉及社会、经济的各个方面，其中土地利用方式的转变是其显著变化之一，即农业用地转变为城镇建设用地。随着城市化进程的推进，城市地域范围不断扩大，大量农村用地被征用，进行城市化建设，其中减少最为显著且迅速的当属耕地面积，我国耕地面积从2011年20.29亿亩减少至20.25亿亩。在城市化进程中，人口不断涌进城市，需要更多的土地保障基础生活生产需要。城市不断向外扩张，必不可少地占用了耕地，威胁到了耕地数量及质量的维持与保护。近年来国内大部分研究表明，经济的发展不可避免地会以耕地的流失为代价。安瓦尔·买买提明等通过对新疆和田区的研究证明城市化是导致土地利用结构变化的主要因素[3]。陈东湘等的研究表明城市建设占用耕地在耕地质量及数量方面均造成破坏，使得耕地生产力下降[4]。温利华等在研究中发现从空间分布来看，城市中心耕地非农化率最高，耕地非农化程度从市中心向外呈现先增加后降低的趋势[5]。张健指出工业化、城市化所处的阶段对耕地数量变化影响有差异[6]。为了遏制耕地持续减少的势头，政府不仅制定了严格的耕地制度，同时提出了以行政区“耕地总量平衡”为目标的耕地保护政策，对此进行城市化与耕地保护的相关关系的研究，对在城市化进程中如何保证耕地数量及质量的稳定有重要意义。

1 内蒙古自治区耕地变化情况分析

鉴于全国第二次土地调查前后，受调查技术的改进等因素影响，2009年耕地面积较2008年度显著增加，对内蒙古自治区耕地面积变化情况分为两个时段进行分析，即1998年—2008年和2009年—2018年两个时段。土地利用数据来源于内蒙古自治区年度土地变更调查成果，1998年土地利用现状分类标准依据全国土地详查编制的《土地利用现状调查技术规程》，采用二级分类模式，一级地类8个，二级类46个，从1984年颁布开始，一直沿用至2001年12月。2008年土地利用现状依据2001年制定的《全国土地分类(试行)》，将全国土地按照用地分为农用地、建设用地和未利用地3个一级分类，耕地、林地、其他农用地等10个二级分类，城镇住宅用地等52个三级类。2018年土地利用现状分类采用《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007)，一级地类12个，二级类57个。依据所收集的土地利用现状数据资料，为实现土地利用现状数据可比性，将土地分为8种利用类型：耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、未利用地。因收集到的1998年和2008年的土地利用现状数据一级分类不同，仅对这个时段的个别地类数据进行对比。

由表1、表2可见，内蒙古自治区最主要的土地利用方式为草地，占全区土地总面积的一半以上，但在1998年—2018年这20年间，自治区部分草地转化为其他土地利用方式，草地数量呈减少趋势。建设用地显著增加，主要来源于占用耕地、草地。内蒙古自治区在快速发展城市化及工业化的进程中，无可避免地以具有生态功能及美学价值的耕地、草地的流失为代价。耕地占总面积的比重有所增加，即耕地减小量小于耕地增加量，减少的耕地主要流向城镇村及工矿用地，这类型的耕地大多分布在地势平坦的地带且是质量较好的耕地，由于内蒙古自治区总体不适宜工业化城镇化开发的国土空间占很大比重，平原及其他自然条件较好的国土空间尽管适宜工业化城镇化开发，但这类国土空间更加适宜发展农业，为保障农产品供给安全，不能过度占用耕地来推进工业化城镇化。但是随着社会经济发展、产业结构转变，经济发展迅速的城市开发强度较大，耕地且优质耕地流失较多。从全自治区的趋势看，个别年份耕地面积是净增加的，其中，自然条件较好的盟市自1998年以来一直维持着净减少的趋势，自然条件较差的盟市1998年以后耕地总体上是净增加的，增加的幅度较大。这种耕地面积变化的区域差异，间接表明自治区耕地总量动态平衡中，生产力较低的耕地面积的增加，在数量上部分地抵消了优质良田的减少, 因而掩盖了问题的实质。建设用地没有流失现象，新增了234 428.25 hm2，城市的不断扩张以及工业化的不断发展要求更多的城市建设用地，占地面积最广的草地成为转变用途的首选，耕地也成为转变对象；而出于对生态环境的保护，草地数量不能有大幅度的改变，退耕还草成为最主要的平衡草地流失的措施。建设用地面积的增大、草地面积的流失对耕地提出了双重挑战，使得耕地的数量下降问题越发凸显与严峻。内蒙古自治区自20世纪末开始实行严格的退耕还林还草政策，虽然自治区林地数量及草地数量仍旧维持在较高水平,但草地流失严重且大部分用于建设用地。

