城市基层数字治理的创新动因及运行机制

摘要：城市基层数字治理创新是近年来社会关注和学界研究的重点之一，对治理创新的动因考察和机制分析有助于我们更清晰地把握这些创新背后的逻辑。与地方治理创新和基层治理创新相类似，城市基层数字治理创新均受到政治动因和社会动因的双重驱动，是环境倒逼与主动作为共同作用的结果。不同之处在于，技术动因在此表现得比较突出，而经济动因和文化动因在此影响甚微。城市基层数字治理的运行机制脱离了宏观视角，更多体现了具有实操性和可感性的机制，民意感知、内外协同、快速反馈、政民互动等机制是基层数字治理最有效的几种运行机制。

关键词：城市治理;数字治理;基层治理;智慧治理

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-7168（2022）03-0024-10

黨的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，“十四五”期间要努力实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》专门提出了“加强基层智慧治理能力建设”的要求。基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础，在数字治理应用如火如荼的今天，如何充分利用技术手段，优化资源配置，破解城市基层治理难题，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高基层治理效能，是当前需要探讨的重要问题。近年来，H市加强基层数字治理改革探索，涌现出一些创新经验和做法，本文拟选取其中具有代表性的三个街道的创新案例进行比较研究，分析城市基层数字治理创新的生成动因，解剖其运行机制，为进一步推进基层治理体系和治理能力现代化提供参考借鉴。

一、文献回顾与理论考察

关于治理创新动因的研究，前期文献较多讨论地方政府创新动因或者基层治理创新动因。地方政府创新动因来自于全球化、信息化的压力，来自于官僚制发展的不协调，来自于世界各地日益高涨的民主化要求[1]。地方政府的内在动力和外在压力是创新的首要原因[2]。行政管理失效、地方性危机的预防与应对、强调地方业绩、新技术的开发利用以及管理者对想做正确或有价值的事情的追求，都成为激发政府创新的动因。具体而言，政府创新的动因包括领导因素、环境因素、组织因素和创新绩效等方面[3]。加强和创新社会管理是对世界政治发展趋势的回应，也源于市场经济深化、价值观念变化、社会结构调整、社会公平公正遭遇困境、社会隐患日益显现、社会组织发展迅速等因素的推动[4]。

城市基层治理创新有着深刻的动因，学者们分别从影响因素类型、影响作用大小、创新主动程度等角度来探讨。从影响因素分析看，国内政治、经济、社会、文化、科技和国际环境都对基层治理创新起到了直接或间接的影响，其中社会因素和政治因素的影响更为显著[5]。从影响作用大小看，基层治理创新动因包括直接动因和间接动因两类：直接动因包括地方政府竞争带来的压力和财政投入的增大，以及社区治理创新能够满足社区居民日益多元化的需求、解决街道办和居委会的发展难题、促进社会稳定发展等;间接动因包括政策文件的规定、信息技术的推动以及社区社会组织的发展壮大等[6]。从主动性程度看，传统治理模式面临严峻挑战是地方政府开展创新的重要背景。基层治理创新的主要动因是社会治理水平滞后于社会变革，具体包括城乡矛盾交错激发治理风险、治理目标异化导致高耗低效、公共精神缺失致使社会价值混乱等[7]。

而关于城市基层治理创新机制的分析，则分别从发生机制、运行机制等过程性角度来展开。有学者认为，当前社会治理创新主要有强制、竞争、学习和模仿四种发生机制[8]。基层治理创新依靠以人民为中心的价值判断机制、以党建为引领的整合机制、以协商为基础的沟通机制、以合作为纽带的协同机制、以质量为核心的评价机制、以科技为保障的支撑机制来运行[9]。创新政府管理模式、增强公共管理的民主参与机制，是地方政府切实提高社会治理有效性的重要途径[10]。地方政府创新研究属于中观甚至宏观视角的研究，基层治理创新研究则属于微观视角的研究，但二者关于创新动因的揭示还是有许多相通之处。例如，它们都强调政治、经济、文化、社会等多因素的驱动，都强调内外因素的共同作用，都谈及体制、机制、人文甚至行为因素的影响，特别是都强调环境倒逼的外驱力与主动作为的内驱力的共同作用等。这些创新动因研究为城市基层数字治理创新的动因分析提供了参考借鉴，但由于它们关涉的对象稍有差异，加之基层数字治理作为一种新兴的治理现象，其本身有一些独有的特点，所以我们在考察城市基层数字治理时既要对先前相关研究成果予以吸收借鉴，同时还需要有一定的现实观照，重点分析大数据时代背景之下，特别是政府全面数字化转型或者改革之下，城市基层数字治理的新现象、新特征，并结合这些新现象、新特征对基层数字治理创新的动因予以深入探究，分析城市基层数字治理创新与地方政府创新、基层治理创新的动因是否相同，城市基层数字治理创新究竟包括哪些方面，每个方面究竟如何影响创新。在分析基层数字治理创新机制时，我们在先前研究探讨生成机制、运行机制的基础上，还需要再深入一步，既要突出其“基层”的特点，又要分析其“数字治理”的特点，深入分析其发生机制究竟是什么，注重考察其运行机制有什么特点，还应深入考察除了发生机制、运行机制等过程性机制之外，是否还有其他类型的机制。

