为竞争而创新:“理念—行动者”框架下地方政府社会治理创新逻辑解释

摘要：按照“理念—行动者”框架分析，社会治理创新竞争是国家治理理念转变下地方政府的策略选择，是央地委托代理关系中地方政府对中央政府期望的一种回应。在这一过程中，地方政府基于自身利益展现出有限理性行为，出现了为竞争而创新的行为偏差，展现出弱GDP产出与强注意力分配、实质空间扩展与自主空间紧缩、问责制度强化与治理创新竞争三重悖论。地方政府社会治理创新竞争异化的目的在于获取更多的激励资源，其通过安全创新空间、上下级共谋等形式，一方面与中央政府进行博弈，另一方面则与其他“创新共同体”进行竞争，揭示出为竞争而创新的缘起、演变与强化的逻辑过程。中央政府应推进边缘革命向顶层设计转向、完善监督与官员评价等治理制度，地方政府应转变治理观念，同时强化社会治理创新中的政社协同，真正通过社会治理创新增进社会整体福祉。

关键词：社会治理创新;地方政府;中央政府;治理理念;“理念—行动者”框架

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-7168（2022）03-0078-09

一、问题提出与理论辨析

（一）问题提出

伴随治理优化与制度变革推进，地方政府竞争格局出现了新变化，由围绕经济指标的为增长而竞争[1]转变为治理创新和服务创新的为和谐而竞争[2]、为居民满意而竞争[3]。为创新而竞争[4]的论述是对新型竞争格局的一种总结，其将地方政府的竞争与创新两种行为相结合，指出地方政府注意力逐渐聚焦于社会治理创新，并期望以社会治理创新带来的公共服务整体性增益获取竞争优势。创新已成为地方政府适应变革、主动改革的重要策略选择，但创新的不确定性也意味着高风险与高成本，在问责强化背景下，地方政府创新频次应有所缩减。但事实似乎并非如此，一些地区反而在创新治理上展现出更高的热情，其原因就在于地方政府竞争逻辑的转变，创新已成为地方政府竞争的焦点。遗憾的是，政府创新指向并非总是正向的，很多地方政府的创新行为目的在于追求自身利益的最大化，导致为创新而竞争并未朝着理想方向发展，反而在一些地区演化成为竞争而创新。

地方政府行为逻辑转变，与中央政府展现出的理念优化、制度调整与激励导向具有密切关联。央地关系是研究地方政府行为的重要视角，在单一制国家结构下，包括创新、竞争在内的地方政府各种行为都受中央政府影响。学术界从三种视角对央地关系进行了剖析。第一，“集权—放权”视角。改革开放后国家总体性支配结构逐步弱化，中央政府的权力下放有效激发了地方政府活力，这时央地关系核心就转变为放权激活与集权监督的动态调适。景跃进等人[5]（p.200）通过条块理论分析了中央政府如何通过条块关系调整实现集权与分权策略的有效运行。第二，财政联邦主义视角。该理论认为央地关系集中表现为政治集权、经济分权，后者是中国经济高速发展的直接原因。政治集权的结果之一即是向上负责的晋升考核制度的实施，这使中央政府能够以地区发展质量换取晋升机会的管理方式调动地方政府积极性，晋升锦标赛[6]、政府企业家[7]等理论都是对地方政府积极作为且相互竞争的描述。第三，实验主义治理视角。中央给予地方充分自主权，鼓励地方政府展开大胆创新、积极探索的政策实验模式[8]，这有助于公共政策扩展与完善，克服乌卡时代模糊性、不确定性带来的挑战，形成联合中央与地方的学习共同体。地方政府创新是实验主义治理的集中展现，当地方政府被选为政策试点时往往会随之获得更大的权力和更多的资源，因此成为政策试点也就成为地方政府新的竞争内容，这也使得地方政府创新与竞争更加紧密地交织在一起。上述三种视角对央地关系的阐释并不是割裂的，而是呈现出一种并存状态。本研究将三种视角进行整合，提炼出现阶段央地间一般性关系：中央政府以主动放权激发地方政府活力，同时借助晉升与财政激励、行政问责等制度向地方政府释放信息并给予引导;地方政府对中央政府负责，在向上争取资源的同时接受中央政府监督。中央政府能够通过压力型体制实现目标、意志的传递、引导与监督，当中央政府将创新摆在核心位置时，地方政府自然会展现出相应的积极性，因此随着中央政府对社会治理以及治理创新的重视，地方政府也会将集中于经济发展的注意力逐渐分配到社会治理及其创新中，并形成一种竞争态势。

