公路建设项目档案服务外包存在问题及应对

摘 要：公路建设项目档案建设管理选择服务外包模式成为了一种趋势。但档案外包模式存在诸多风险，有些风险如不采取应对措施，将造成不可挽回的损失。本文以某高速公路为例，通过剖析，找出档案整理与档案数字化服务外包存在四大风险，据此提出应对措施。

关键词：公路;档案;外包;风险;措施

经济社会快速发展，公路建设项目随之推进，档案数量逐渐增加。同时公路建设项目有着较强的专业性、针对性，也有类目繁杂、数量巨大等特点。所以选择档案服务外包已成为一种趋势。《档案服务外包工作规范》（以下简称《规范》）中指出：“档案服务外包是为某一机构将不属于国家法律法规限制范围内的档案，外包给其他机构进行管理，委托其为本机构提供档案服务的行为。发包方指的是档案服务外包的需方，承包方是档案服务的供方。”[1 ]基于以上定义，公路建设项目档案（以下简称“项目档案”）服务外包发包方主要是公路建设项目的建设单位、监理单位、施工单位，承包方是为发包方提供档案整理服务及数字化服务的档案外包单位。发包方与承包方共同构成了项目档案服务外包的关系体，共同地完成了项目档案服务外包。

1 项目档案服务外包的缘起

1.1 项目档案管理的现状

1.1.1 项目档案整理质量待加强。项目档案管理工作制度缺乏对具体工作的指导性、针对性。存在“归档文件材料的质量存在不符合规范的情况，因为文件形成之初各标段未有统一的表格、填写模式等，使得文件在归档时出现表格不统一、手续不完整、日期不对应的现象”[2 ]。也存在“施工单位施工资料不真实、归档不及时，竣工资料与工程实际情况不符、工程整体质量不高和档案案卷混乱的现象”[3 ]。

1.1.2 档案工作人员队伍待充实。“档案相关从业人员配备不足，专业素质与经验欠缺”[4 ]。而且档案管理人员流动性大，稳定性不足。如调动或离职时交接不及时、不全面易造成档案的缺失等现象。因此，项目档案管理的现状影响了高速公路档案验收的质量，也不利于体现建设项目的工程全貌。为解决此困境，档案服务外包应运而生。

1.2 項目档案外包服务的优势

1.2.1 有助于档案整理工作质量。外包单位提供的前端控制服务可保证项目档案的顺利开展。如在项目建设前依据项目档案验收的相关标准，协同建设项目各单位档案管理人员，共同制定针对性、实操性强的档案管理制度。此外，根据工程建设实况，加强对不同阶段、工序产生原始记录的时间节点的管控，做到原始记录及时收集、整理，实现档案管理与工程建设同步。

1.2.2 可提供专业的档案管理团队。外包单位提供专业的档案管理团队可解决建设项目档案管理人员不足、素质欠缺的情况，也可提供有针对性的档案整理服务，保证档案收集完整、分类合理、整理规范、归档有序，同时较大程度上解放建设项目档案管理人员的“双手”，使其可将更多的关注点放在档案的管理上，保证档案管理的质量。

1.2.3 有助于节约成本。“外包单位一定程度上可以使得建设项目各单位内部减少对于档案管理方面的人力、物力、财力的投入。一方面外包单位专业、稳定的档案管理团队极大满足了项目建设档案管理工作的要求，节约了建设各单位人员的招聘、培训成本，也增加了人员配置的灵活性”[5 ]。另一方面外包单位提供的纸质档案数字化服务，满足了档案信息化需求，节约了数字化相关基础设施的采购资金。

2 项目档案服务外包的要求

2.1 对发包方的要求

发包方应对承包方档案管理的过程进行监管。《规范》中提到：“发包方应对档案服务外包工程进行监控，对承包方的管理工作、业务操作等方面进行必要的监督、检查，将各种风险降低到可控范围内。”同时，项目档案专业性强，需要熟悉工程建设的档案人员。因此，发包方应参与到承包方档案管理等工作当中，对其工作进行指导、监管，对存在的问题予以及时解决。

2.2 对承包方的要求

2.2.1 承包方应有专业的管理团队。数量庞杂、专业性强的项目档案对人员有了更高的要求。因此，承包方需要既懂档案又熟悉工程建设的复合型专业档案管理人员及稳定的团队。《规范》指出：“承包方员工的专业素养、队伍建设、员工培训等方面相应的要求。首先，承包方应配备档案或相应专业本科及以上学历人才，或档案中级以上专业技术职称的员工;其次，承包方的员工队伍具有一定的稳定性;最后，承包方应对新进员工进行不少于5天的岗位培训，至少每年开展一次不少于1天的在岗培训，并对培训的内容也做了相应的要求。”