二、城市基层治理中的数字治理创新：三则案例

城市基层治理面临结构性和功能性的双重困境[11]。针对城市基层治理难题，一些地方探索了将数字治理技术与整体性理念相结合的治理创新，并取得了一定成效。下面以H市三个街道的实践案例进行分析。

（一）构建城市大脑“数字驾驶舱”

1.背景及简要过程

S街道自2015年起，围绕“综合、整合、融合”的思路突破体制机制改革，探索基层治理创新，建成街道社会综合管理服务中心，开发信息指挥系统，实现交警、公安、消防、城管执法等9大部门合署办公，探索信息联通、执法联动、队员联聘、区域联巡、平台联建的“大综管”治理模式。此后，针对辖区重点防控部位多，人口流动性大，综合管理标准高，基层安全隐患发现滞后、处置协同弱、反应慢等短板，2019年，该街道按照党建、经济、社会、民生、文化“五位一体”理念开展街道级驾驶舱建设，上线街道城市大脑数字驾驶舱移动端和PC端。2020年S街道进一步改造提升城市大脑数字驾驶舱，打破数据壁垒，汇集各类信息资源，打造“治理直达、惠企直达、民生直达”三大板块，不断加强数据赋能基层治理，提升城市大脑数字驾驶舱基层治理实战能力。5112F079-2B09-4128-A7D2-EC813CE3F366

2.主要成效

通过数字赋能，S街道首先在房屋管理、消防安全、企业“冒烟”等“治理直达”方面取得了较好成效，实现了基层治理精准化、高效化、主动化。一是房屋管理精准化。S街道依托基层治理四平台系统的省级试点、市委政法委标准地址库试点等优势，将网格员采集的实有人口、实有房屋、实有单位等“三实”数据、公安推送的流动人口数据与基层治理“四平台”中的网格事件流转信息等接入数字驾驶舱，扩大驾驶舱“信息池”;将网格中的人、房、事件三个维度数据汇集至同一房屋地址上，并用算法模型为房屋赋色，根据不同安全风险对房屋赋予红、黄、绿三种颜色，对网格内房屋进行分类管理。而专职网格员将更多精力投入到“红色”重点房屋走访和疑难问题解决上来。二是消防安全管理高效化。S街道在全市率先打通高层水压监测、智慧用电、烟（气）感、巡更4个系统，6037个终端覆盖全域，监测数据实时回传驾驶舱，在线分析预警得以实现，安全风险得到“提前预警、提前处置”。另外，通过指尖战勤系统，火情传达模式从以往“单点通知、逐层上报”优化为“消息同步广播、警情先达战场、实时调度指挥”，火情信息直达现场、初起火情得到快速响应，火情处理实现灭早灭小。三是企业“冒烟”监管主动化。针对辖区楼宇企业预付费类健身房、美容店、教育机构、驾校、类金融公司等因资金链断裂引发不稳定事件多发等问题，街道以基层治理“四平台”网格数据为基础，对接公安110警情、市场监管96315投诉、劳动监察投诉、12345投诉等信息资源，实现实时交互，进行线上“数据联席”，探测企业“冒烟”。同时，该街道还通过“数据联席”将相关警情或投诉指向同一地址，根据信息数量、来源覆盖情况区分等级预警，实现了常规事件推送“四平台”流转、紧急事件现场调度指挥、重大事件街道负责人督办处置，实现了以线上数据协同代替线下联席会议碰撞预警，掌握了事件处置主动权，达到了介入早、处置快、危害小的效果。

（二）打造“城市眼·云共治·小河網驿”治理平台

1.背景及简要过程

针对基层治理的多元性和复杂性，2020年初X街道在前几年城管部门开发的“城市眼·云共治”应用场景探索的基础上，以街道级数字驾驶舱建设打造“小河网驿”综合性数字治理枢纽平台，以实现多维度汇聚有效数据、多维度提取有效数据，创新出了以数字思维再造协同治理流程的基层数字治理模式[12]。该平台在原有城市管理旧的八个功能场景基础上，拓展“围墙内”的新八大应用场景，即小区人员出入管理、小区环境卫生管理、保健品会销整治、小区电梯安全、场所安全用电、宗教场所管理、独居老人服务和孝心车位管理。通过拓展场景、新增功能，单一的城市管理逐渐向社会治理转变。