关于地方政府创新，学术界也进行了诸多研究。一是地方政府创新的概念。当前存在一种对政府创新的错误认知，认为政府创新就是发明之前没有的新事物。学者们对这种观点进行了批判，如罗格斯（Rogers）[9]（pp.162-174）提出政府创新并不是一种纯客观的创造过程，而是政府对某种新理念、新目标的接纳。沃克（Walker）[10]和杰克（Jack）[11]也认为，政府采取某种治理手段，只要这一手段对于政府来说是新的，那就是政府创新。可见，地方政府创新是采取或接纳新理念、新制度、新项目、新技术，并以此提升治理效能的过程。二是地方政府创新的类型。有学者将地方政府创新分为完全创新、扩散型创新、进化型创新和发展型创新四种类型[10]。有学者根据地方政府与外界的关系将地方政府创新分为上级控制、社会嵌入与内在规范三种类型[12]。为更好地贴合研究主题，本研究将地方政府创新意愿作为划分标准，认为地方政府创新存在主动型创新与被动型创新两种类型：主动型创新是地方政府为获取竞争胜利、取得晋升机会，或者为增加社会公共利益而展现出的创新行为;被动型创新是地方政府为应对中央或社会压力表现出的创新行为。三是地方政府创新的数量与质量。地方政府创新能够推动经济发展、社会变革，因此有观点认为地方政府创新越多越好，这种简单地将创新等同于成功的论述也是一种误区。哈特莱（Hartley）[13]、奥斯本（Osborn）[14]等学者都对此给予了说明，即创新与进步相互替代的观点只是将创新理想化。很多情况下，地方政府创新的实际结果是达不到预期的，甚至有些创新的动机本身就存在偏差，这些都不是真正意义上的创新。

现阶段我国东部地区一些省份中出现了一县一治理模式、一乡一治理模式，这在社会治理层面表现得尤其明显。一方面，这表现出地方政府社会治理创新竞争的不断加强;另一方面，我们也应反思数量越来越多的创新是否真正带来了社会治理质量的实质性提升，如果没有，那这种创新就是伪创新[15]。本文将社会治理创新竞争作为研究对象，从央地关系、地方政府行为选择以及治理模式转变等视角对其进行综合分析，寻求地方政府社会治理领域中出现伪创新的原因，为真正意义上的社会治理创新发展提供经验总结与教训。

（二）理论辨析

1.为竞争而创新、为创新而竞争与实验主义治理

本研究认为，地方政府社会治理创新过程中存在伪创新问题，其本质是地方政府为获取中央资源的一种竞争性策略，这种创新既不同于为创新而竞争中的创新，也不同于实验主义治理中的创新。一是为竞争而创新与为创新而竞争之间的辨析。为创新而竞争，目的在于创新，虽然其也是地方政府追随中央政府政策转变而出现的职能变迁，但为社会创新而竞争的持续推进确实能够实现良治。为竞争而创新，目的在于竞争，是一种创新异化，这种情况下，地方政府实施创新的目的在于增加自身利益而非公共利益，容易造成社会治理偏差。二是为竞争而创新与实验主义治理之间的辨析。在实验主义治理过程中，虽然执行主体是地方政府，但前提是中央政府授权，或者说是中央与地方之间达成合作，这是中央政府加强地方试点风险控制的重要举措[16]。但为竞争而实施的创新，则更多是地方政府的自主性行为，在创新行为中蕴含着吸引中央政府关注的强烈期望。

2.“理念—行动者”与“制度—行动者”