2.2.2 承包方应保证档案整理的质量。建设中所产生原始记录，是后期高速公路运营、审计、改扩建、养护等的重要参考依据。因此，承包方应保证原始记录真实、完整，以便完好反映工程建设全貌。《规范》指出：“承包方应加强对档案服务过程的监督、管理，严格控制档案服务过程中可能影响档案服务质量的不良因素，采取防范和纠正措施。”

2.3 对于发包方与承包方共同的要求

2.3.1 完善的档案整理方案。《规范》指出：“承包方应建立质量管理体系，为客户提供高质量的档案服务，增进客户满意度。”建设项目的文件随项目建设的进度逐渐增多，涉及技术部、安全部等部门。因此，为保证建设项目每个阶段、环节以及各单位、部门形成的原始记录真实、完整，且做到文件的闭合，需要一套发包方同承包方共同制定的完善的档案整理方案，建立质量管理体系，在文件形成之前制定相应的规范、模板，在过程中约束，加强监管。

2.3.2 保证档案信息安全。一是对于发包方而言，高速公路建设项目采用的是双套制档案管理模式，会对建设过程中产生的纸质档案进行数字化扫描归档。《纸质档案数字化规范》中指出：“档案数字化外包，档案部门应指派专门人员参与纸质档案数字化外包业务的监督、指导，完成质量监控、进度监控、投资监控、安全监控和协调沟通等方面的工作。”[6 ]同时《规范》中“安全原则要求发包方的安全管理应坚持预防为主、全程监控的原则”。因此，发包方对纸质档案数字化工作应进行监督。二是对于承包方而言。档案外包单位的工作人员面对的项目档案基本无查阅权限的限制。且《规范》指出：“在档案服务过程中，承包方应以确保客户的档案安全为最基本要求。”因此，承包方应做好单位内部的人员管理，加强员工培训，增强员工的安全、保密意识，确保发包方单位的档案实体及档案信息安全。

3 项目档案服务外包存在的问题

3.1 发包方缺乏对承包方档案管理的监管

对照《规范》可控原则，发现发包方缺乏对承包方档案管理的监管。发包方将单位档案整理工作委托给档案外包公司后，基本由档案外包公司对档案进行整理，较少参与档案整理及归档的监管，更多的是注重档案专项验收的结果。但是承包方仅安排少量档案管理人员进驻施工场地，大多则在自身单位办公场地进行档案整理、归档工作，以致熟悉发包方项目建设实际开展情况的人员较少，不利于档案整理的合理合规及有序性。因此，发包方不能过度依赖承包方，而要参与到档案整理过程中，对承包方档案整理的过程起到监督、指导的作用。

3.2 承包方内部管理存在不足

3.2.1 承包方专业管理团队管理有待加强。承包方虽有着从业多年资深的档案管理人员，但占比较大的是流动性较大的档案管理人员，因此专业管理团队专业素质、队伍的稳定性及员工培训方面的管理有待提高。对照《规范》对于承包方的要求，发现承包方存在着三方面的不足。第一，专业素质较低。承包单位准入门槛较低，对于员工学历及所学专业也未做明显要求，存在所学与档案无关专业，也未达到本科学历人员从事档案服务外包工作的现象。第二，队伍建设不稳定。建设项目档案服务外包公司员工流动性大，缺乏稳定性。第三，员工培训欠缺。大多数情况下档案外包单位未对新进员工进行统一的岗前培训，而是由老员工给新员工零散化的安排基础性工作，易造成返工、重复作业等情况。

3.2.2 承包方档案整理的质量有待提高。当前承包方档案整理的质量欠缺，与《规范》中要严格控制档案服务过程中可能影响档案服务质量的不良因素的要求不符。数量庞杂的施工资料在整个项目档案中占比较重，难以做到一一核查。所以在档案整理的过程中要更加细心，不能过于追求速度。但是追求利益最大化的档案外包公司一般采用记件来核算员工薪资，所谓多劳多得，易造成档案外包单位员工在追求速度与保证质量间不能达到一个较好的平衡，档案整理的质量也得不到较好保证。