2.主要成效

一是将线上场景设计与线下治理力量有机结合，解决智慧治理“可看不可用”的难题。面对数字治理应用场景不断增加、叠加的现实，要想解决基层治理力量如何与线上场景有效匹配、如何实现线上场景落地的问题，首先要解决“谁来干”的问题。该平台共有六大功能板块，每个板块对应特定街道科室，即党建统领、区域发展、社情民意、公共管理、公共服务、平安建设六个板块分别对应党建办、区域发展办、党政办、公共管理办、公共服务办、平安办，街道各科室根据街道机构三定工作职责来承接相关38个应用场景落地。二是多维度汇聚、提取有效数据，推动服务更精准，深化基层治理应用。针对数据无限与治理成本、治理能力有限之间的矛盾，该平台聚焦“看的”（动态掌握）、“用的”（事件处置）、“算的”（决策参考）三大需求，多维度汇聚、提取有效数据，推动服务更精准。以区域发展板块为例，经过系统智能筛重，12534条企业信息入库，“可看的”企业数据库得以建立起来，该板块通过数据分析自动监测企业动态，在发现地在税不在、企业高管变动、楼宇税收变动、经营情况异常等八种情况时触发预警，街道提供“八必访”服务。通过数字赋能，政府治理实现了“用数据说话、用数据管理、用数据决策”，治理能力水平得到极大提升。三是畅通线上参与渠道，形成互动充分、沟通有效的网络协商治理模式。针对辖区居民、企业等政府之外多元治理主体有效参与数字治理过程的问题，X街道依托“城市眼·云共治·小河网驿”平台，新增社情民意场景，通过在微信公众号设置“小河有用”小程序，汇集居民意见建议，探索“红茶议事会”①小区微治理模式，打通政府管理数据与民意民声数据，形成互动充分、沟通有效的网络协商治理模式。

（三）探索“新无忧”数字治理模式

1.背景及主要过程

T街道地处H市东南，半城半乡，面临着较为复杂的治理难题。2019年7月，“新无忧”的雏形“鹰眼盯”已初步形成，2020年9月“新无忧”数字治理模式开始正式全面推广，其后经历过多次迭代升级。2019年7月5日“鹰眼盯”1.0版正式上线;2020年2月12日“鹰眼盯”与“钉管家”实现数据互通;2020年9月11日数字指挥室24小时实体化运作;2020年10月21日2.0版“你钉我办”先行先试村社上线;2020年12月3日“你钉我办”全面推广;2021年1月8日“新”无忧指令单上线;2021年3月25日3.0版数字应用驾驶舱正式上线。按照应用场景理念，经六次迭代之后，目前T街道建立了“123+N”创新应用场景和“30125”处置机制。

2.主要成效

一是“双脑”联动形成30125快速处置机制。T街道探索实行“双脑”联动，即新无忧数字治理中心小脑与街道派出所综合指挥室小脑有效联动，形成指挥中心，分别指挥处理警务类和非警务类案件，实现任务指派、反馈跟踪案/事件的全过程处理。新无忧治理中心“小脑”负责非警务类事件的指令调度，新塘派出所综合指挥室“小脑”负责警务类事件的指令调度。“双脑”联动的多跨机制，能够顺畅解决110承担过多非警务事件的共性问题。2019年，新塘发生的求助警情和纠纷警情共计8192起，占总警情的64.22%。“双脑”联动之后，数字赋能秒级响应诉求、闭环妥善处理，社会治理成效明显：警情总量下降18.05%，纠纷总量下降35.50%，信访总量下降7.33%，公安和政府管理部门回归各自主业，事件办理效率得到大大提高，“民有所呼，我有所应”理念真正得以实现。二是闭环处置形成“136”矛盾纠纷调处化解格局。T街道成功打造“横向到边、纵向到底”的社会矛盾纠纷调处化解“136”格局，即将10%化解在区级，30%化解在街道，60%化解在村社和网格。“新无忧”数智平台共接到群众反映事件5838起，日均19.46起，其中群事件4952起，处置完结率达99.93%，“你钉我办”886起，处置完结率达99.43%;“鹰眼寻人”模块找回辖区走失的老人、小孩31人，成功率100%。自2020年9月至今，T街道平安建设实现“八降四升”。“新无忧”建成实施后，平安考核成绩大幅跃升，2020年，12个村社摘掉平安建设“黑帽”，社会治理的面貌得到极大改善。5112F079-2B09-4128-A7D2-EC813CE3F366