为增强研究契合性，本研究试图将“制度—行动者”理论进行改造，构建“理念—行动者”的分析框架，以便为研究提供更好的解释。“制度—行动者”框架描述的是制度变迁过程中行动者策略选择及二者间的关系。按照理性选择制度主义的分析，行动者是制度运行过程的核心要素，而行动者的目的在于实现自身利益最大化[17]。这一分析框架能够解釋在中央政府优化激励制度中地方政府的创新治理行为，但中央政府在加强激励的同时也加强了问责，问责制度的强化使很多领导干部的行为逻辑由邀功转为避责，而“制度—行动者”框架很难解释为什么会出现问责强化下的创新竞争。为解决这一问题，本研究提出“理念—行动者”分析框架，即认为地方政府社会治理创新竞争的原因在于中央政府治理理念、治理价值出现转变，这些价值有些在正式制度中得以呈现，有些并未经历制度化过程，但这并不意味着中央政府对其不重视，因此在问责制度不断被强化的背景下，地方政府依然展现出较强的创新热情。按照诺斯的观点[18]（p.22），从广义上来说，价值、理念也是一种制度，因此“理念—行动者”并非“制度—行动者”的替代，而是一种精细化表达，同时其也能够在一定程度上表明当前相关制度仍有待完善。

二、地方政府社会治理创新竞争困境与三重悖论

（一）为竞争而创新的逻辑与表征

国家治理体系现代化的一个重要方面即通过对“唯GDP”发展模式的反思，使得创新能力尤其是社会治理创新在领导干部评价体系中的权重逐渐得以提升。中央层面理念与制度的变迁，促使地方政府也出现了行为转向，并将更多精力、资源投入到社会治理创新过程中。压力型体制使得中央意志与地方行为实现自上而下的转换、衔接，央地关系间的根本逻辑持续运转，只是在内容上出现了新的变化。在传统发展模式下，央地之间的委托代理关系体现为中央政府以经济压力推动地方发展，地方政府通过创造更高的GDP完成任务、获取晋升机会。但这种发展模式容易产生生态环境破坏、社会矛盾积压等诸多问题，并不能实现经济社会高质量发展，因此推动发展转型成为党和国家的重要任务。社会治理直接关系到人民群众的切身利益，中央政府通过政策文件与制度变迁向地方政府传递出强化社会治理的信号，如《党政领导干部考核工作条例》将“加强和创新社会治理”作为评估领导干部工作的重要内容。在这一背景下，地方政府的行为逻辑就出现了由发展经济竞争向社会治理竞争的转变。

地方政府将注意力分配到社会治理领域，这确实在很大程度上促进了社会治理创新，创造出了一批可推广、可扩散的社会治理创新成果，如浙江省的“枫桥经验”、湖南省的“三基一网”、重庆市的“四邻联动”等。但地方政府社会治理创新并非易事，很多地区陷入了创新内卷、创新疲惫等困境。然而，即便在这种情况下，地方政府通过创新吸引中央关注的倾向依然存在，当其目标出现偏差时就产生了创新异化或者伪创新。这主要表现在三个方面。一是创新内容的形式主义。一些地方政府只是在进行表面上的创新，如将原有工作方式改一个名称，美其名曰创新，实则换汤不换药;有的通过闭门造车想出一个新方法，不管其是否符合本地实际就大张旗鼓地展开宣传;还有的热衷于盆景式创新，用金钱包装出一个热点，虽然形式新颖但却外强中干。二是创新过程的避重就轻。创新伴随着风险，如果创新失败政府官员可能会被问责或会丢面子，这就使得降低风险成为地方政府社会治理创新的重要目标。降低创新风险的正当途径是前期大量调研以及丰富工作经验的支持、创新技术水平的提升、理论与实践之间的不断磨合，但一些地方政府却走了“捷径”，选取自身擅长的领域或社会治理的一些细枝末节进行创新，虽然这能在表面上达成创新，但本质上对社会治理质量提升并无显著影响。三是创新成本的虚高背离。这与避重就轻的小打小闹相比属于声势浩大的社会治理创新，如有省市主动推行12年义务教育，这虽然是一项惠民工程，但却出现了实际能力与创新愿景之间的背离。12年义务教育的实施需要雄厚的财政基础支撑，教育部声明，就全国水平而言这一举措尚不具备实施的条件。那些主张12年义务教育的省市在实际财政水平上也不足以支撑该计划，但其期望能够获得中央财政支持或者通过地方政府债务弥补不足，这显然偏离了社会治理创新的初衷。