表1 1998年—2008年内蒙古自治区各类土地变化情况 单位：hm2

表2 2009年—2018年内蒙古自治区各类土地变化情况 单位：hm2

在内蒙古自治区耕地变化分析中，引入耕地递变速率Lv和结构递转系数Lp指标，对内蒙古自治区1998年—2008年和2009年—2018年两个时段的耕地数量变化进行描述，Lv=(Si-1-Si)/Si-1×100%(Si为区域第i年的耕地存量；当Lv>0时耕地数量递减,Lv<0时耕地数量递增，Lv=0时耕地数量不变)，Lp=Pi-1-Pi(Pi为区域第i年耕地占土地总面积的比重,Lp>0时耕地比重下降，Lp<0耕地比重上升，Lp=0耕地比重不变)。计算结果如表3、表4、图1、图2所示。

表3 内蒙古自治区1998年—2008年耕地变化动态情况 单位：hm2

表4 内蒙古自治区2009年—2018年耕地变化动态情况 单位：hm2

图1 1998年—2008年度内蒙古自治区耕地年递变速率和结构递转系数

结果显示：①耕地递变速率。1998年—2008年时段内耕地年递变速率在0.031 2到-0.017 8之间，全区耕地1998年—2005年处于递减变化过程，各年的递减强度差异明显，年递减率最高出现在2004年，2006年—2008年呈递增状态，2006年年递增率最明显；2009年—2018年时段内耕地年递变速率在0.000 27到-0.003 61之间，全区耕地2009年—2018年均处于递增阶段，变动幅度较小，2010年和2012年呈现递增状态。②耕地结构递转系数。1998年—2008年时段内蒙古自治区耕地结构递转系数在0.002 0到-0.001 1之间，这个阶段全区耕地比重主要表现为下降状态，比重下降最大出现在2004年；2009年—2018年度均处于递增状态，变动幅度较上阶段更小，比重增长最大出现在2014年。2014年净增耕地面积31 892.29 hm2，园地转化为耕地面积192.76 hm2，林地转化为耕地面积12 264.31 hm2，草地转化为耕地面积20 201.61 hm2，城镇村及工矿用地转化为耕地面积819.47 hm2，交通运输用地转化为耕地面积56.23 hm2，水域及水利设施转化为耕地面积1 078.5 hm2，其他土地转化为耕地面积6 765.72 hm2。2014年耕地转出面积9 486.31 hm2，主要转为城镇村及工矿用地和交通运输用地。两个时段内耕地减少去向中耕地转化为牧草地和耕地转化为林地归纳为生态退耕，耕地转化为园地和耕地转化为其他农用地归纳为因农业结构调整而减少的耕地，耕地转化为未利用地的为灾毁及其他，耕地转化为建设用地的为建设占用。内蒙古自治区耕地减少主要原因就是建设占用和生态退耕。2014年度建设占用耕地7 159.61 hm2，占年度耕地减少面积的75%，2015年度建设占用耕地4 391.69 hm2，占年度耕地减少面积的70%，2016年度建设占用耕地4 649.53 hm2，占年度耕地减少面积的89%，2017年度建设占用耕地4 354.34 hm2，占年度耕地减少面积的76%，2018年度建设占用耕地3 411.39 hm2，占年度耕地减少面积的76%。两个时段内耕地增加主要源于土地整治、土地整理田坎、增减挂钩、工矿废弃地复垦、农业结构调整等。

图2 2009年—2018年度内蒙古自治区耕地年递变速率和结构递转系数

2 城市化水平变化情况分析

内蒙古城市化水平使用城市化的标准概念，是城市人口占总人口的比重。内蒙古城市化水平在1998年—2018年期间一直保持良好的发展趋势，21年间上升了22.76%，年均上升1.08%。2007年城市化水平超过50%，2015年城市化水平超过60%。按照城市化率的大小,将城市化发展划分为3个阶段即城市化率小于30%为起始阶段；大于30%，小于70%为加速阶段；大于70%为完成阶段。按照上述判断标准,内蒙古自治区处于城市化发展的加速阶段。

表5 内蒙古自治区1998年—2018年城市化水平

图3 内蒙古自治区1998年—2018年城市化发展趋势

1998年—2013年进入以新城区建设为特征的城镇化快速发展期，从1998年开始，内蒙古总人口的增长表现为城镇人口的增长，全区乡村人口绝对数量增长开始转为负值，并呈现持续下降态势，特别是1999年以来，内蒙古成为国家实施西部大开发战略的12个省区之一，企业数量不断增多，城市经济迅速发展，提供了大量的就业，吸引了部分乡村人口和外来人口进入城市，城市人口增加和乡村人口减少的双重作用，致使城市化水平快速上升。1998年—2013年内蒙古自治区地级市由4个增长到9个，乡镇级区划布局不断进行调整，由1 554个调整到1 010个。除经济发展吸引人口外，撤乡并镇在一定程度上提高了内蒙古自治区的城镇化率，乡数由1998年的1 150个减少到2013年的275个；镇数从1998年的301个增长到2004年的532个，到2013年又调整到493个。2014年以来城市化水平增长率低于内蒙古自治区20年来平均增长率。主要是由于2014年以后内蒙古自治区新时代城镇化发展进入由追求速度向提高质量转变的转型期，城市开发边界线和“集聚化”发展路径的提出，也标志着内蒙古城镇化开始进入由规模扩张向功能完善转变的时期。