三、城市基层数字治理创新动因：三则案例的比较

（一）创新动因：政治、社会以及技术因素

S街道位于H市新城核心城区，是该市政务中心和商业CBD所在地，辖区面积9平方公里，下设11个社区，总人口约10万，共有楼宇93幢，楼宇总面积563.2万方，企业9971家。要想保障新城核心区高质量快速发展，需要促稳定、保发展的良好社会治理，消防安全、城市治安、发展安全等问题成为改革的主要动因。后来，S街道针对辖区重点防控部位多，人口流动性大，综合管理标准高，基层安全隐患发现滞后、不全，处置协同弱、反应慢等短板，以问题为导向，以守住城市安全底线为重点，建设城市大脑数字驾驶舱，不断深化数字赋能创新实践，全面提升基层社会治理能力。可见，上述问题也是S街道推进治理创新的主要动因。

X街道位于H市一个老城区，属于典型的城区老街道，辖区面积6.38平方公里，人口约7.2万。X街道经常面临商户出店经营、游商摊贩乱摆摊、共享单车乱停放等治理顽疾，而现实是管理资源有限、管理工具缺乏，在城市管理中，发现不及时、监管不经常、取证难有效等问题尤为突出，这也成为驱动治理创新的重要动因。X街道构建“城市眼·云共治”模式，就是试图借助现代信息技术手段，弥补治理短板，构建问题实时发现、研判精准有效、多方协同治理、促进有效整改的全新治理流程，实现基层治理的精准性和有效性。

T街道位于H市东南部、两市交界地带，面积34.8平方公里，下辖44个村（社区），1个国家级市场（萧山商业城），常住人口7.6万，登记流动人口10.2万，人口流量日均25.8万，属于典型的城郊接合部。在城市化进程中，建筑工地密布，约55处，交通路网密，商铺场所杂，消防形势严峻，矛盾纠纷多、警情非警情案例多，基层治理面临艰巨复杂的境况。城郊基层社会治理面广、量大，形势严峻，这成為基层治理创新的重要驱动因素。

表1三则案例的比较——创新动因

街道名称S街道X街道T街道数字治理

项目名称城市大脑街道级数字驾驶舱“城市眼·云共治·小河网驿”数字治理驾驶舱“新无忧”数字治理平台所处区位新城核心区老城区核心城区东南部、“半城半乡”上线时间201920202021产生动因保安全、保发展/探索新城区治理经验促进城市管理有效性/打造老城区治理特色品牌治安消防环境治理/探索城郊社会治理破难样板资料来源：作者根据有关调研资料整理，下同。

从产生动因来看，上述案例中主要包括政治动因、社会动因以及技术动因，无论是保安全还是促发展，无论是提升城市管理有效性还是提升治理的覆盖面，均体现出强烈的政治诉求和社会治理的诉求。而H市正在大力推进的城市大脑建设，又成为技术上的重要推动力。三则案例尽管在上线时间、所处地域方面略有差异，但从技术架构上看，均是以数字治理平台或者枢纽的形式呈现，建构了相应级别的数字驾驶舱，并形成了诸多智慧治理的应用模块。

（二）创新机制：体制性以及过程性

为解决基层治理力量不足、隐患发现手段单一、处置协同合力不强等问题，S街道探索了“三合”机制，即人员整合、多通融合、执法综合。一是整合流动人口管理员、社区城管协管员、村社联防队员、公安城管交警辅助人员等，通过人员“整合”，收编成立366人网格员队伍。二是整合流管通、河长通、平安通等单部门平台，通过多通“融合”，做实基层治理四平台问题流转。三是整合9个执法部门、12个科所队，派驻街道办公，并制定职能部门派驻街道人员考核办法，建立定期会议协商机制，实行执法“综合”。此外，S街道还依托数字赋能，实现了三项“协同”。一是数据协同。即将政法委统一地址库、公安流动人口、四平台“三实”数据及问题流转数据同智慧消防系统及指尖战勤数据以及劳动监察投诉、公安110警情、市场监管投诉、12345信访投诉数据协同起来，构建数据资源池。二是业务协同。S街道梳理原网格工作清单，理出81个网格事项，制定物业、微消站人员管理标准，明确救援业务流程，实现了火情消息同步传达，统一指挥。此外，S街道还通过五类数据联席，制定企业冒烟操作流程，实现了业务协同。三是政企协同。协同数智新城、启信宝、亲清在线等系统中的企业、舆情、走访数据，捕捉“冒烟”情况。