为竞争而创新，是地方政府实现自身利益的一种策略，其并不能通过创新促进社会治理取得实质性发展，并会产生诸如资源浪费、金融危机等次生问题。

（二）社会治理创新竞争的三重悖论

地方政府社会治理创新竞争的逻辑转变以及表现出的问题，隐藏着地方政府社会创新的三重悖论，它们能被用于进一步分析社会治理创新竞争的实质。

1.弱GDP产出与强注意力分配

社会治理是地方政府解决其行政区域内各社会主体利益诉求与矛盾纠纷的过程，如维持社会秩序稳定、优化人民生活环境、提升公共服务质量等，是社会领域中的一种秩序优化与资源整合。这也使得社会治理对地区经济增长的贡献并不显著，社会治理与经济发展在时间维度上具有明显差异性，社会治理的时间跨度更长，而这又与领导干部任期、绩效考核等存在一定矛盾[19]。社会治理创新需要地方政府的持续性资源投入，在资源有限的背景下，这也使得地方政府在经济发展中的投入相对减少。因此，在传统发展模式中，较高的时间成本、对经济发展的资源挤压等弱势使得社会治理长期被搁置。随着中央对社会治理的重视程度提升，这种状况已经发生转变，即使社会治理具有弱GDP产出的特征，地方政府也会在该领域分配大量注意力，并主动将各种资源投入到社会治理创新竞争中。

2.实质空间扩展与自主空间紧缩

社会治理是一项十分复杂的系统性工程，在以人民为中心的治理理念下，地方政府须提升社会整体的公平、正义、平等、法治水平。就目前而言，地方政府社会治理能力与应然要求还有一定差距，呈现出地方政府社会治理供给不足与人民日益增长的美好社会生活需要间的矛盾。但这也意味着地方政府社会治理的实质性作为空间、创新空间是非常广阔的。如在提升公共服务供给方面，地方政府如何合理地与企业、社会组织合作，以在保障服务公共性的同时促进企业与社会组织发展;在基层治理中如何激发社会成员自治意愿与自治能力，以提高基层自治水平;等等。地方政府本应在上述领域中发力，然而根据前文分析，地方政府的社会治理创新出现了形式主义、避重就轻等问题，其为降低创新成本和创新风险而自主地将创新空间缩减，使其能够获得低成本且多数量的创新成果，虽然这有可能在创新竞争中取得优势，但却偏离了以人民为中心的基本理念。

3.问责制度强化与治理创新竞争

国家本位传统与无限责任领导使得地方官员在治理过程中成为无限责任主体，在问责制度不断被强化的背景下，地方官员的行动逻辑由邀功转向避责成为一种趋势[20]。根据乌尔里希·贝克的社会风险理论[21]的描述，行政活动在社会领域中的大量扩展使得政府部门面对着越来越多的不确定性，再加上数字技术传播激化、负面决策收益感知等，地方政府领导干部更倾向于不作为、慢作为的防守型策略。但根据本文分析，地方政府对社会治理创新表现出一种较为热情的态度，并且展现出竞争态势。地方政府社会治理创新竞争属于一种典型的邀功行为，其虽然不同于传统经济分权、政治集权模式下追求GDP增长的邀功行为，但二者基本的逻辑遵循是一致的，即同样是地方政府领导干部为实现晋升、达到自身目标而展现出的主动行为。

三、社会治理创新竞争及其悖论的原因分析

地方政府社会治理创新的竞争性开展以及背后隐藏的三重悖论，具有逻辑上的递进性和本质上的一致性。本研究将上述现象与悖论总结为三个问题，即地方政府为什么展开社会治理创新竞争、为什么在问责强化情境下展开社会治理创新竞争、为什么在问责情境下展开具有负面性的社会治理创新竞争。这三个问题也分别对应了为竞争而创新的缘起、演变与强化过程。

（一）缘起：社会治理创新竞争的开端

单一制背景下中央与地方之间属于委托代理关系，中央政府掌握对地方政府的奖惩权，尤其是由人事任免權所产生的政治晋升激励对地方政府具有显著的引导性。当中央政府注重社会治理时，地方政府也会随之进行注意力转移，实施社会治理创新。中央政府的激励也能够强化地方政府的行为，如当中央认可地方创新成果时，不仅会加大对该地区的财政与政策支持，还有助于该地的政府官员晋升。王凡凡和文宏[22]对此进行了实证研究，提出地方安全生产治理创新对省委书记和省长的晋升具有明显积极影响。在这种导向下，地方政府在社会治理创新中投入了较多的精力，当临近地区展现出相同逻辑的创新时同级政府间的社会治理创新也就进入竞争态势，因为地方政府都期望通过社会治理创新获得中央的认可，以实现更好的自我发展。