3 城市化水平与耕地面积变化的相关性分析

随着城镇人口的增加、城镇区域的扩展, 农业用地尤其是耕地逐渐转变成为工业、居住、商业和交通等城镇用地, 城市化对耕地变化的作用显而易见。在一定的城市化发展水平条件下, 必将表现出特定的耕地利用变化特征。

使用SPSS软件中曲线估计回归方程功能，对耕地面积与城市化水平进行拟合分析。因为2008年前和后耕地面积统计方法不一致，耕地面积变化较大，拟合度较低，所以分两个时间段即1998年—2008年和2009年—2018年两个时段分别建立耕地面积与城市化的一次、三次、增长及复合回归模型。

图4 1998年—2008年度耕地面积(hm2)与城市化水平(%)回归拟合图

表6 各种回归模拟调整后R2对比

由图4、表6可见，考虑样本量影响，线性回归、二次回归、三次回归、增长回归的调整后R2最大的为三次回归，三次回归拟合与实际变化情况的拟合效果更好，三次拟合能够更准确地贴近真实的曲线。特别是1998年—2005年耕地面积与城市化水平显著线性相关且是显著负相关，耕地面积随着城市化水平的提高而逐步减少，总体来看,该时段正处于新兴城市、中心城镇、中心城市新区建设带来的城市建成区面积的扩张时期，城市化水平的提高一定程度上处于数量的增加即外延式扩张为主，各级各类经济开发区、城镇新区等成圈立地，土地利用集约水平很低，大量耕地被占或闲置。

图5 2009年—2018年度耕地面积(hm2)与城市化水平(%)回归拟合图

表7 模型摘要和参数估算值

由图5、表7可见，拟合回归分析中耕地面积与城市化水平的最佳拟合为二次回归拟合。回归方程、R2、显著性在表中可见，二次回归R2值最大，呈显著相关性，在研究时间段内，耕地面积随城市化水平提高均为增加情况。该时段内随着城市化水平的提升，耕地呈现稳定增长的特征。这主要源于：①随着城市化水平放缓，以及内蒙古自治区土地利用方式的转变，2014年以来建设占耕逐年减少。②新时代内蒙古自治区城镇化发展进入由追求速度向提高质量转变的转型期，城镇建设逐渐向内涵式挖潜发展。内蒙古自治区推进制度改革，不断提升城市承载力，合理控制开发强度和城市规模、合理调整空间结构，发展紧凑型绿色、低碳城镇，加强城镇资源循环利用，大力发展节能建筑与绿色建筑，推进城镇节能减排战略。③耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩等耕地保护政策的实施，以及内蒙古自治区耕地保护的政策力度不断加强。内蒙古耕地保护政策出台数量在增多，以土地整治、基本农田保护和农用地分等全国可比成果公布等推动了耕地保护政策体系完善，也推动了耕地保护从数量保护向质量保护的转变，对耕地的质量保护进行动态监测和调查，对耕地的质量保护提到了意识日程，新一轮的耕地保护政策方案密集出台，耕地保护政策体系日趋完善。④内蒙古自治区全部耕地纳入了全国耕地质量等级可比系统中，也为后来加强对“耕地占补平衡”“耕地质量监测”等的政策实施和管理奠定了基础。从2014年开始在全国全面部署开展耕地质量等别年度更新评价工作，以实现耕地质量等别动态更新，形成了基于年度土地变更调查数据的耕地质量等别年度更新评价成果，保持成果现势性，推动了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护战略。

4 结论

通过内蒙古自治区城市化水平与耕地面积变化的关系研究得出，城市化的发展，必然伴随着耕地面积的减少。耕地资源是经济发展中不可替代的生产要素，是农业生产中最重要的生产资料。两个时段内耕地面积与城市化关系符合“U”型曲线，两个时段内耕地面积随着城市化水平提升先减少后增加。内蒙古自治区耕地保护取得一定的成就，严格落实国家耕地保护政策，严格控制耕地转为非耕地。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。在大力开展国土整治和耕地增减平衡的硬性制约下，内蒙古自治区耕地面积有所增加随后保持稳定。