X街道针对问题发现不及时、监管缺乏有效性、执法难度大等基层治理难题，探索了发现问题、识别问题、处置和整改问题的闭环运行机制。该街道通过构建“城市眼”发现问题，借助“云”识别问题，以“共治”处置和整改问题，形成了治理闭环。“城市眼·云共治”取得了如下三方面的效果。一是治理效能得以提升。“城市眼·云共治”以高科技为支撑，通过AI行为识别发现问题后，自动取证并派单给一线处置人员，创造了实时发现问题、精准高效处置问题、为基层减负增效的成效。二是新型治理网络得以形成。X街道以“互联网+”为平台，建构线上线下联动的新型治理网络，通过在微网格上建立“网上共治生态圈”，调动参与各方的内生动力，促进“他治”向“自治”的转化。三是治理转型得以实现。X街道以机制创新为动力，深化从“城市管理”到“社会治理”领域探索，实现数据多维汇聚、多元应用、协同治理。

T街道为解决资源分散、职能部门条线系统无法触及基层、治理平台多、数据难以整合、民生服务需求难以满足等问题，探索“网格+平台”的协同治理机制。多元融合机制包括平台融合和资源融合两大方面。平台融合织密“分忧数据网”，针对城郊区域城乡面貌多元、责任主体多头、体制机制不畅等共性难题，通过系统集成、多元融合应纳尽纳。“新无忧”数字治理模式更加强化系统集成，纳入了省市区街四级不同的民情民意收集渠道，实现了线上渠道多元融合，做到了应纳尽纳。目前，基层社会治理综合信息平台融合了“鹰眼盯”数智平台、12345政务热线、清廉村社·码上工程、110社会联动平台、民情双访、人大直通车、数字城管、ODR、调解大数据、在线平安村社、在线警务、在线消防、在线交治13个已有数字平台。资源融合凝聚多方处置力量。基层治理力量进行融合是缓解治理力量短缺、破解基层治理难题的重要途径。为此，T街道加强“手脚”的力量整合，将所辖区域划分为3大防区、12个巡区，下设82个网格，将警务、综治、派驻机构、社工等力量予以整合，打造出一支221人的联勤、联防、联动、联治的基层综治队伍，使其成为社会治理线下处置力量。同时，每个防区配置相应车辆装备和处置力量，保证5分钟内可以到达T街道任何一个角落。近日，多台无人驾驶巡逻车在T街道“上岗”。这些巡逻车，大小相当于缩小版的警车，高度1.6米，车顶和车身安装了8个视频探头，每天24小时按照固定路线巡逻，具有十二大核心能力，包括重点人事物巡防、环境感知取证、安全播报指引、违法建筑自动发现等。5112F079-2B09-4128-A7D2-EC813CE3F366

可以看出，上述三则案例中，S街道的“三合”机制和T街道的“两融”机制兼具体制性和过程性。一是体制性微调。它是对基层治理中所涉各类资源的整合，其中最主要的是对人员、部门和信息资源的整合。而这种整合，属于体制创新中的柔性整合，既保持了现有体制的独立性和原有组织的边界，又在一定程度上改变了原有的运行机制，使现有体制更具弹性，属于典型的部门协同共治的多赢机制。二是过程性串联。它将治理过程中所涉及的各类要素有效链接，最终达到优化治理的目的。而X街道的闭环运行机制属于典型的过程性机制，该机制针对治理痛点，在发现问题、识别问题以及整改问题的治理过程中体现出来，突出基层治理的闭环过程;同时，该机制以全社会协力解决问题为出发点，将协同共治的范围延伸至全社会，体现了现代治理的新理念，并构建出全天候、全过程、参与式协同共治模式。

表2三则案例的比较——创新机制

S街道X街道T街道主要诉求解决基层治理力量不足、隐患发现手段单一、处置协同合力不强等问题解决问题发现不及时、监管缺乏有效性和执法难度大等三大难题解决治理平台多、资源分散，数据难以整合、处置反应不及时等问题应用场景三个“直达”：治理直达、惠企直达、民生直达旧八大应用场景+新八大应用场景“双脑”联动创新效果实现三项“协同”：数据协同、业务协同、政企协同提升治理效能、形成新型治理网络、实现治理转型形成快速处置的30125机制和矛盾化解136工作机制创新机制“三合”机制：人员整合、多通融合、执法综合发现问题、识别问题、处置和整改问题的闭环机制“两融”机制：平台融合、资源融合

四、城市基层数字治理创新的功能重塑及运行机制

上述三则案例均是针对基层治理难题，尝试以数字技术破解治理困境的创新。它们充分融合社会运行的整体性、互动性、协同性、高效性、共享性等新治理理念，在治理主体、治理结构、治理领域、治理手段和治理效果等方面进行了一定的创新，体现出“整体智治”的功能和特征，并形成新型基层治理体系和有效运行机制。