（二）演变：为竞争而创新的动机与投机

按照“制度—行动者”的分析框架，在问责制度不断强化背景下，政府官员倾于转向避责，主动创新并非一种理性行为。可见，其不足以解释当前何以存在地方政府间社会创新治理竞争的现状，而从“理念—行动者”的分析框架出发，我们可以获得更为充分的解释。虽然领导干部问责被强化，但国家在宏观层面展现出了更为明显的治理理念变化，以人民为中心的治理理念成为中央政策制度的根本所在，中央意志与期望传达使得地方政府展开了社会治理创新竞争。对于这一现象，有学者将其描述为制度与实践之间的松散耦合[23]，解释了为什么在风险持续增加的情况下地方政府还会展现出持续的创新动机。此外，本研究认为在问责强化情境下地方政府间的创新竞争还存在其他原因。第一，地方政府的激励需求。虽然问责制度会在一定程度上转变官员行为，但这并不意味着官员的激励需求被消除，不管是马斯洛的需求理论还是麦克利兰的成就动机理论都揭示了政府官员在晋升上的明显需求。中央政府会对创新成功的地区实施激励，这一激励供给恰好能够满足地方政府的激励需求，激发其创新动机，地方政府之间便为取得有限激励资源展开了创新竞争。第二，地方政府社会治理创新安全空间的选择。地方政府社会治理创新可能会造成避重就轻的问题，这是地方政府在安全空间内进行创新的表现。地方政府在进行创新决策前会对创新内容、创新形式、创新重点进行风险与收益评估，并倾向于选择那些风险小、收益大的创新策略，因为由这些策略构成的区域就是创新安全空间。创新安全空间源于中央赋予地方的自由裁量权以及由此产生的弹性治理空间，地方政府更愿意在安全空间内进行创新，这既能够把握创新可控性，也更容易取得创新成果引发中央政府关注。

（三）强化：出于相同目标的上下共谋

基于激励需求，地方政府即便在强化问责背景下也会主动创新以竞争中央政府资源。地方政府为什么不选择真正意义上的创新来降低问责风险、吸引中央关注，而是采取异化的伪创新呢？产生这个问题的原因包括两方面。

首先，对创新成本与创新支持的考量。沈承诚[24]和金太军[25]等学者通过构建央地政府之间的博弈模型对地方政府中的伪创新进行了分析，认为央地之间呈现不完全信息的动态博弈，地方政府存在着真创新和伪创新两种行为选择，中央政府也存在支持地方创新与不支持地方创新两种策略。地方政府在实施创新过程中会对其自身创新行为的成本以及中央政府的支持概率进行分析，最终选取能够实现自身帕累托最优的行为策略。地方政府间的社会治理创新竞争从根本上来说就是吸引中央政府注意力的竞争，但这一过程存在着创新失败以及未能引起中央关注的风险，如果地方政府在创新过程中投入大量资源却出现创新失败、吸引失败的结果，那对于地方政府来说其收益便为负值。伪创新不需要花费过多成本，如果能够得到中央政府的肯定，那对于地方政府来说则是一本万利。当然这个过程还涉及两个问题。一是中央政府的核查问题。当中央政府加强对创新项目的核查时，地方政府的伪创新就会有所减少，反之亦然。二是地方政府的策略转变问题。当中央政府确实关注到地方创新时，地方政府就会将创新项目作为中心工作，以运动式治理来提升创新质量、优化创新成果。

其次，地方政府上下级之间的共谋。上下级共谋是对上文两个问题的延伸，并且对为竞争而创新起着强化作用。以省为单位进行考察，我们便可发现，伪创新分布在各级政府中。那么，对于省级政府而言，这源于其不了解下级政府的伪创新情况，还是其选择了对下级政府的伪创新视而不见？在央地关系中，省级政府可被视为中间层，中央政府与中层政府之间、中层政府与其下级政府之间呈现双重委托代理关系。中央政府与省级政府之间的委托代理关系同样遵循上文所论述的基本逻辑，即省级政府围绕中央政府激励展开社会治理创新竞争。省级政府与下级政府之间的委托代理关系更为复杂：一方面，为获得中央政府激励，省级政府会对下级政府采取奖励机制来调动下级政府创新积极性，如各地陆续推出的“创新强省”计划;另一方面，下级政府期望获得中央政府以及省级政府的激励，这会加强市县乡各级政府间的横向竞争，但这也可能会诱发伪创新。从这个角度分析，下级政府出现的伪创新与省级政府存在一定关系，因此虽然省级政府认识到下级政府存在伪创新情况，但政绩需求、激励需求使其往往会采取一种默许式认可的态度，只要下级政府不越过底线，省级政府一般不会对其进行干涉。郁建兴[26]探究了创新过程中地方政府上下级之间的“请示授权”模式，中央与省级政府之间出现的创新请示授权有助于顶层设计与地方探索的良性互动，但当这种关系出现在地方政府内部时则有可能引发上下级之间的共谋。省市县乡各级政府基于相同目标，在社会治理创新上达成了较为一致的态度，省市级政府不仅不会对下级政府的伪创新进行惩罚，甚至还会帮助其应对中央政府的审查。在这种情况下，地方政府社会治理创新竞争主体就由省内同级政府演变为以省为单位的“创新利益共同体”。

四、为竞争而创新的反思与讨论

地方创新是国家治理现代化的重要议题，改革开放以来，地方创新为国家整体发展提供了重要经验、知识与制度，它们是中国特色社会主义不断发展的重要基础。在中国共产党坚持以人民为中心的治理理念积极推进国家治理现代化建设的背景下，地方政府应紧跟时代与理念变迁，调整自身行为，展现出符合人民利益、合于中央政府期望的社会治理创新。但由于诸多原因，地方政府社会治理创新并未延续为创新而竞争的良性逻辑，而是演变成为竞争而创新的负性过程。社会治理的伪创新并不会真正解决社会矛盾，且华而不实的政府行为还容易引发人民群眾的消极感知，导致政府公信力被削弱。中央政府和地方政府都应对为竞争而创新的窘境进行反思，促使地方政府将有限的治理资源真正投入到能够切实解决人民群众困难的工作中，以负责任的社会治理创新推进国家治理现代化。

地方政府为竞争而创新的形成受到多重因素影响，本研究认为应从如下几方面着手规避伪创新。

首先，推进由边缘革命到顶层设计的逻辑转变。从边缘革命到顶层设计，也有学者将其称之为由实验主义治理到设计主义治理[27]，也就是逐步实现中央的顶层设计战略、方案、政策对地方自主探索的一种替代。地方政府期望取得竞争优势以赢得中央政府的关注与激励，其逻辑基点依然是实验主义治理，即地方行为获得中央认可基础上的央地合作与政策推广。实验主义治理遵循中央政府把控政策目标、地方政府掌握政策手段的逻辑，在这一过程中，虽然中央政府掌握主导权，但其资源分配更多处于一种被动地位，具体的资源配置方向是不确定的，这是诱发地方政府间竞争的根源，也容易导致目标与手段的偏离或倒置。在顶层设计主导的治理模式中，政策目标以及政策手段都由中央政府掌握，这有助于目标与手段之间的一致，保障发展的稳定性与可控性。在新中国成立70余年、改革开放40余年的时间里，中国特色社会主义现代化建设已经积累了丰富经验，能够为顶层设计提供坚实的理论与实践基础。建构主义认为，现代化发展本身就是一种建构过程，各种制度、规则以及理念等都是建构的结果。建构主义的这种逻辑在公共行政领域中就体现为政策设计实践。为此，中央政府应强化设计主义治理模式构建，坚持以人民为中心的根本价值导向以及系统性与整体性兼顾的治理原则，以战略驱动、总体布局、架构统筹、全面推进的形式使各项治理政策有序开展，进一步推进国家治理现代化发展。