（一）基层数字治理创新的功能

城市基层数字治理创新体现出“整体智治”理念。整体智治兼具整体性与智慧性的核心特质。整体性要求包括政府、社会组织、企事业单位、民众在内的多种治理主体协调沟通、有效整合，共同形成治理的整体，协力开展公共事务的治理;智慧性要求治理主体广泛运用云计算、大数据、人工智能等数字技术，推动场景化、智能化应用，促进多部门、多业务的协同，实现精准高效的公共治理。要想实现整体智治，至少需要满足政府数字化转型、整体化的治理实践以及精准有效的需求回应三个要件[13]。基层数字治理创新秉承整体智治的理念，对原有治理进行了功能重塑。

一是整合化治理体系的塑造功能。S街道的数字治理旨在解决基层治理力量不足、隐患发现手段单一、处置协同合力不强等问题，X街道的数字治理旨在解决基层治理中存在的问题发现不及时、监管缺乏有效性和执法难度大三大难题，T街道的数字治理旨在解决治理平台多、资源分散、数据难以整合、处置反应不及时等问题。上述解决思路正是以整体性思维突破原有体制的碎片化、断层化、链条式格局，构建起网络化、整合式、闭环式基层治理体系。

二是智能化治理过程的促进功能。S街道通过数字赋能，实现房屋管理精准化、消防安全管理高效化、企业“冒烟”监管主动化;X街道通过多维度汇聚、提取有效数据，推动城市服务管理更精准;T街道打通已有13个数字平台，实现数据资源共享和系统分析，建立30125快速处置机制，推动全过程式治理。三则案例有着共通之处，即它们都是以数字化手段解决原有基层治理能力不足困境，构建“问题发现、需求整合、情况处置、指挥协调、资源配置”前后相继的全过程智能化治理。

三是动态化治理机制的形成功能。S街道通过多方面消防监测数据的集成分析、在线分析预警、实时指挥调度，形成消防安全动态化处置机制;X街道通过企业数据库动态监测企业动态，针对异常情况及时触发预警，并提供服务决策参考;T街道形成三个端的数字治理应用，即“新无忧”数智平台、“新无忧”掌上移动端、“新无忧”街道社会治理平台PC端，以数字化将社会治理诸要素、诸环节串起来，形成全时空、全流程、全周期的社会治理。三则案例均通过实时监测、预警设置、动态调整、决策优化等方式，形成全领域、全时空、全生命周期的动态化治理。

四是协同化治理力量的融合功能。S街道探索“大综管”治理形式，整合交警、公安、消防、城管执法等9大部门资源，形成治理合力;X街道创新社情民意场景并设置相应微信公众号，拓宽民众参与渠道，通过在线沟通、协商议事、网络参与等方式融合全社会的力量，实现共同生产、协同治理;T街道在街道范围内划分出3大防区、12个巡区，下设82个网格，将警务、综治、派驻机构、社工等力量予以整合，打造一支221人的联勤、联防、联动、联治的基层综治队伍，发展出了社会治理线下处置力量。同时，每个防区配置相应车辆装备和处置力量，保证5分钟内可以到达防区任何一个角落。三则案例通过对体制内外治理资源的整合，形成协同化治理力量。

（二）城市基层数字治理的运行机制

城市基层数字治理面临群众利益诉求渐次增强的异质性和多元化，社会矛盾日益显现的复杂性、黏连性和持续性等新挑战，要有效提升治理绩效和水平，需要简约高效、务实管用的运行机制予以支撑。城市基层数字治理运行机制主要包括民意感知机制、内外协同机制、快速反馈机制以及政民互动机制等。

1.民意感知机制

基层数字治理中，首要的机制就是以开放式代替封闭式、以共享式代替碎片式、以自动化代替人工式、以预警式代替被动式，而实现此类转型的前提是要有及时、准确、有效的民意感知机制。这种机制可以从多方面提升治理能力。一是促进数据采集形式多样化、渠道多源化，提升采集效率，通过数字化手段快速有效感知民意民情。基层数字治理既可以借助类似于“城市眼·云共治”系统自动发现、提取有效数据，探索基层治理工作环节“机器换人”，也可以由社区网格员通过手机APP及时掌握网格内发生的情况，减轻基层工作负担，还可以由居民通过“随手拍”直接上报微信公众号，数据旋即进入基层治理平台。开放式数据采集方式为社区提供录入、管理和分析工具，拓展了居民线上申报、AI设备识别、“钉钉群”數据联通等数据采集途径，建立了群众快速反映诉求、政府及时收集知悉民意的新渠道。二是促进数据资源共通共用，使民意感知更方便、更快捷。基层数字治理通过搭建贯通“部门—街道—社区—小区—居民”的数字平台，按照“一次录入、多方调用”的要求，丰富居民办事证照资料库，破解多平台重复录入的难题，减少重复劳动;通过平台接入、系统对接、数据共享，实现全域治理数据更深度的集成和融合，建成可以供多方调用的丰富的基层治理数据库，以共建共享共用实现精准感知、高效治理。5112F079-2B09-4128-A7D2-EC813CE3F366