其次，地方政府治理理念革新与转型。以人民为中心的治理理念成为国家治理现代化的根本价值立场，中国共产党在这一理念指导下实施了各种改革与创新。治理理念变迁是治理创新的逻辑起点，正是由于中央政府对人民群众切身利益的高度关注，才引发了地方政府的后续行为。遗憾的是，先进治理理念与滞后理性行为间的矛盾引发了为竞争而创新的问题。先进治理理念要求人民至上，政府社会治理应将公共利益置于首位，将人民群众利益与幸福感的切实增长作为首要目标。但现实是，地方政府在理念变迁的背景下采取了基于自身利益的理性行为，这种理性具有明显的有限性，是公共价值缺失的表现。地方政府要及时转变发展理念，将提升社会整体福祉与公共利益作为治理出发点，使自身行为更好地契合人民需求与中央政府期望。地方政府官员要树立正确的政绩观、权力观，将社会治理创新视为增进人民群众利益的重要手段，而非实现自我利益的工具，进一步强化为人民服务、对人民负责的根本宗旨与原则。

再次，中央政府现代化治理制度完善。从“理念—行动者”视之，相比于理念，正式制度具有一定延迟性，制度构建需要相应的经验作为基础，实践经验足够丰富才能够保障制度的规范性、指导性。制度建构过程中的预留空间在某种程度上助长了地方政府的创新偏差，因此为竞争而创新的治理应将制度完善作为基本路径，促进制度优势向治理效能的转变。中央政府要推动问责制度与巡察制度的有效配合，加大对地方政府的社会治理创新行为的巡视、巡察力度，对于发现的伪创新以及上下级政府之间的共谋行为给予严厉问责，以提高地方政府伪创新成本。中央政府还应积极构建地方政府创新引导机制，保障党在地方政府社会治理创新中的领导地位，通过党建引领保障地方政府创新的人民导向。同时，中央政府还要完善激励分配制度，完善领导干部绩效评价指标体系，增强领导干部评价的综合性与全面性，突出领导干部评价的人民至上立场，真正树立以人民为中心的理念导向。

最后，地方政府社会治理创新中的政社协同强化。本研究主要基于行政系统内各级政府的交互关系对地方政府为竞争而创新的行为进行梳理，认为行政系统外的社會主体同样是社会治理创新的重要利益相关者。社会治理创新的原初目标就是解决社会问题、满足社会需求、增进社会整体福祉，因此包括人民群众、企业以及社会组织在内的众多主体都是社会治理创新作用的对象，同时也是地方政府社会治理创新决策、实施的影响因素与监督力量。政府要加强与社会的协同合作，在社会治理创新过程中注重对人民群众参与意识、参与能力的培育，主动了解人民群众利益诉求、生活困境，提升创新决策民主性，通过社会治理创新更好地帮助人民群众解决困难。另外，应加强社会力量对地方政府社会治理创新的监督。如构建社会治理创新监督平台，广泛收集人民群众对社会治理创新实施的反馈，对创新过程及时进行调整;上级政府可通过向企业或社会组织购买服务，实现对下级政府社会治理创新的第三方循证评估，增强对社会治理创新的监督力度;等等。

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Innovation for Competition： Logical Explanation of Local

Governments’ Social Governance Innovation

Under the Framework of “Idea-Actor”

Bai Tiancheng

（East China University of Political Science and Law， Shanghai 200042）

Abstract：According to the analysis of the framework of “idea-actor”， the innovative competition of social governance is the strategic choice of local governments under the transformation of national governance concept， and it is a response of local governments to the expectations of the central government in the central local principal-agent relationship. In this process， local governments show limited rational behavior based on their own interests， and there is a behavior deviation of innovation for competition， showing the triple paradox of weak GDP output and strong attention distribution， substantive space expansion and independent space contraction， accountability system strengthening and governance innovation competition. The purpose of local governments’ social governance innovation competition alienation is to obtain more incentive resources. Through the forms of safe innovation space and collusion between superior and subordinate， on the one hand， it plays a game with the central government， on the other hand， it competes with other “innovation communities”， revealing the logical process of the origin， evolution and strengthening of innovation for competition. Based on this， the central government should promote the transition from marginal revolution to top-level design， improve the governance systems such as supervision and official evaluation， and local governments should change the governance concept， strengthen the political and social coordination in social governance innovation， and truly improve the overall welfare of society through social governance innovation.

Key words：social governance innovation， local government， central government， governance concept， framework of “idea-actor”

收稿日期：2022-02-25

作者簡介：白天成（1989-），男，华东政法大学政治学与公共管理学院博士生。