2.内外协同机制

通过整合力量、统筹职能、再造流程，城市基层数字治理建立相应的资源融合机制。一是党建引领。基层数字治理将条线治理和网格治理有机结合，打破条线壁垒，使治理范围不断向基层纵向延伸，实现物理空间和治理架构的全覆盖。同时，该治理模式整合党政部门各类资源，使事务处理由原先单部门牵头履职转变为多部门联合处理。二是平台融合。基层数字治理将基层治理中的各类平台予以融合，将各条线部门开发的诸如流管通、平安通、河长通等平台融合到统一的街道级平台之上，形成以块为主、信息共享、综合执法、力量联合的整体性治理型态。三是移动融合。基层数字治理坚持政府端、居民端“两端协同”理念，通过居民端小程序、公众号等接地气的形式，让社区、物业、长者照护等服务信息第一时间直达居民。四是多方协同。基层数字治理加强政民互动和社会协同，在区级及街道级设立实体“三方办”机构②，在街道、社区两级建立联动网络，促使社区居委会、业委会、物业公司三方形成协同架构，有效促进基层治理的多方协同。

3.快速反馈机制

基层数字治理还需要建立快速反馈机制。一是办事过程自动智能反馈，提升治理绩效。基层数字治理平台上线各类服务功能，在实现居民“少跑腿”的同时，减少社工工作时间。二是设计智治功能场景，治理反馈主动高效。基层数字治理依托平台数据交换和社区感知设备设计丰富的智治功能场景，实现治理有效、精准精细。如围绕老年人安全问题，“长者看护”场景为社区孤寡、独居、高龄老人安装门磁报警系统，一旦有异常变化，“数字驾驶舱”就会发出预警，呼叫社工第一时间联系走访;围绕居民报修服务难问题，“邻里E家”场景形成“上报—交办—办结—反馈”的闭环，提升问题处理效果。三是治理过程动态反馈。基层治理中，街道治理平台整合了人口、环境、资源、民生等种类繁多的大量数据，形成后台大数据库，对基层治理事件、处理进程、结果反馈全程监督管理。治理过程中，数字治理平台借用移动终端和智能设备快速传递和整合信息，以全程监控和流程控制进行实时动态监管，以数据及时更新实现即时动态监测，及时反馈、高效整合、动态优化，推动政府职能、政策资源、物资财力、人力资源等治理要素和资源的灵活统筹、快速匹配，形成更为及时、更为灵活的资源配置方式。四是反馈结果充分利用。这也改变了街道和部门以往依靠经验分析判断基层问题的状况，针对属地管理服务中的重点难点问题，不仅可以防患于未然，还可以为未来治理提供借鉴参考。

4.政民互动机制

基层治理与协商民主的有效结合，是解决基层治理资源不足、提高公共服务精准供给、满足民众参与需求的有效方式。一是坚持党建引领。基层数字治理应加强各级党组织对治理事项的领导能力，通过党建引领，激发各方参与内生动力，按照条块结合、块抓条保的原则，探索与数字应用相契合的运行模块，再造闭环处置流程，破解社会治理中量大面广难题。二是畅通互动渠道。开辟线上互动参与渠道，融通线上线下民主协商机制，提升多方互动效果。通过在街道级数字治理平台上设置互动参与模块，或者在微信公众号设置相应小程序，创新线上协商治理的方式，让民众就街道发展事项提出建议和意见;拓展基层协商的范围，在社区微治理中引入协商议事和互动参与;引入社会化协商服务力量，积极引导社会化、专业化力量参与基层协商，发挥“红茶议事会”等机制的协商功能;增强基层协商的专业支撑，整合法务、调解、仲裁、建筑、市政等专业部门参与民主协商。三是优化协商流程。基层协商流程包括提出协商申请、受理协商事项、发起协商约请、对接协商事项、确认参会信息、召开协商会议、联审协商结果、通报协商结果、评价协商结果等多个步骤，城市基层数字治理要通过数字平台实现协商过程的记录、处置、答复可视化，保障协商过程和协商成果清晰可见、充分及时、精准到位[14]。四是完善协商机制。探索各类居民“议事会”的小区微治理模式，形成“居民信箱、信访数据、网络舆情抓取—民意热点大数据分析—自动形成议事会议题—以短信、二维码的形式邀请居民—召开线上与线下议事会—形成共治方案—回应群众需求”治理闭环，建立数字技术支撑与民主协商相融合、线上与线下相匹配的治理机制。

注释：

①“红茶议事会”是X街道创新的一种新型社区议事形式。“红”意为红色引领，“红茶议事会”以社区党组织为核心，借助第三方社会组织专业力量引导，邀请政协委员参与，社区干部与基层党员以“泡好红茶、议邻里事、解邻里难、结邻里亲”的方式，带动居民共商共议，帮助解决基层社会治理中的各类矛盾和热点问题。

②“三方办”，全称是住宅小区居委会、业委会、物业三方协同治理工作领导小组办公室。2017年8月，针对小区多头管理、业委会无人管理、物业服务缺乏刚性评价等问题，为化解居委会、业委会、物业公司三方难协调的基层治理“堵点”，H市G区将原来分散在民政、住建等部门的职能整合起来，成立实体化运作的“三方办”，构建社区居委会、业委会、物业公司三方协同治理架构。

参考文献：

[1]宋迎法，苗红娜.国外政府创新的动因、内容和模式探析[J].江苏社会科学，2016，（4）.

[2]吴建南，马亮，杨宇谦.中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析[J].管理世界，2007，（8）.

[3]翁列恩.地方政府创新的动因考察与测度研究[J].探索，2017，（1）.

[4]刘玉.政府创新社会管理的外部动因[J].中国井冈山干部学院学报，2012，（5）.

[5]張丽，韩亚栋.网格化治理：“织网工程”和创新动因[J].求索，2018，（3）.

[6]涂晓芳，史欣平.社区治理创新类型及动因研究——基于“中国社区治理创新奖”的多案例研究[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2019，（5）.

[7]宋玉波，胡尹慧.社会治理创新：动因、要素与路径[J].探索，2017，（2）.5112F079-2B09-4128-A7D2-EC813CE3F366

[8]付建军.当代中国社会治理创新的发生机制与内在张力——兼论社会治理创新的技术治理逻辑[J].当代世界与社会主义，2018，（6）.

[9]徐增阳，张磊.公共服务精准化：城市社区治理机制创新[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2019，（4）.

[10]何显明.地方政府创新实践的生成机制与运行机理——基于浙江现象的考察[J].中国行政管理，2009，（8）.

[11]邓念国.整体智治：城市基层数字治理的理论逻辑与运行机制——基于杭州市S镇的考察[J].理论与改革，2021，（4）.

[12]钟鸣.探索“城市眼·云共治”管理新模式——以杭州市小河街道为例[J].城市管理与科技，2021，（1）.

[13]郁建兴，黄飚.整体智治——公共治理创新与信息技术革命互动融合[N].光明日报，20200612.

[14]郎晓波，邵建，谢剑锋.“一方按铃、多方响应”：数字赋能基层民主协商的杭州探索[J].杭州，2021，（11）.[责任编辑：贾双跃]

Innovation Motivation and Operation Mechanism of

Urban GrassRoots Digital Governance

—Taking the Practice of Three Streets in H city as an Example

Deng Nianguo

（Hangzhou Administrative Institute， Hangzhou Zhejiang 310024）

Abstract：Urban grassroots digital governance innovation is one of the focuses of social attention and academic research in recent years. The investigation and mechanism analysis of governance innovation will help us more clearly grasp the logic behind these innovations. After investigating the practical cases of digital governance innovation in three streets of H City， it is found that， similar to local governance innovation and grassroots governance innovation， urban grassroots digital governance innovation is driven by both political and social motivation， which is the result of the common action of environmental coercion and initiative. The difference is that technological motivation is more prominent here， while economic motivation and cultural motivation have little influence. The operation mechanism of urban grassroots digital governance is divorced from the macro perspective and more reflects the practical and perceptible mechanism. Public opinion perception， internal and external coordination， rapid feedback and governmentpublic interaction are the most effective operation mechanisms of grassroots digital governance.

Key words：urban governance， digital governance， grassroots governance， intelligent governance

基金项目：国家社会科学基金一般项目“政务数据资源利用的效能提升與价值实现研究”（20BZZ091）;贵州省哲学社会科学重大招标课题“‘十四五时期贵州智能政府、数字政府建设路径研究”（20GZZB05）。

作者简介：邓念国（1968-），男，中共杭州市委党校（杭州行政学院）教授，博士。5112F079-2B09-4128-A7D2-EC813CE3F366