3.3 档案整理方案不完善

发包方与承包方未从验收视角着手制定贴合高速公路实际的档案整理方案，无有效的质量管理体系，不利于档案整理的质量。一是原始记录收集整理未做到文件整理的闭合，不能完好反映整个工程建设过程情况。二是档案整理的时间滞后。承包方虽在项目建设过程中有参与指导发包方的文件收集、档案整理，但是档案整理、归档的工作主要是在建设项目完工后统一进行。

3.4 档案的信息安全存在隐患

一是发包方在纸质档案数字化工作部分未按照《纸质档案数字化规范》与《规范》要求的全程监控思想展开。高速公路建设项目多采用双套制，承包方委托第三方单位对纸质档案进行数字化加工，将其刻录成光盘，或写进固态硬盘等，但是外包单位及发包方均未对此部分工作进行监控，对发包方的档案信息安全造成了隐患。二是承包方存在给发包方档案的信息安全带来隐患的可能。单位的工作人员工作流程规范性、保密意识参差不齐，且档案外包单位的人员流动性大，员工的保密意识淡薄，易造成档案缺失的现象，给档案信息安全带来隐患。

4 做好项目档案服务外包的建议

4.1 发包方应加强对承包方档案管理监管力度

发包方将单位所需外包的档案整理部分委托给承包方后，要遵循《规范》的可控原则，注重对承包方档案管理全过程的监控。因承包方熟悉建设项目实际情况的人员有限，所以承包方在进行档案整理过程中，发包方应定期对档案整理进行具体的指导，不定期对整理的档案进行抽查。同时，双方还应保持密切联系，主动沟通、及时解决档案整理中涉及的专业性较强的问题，减少不必要的错误，避免返工，保证档案整理质量。

4.2 承包方应加强单位内部的管理

4.2.1 承包方应加强对专业管理团队的管理。专业性强、载体多样且复杂的项目档案，对承包方管理团队有了更高的要求。根据《规范》中人力资源管理的相关要求，承包方应从三个方面予以解决。一是提高员工的准入门槛。对新进员工的专业、学历做出规定，如配备档案或工程建设相关专业大学本科以上学历等，使得员工有档案、工程建设专业基本知识与职业素养。二是保证管理团队的稳定性。承包单位员工多从事单一、重复、庞杂的基础性工作，未有明确的职业发展方向，上升空間受限，一定程度上增加了员工的流动性。因此，承包单位应制定合理的职业发展规划，使得员工对所从事职业的未来发展充满信心。三是加强培训工作。承包方对于新进的员工应进行岗前培训，使其熟悉主要工作内容等;对于老员工展开专业知识培训，以考核的形式检查员工的专业知识及职业素养。此外，“员工也可参加当地档案行政主管部门与人力资源和社会保障部举办的档案专业继续教育学习，参加当地建设行政主管部门举办的建设工程资料人员培训等”[7 ]。

4.2.2 承包方应提高档案整理的质量。承包方应加强对档案服务过程的控制，确保档案整理服务高质量完成。一是制定赏罚分明的奖惩方案。通过加大整理档案的抽检力度，就抽检结果及员工在档案整理过程中的表现来进行奖惩，避免过于追求速度。二是优化薪酬结构。在深入了解员工需求的情况下，结合单位经营状态等，考虑完善现有的薪酬制度，优化薪酬组成结构，使得员工在档案整理的速度与质量间达到一个较好的平衡。

4.3 制定合理合规的档案整理方案

有效的质量管理体系，需要发包方与承包方就高速公路实际情况制定具体且完善的档案整理方案。首先，从档案验收视角着手，双方共同制定明确的原始记录收集范围，如纸质、电子文件，反映工程实况的照片、视频、音像等。其次，根据工程建设实际情况，做好划分，“根据工程建设进度、阶段，进行档案阶段验收，分期分批开展项目文件的验收和移交接收，将档案整理工作分阶段进行”[8 ]。避免大量原始记录在建设项目完工后集中进行整理的现象。

4.4 加强档案信息安全

首先，发包方、承包方、档案数字化服务单位三方应加强对《纸质档案数字化规范》《规范》的学习并遵照执行。此外，在纸质档案数字化扫描作业时，发包方应确定专人全程参与该过程，使档案数字化过程风险可控，避免档案信息泄露。其次，承包方可通过签订协议来增加员工的保密意识，也通过加强员工培训，来约束员工言行，降低档案信息泄露的风险，保证发包方的档案信息安全。

5 结语

选择档案服务外包一定程度上可保证公路建设项目档案专项验收高质量通过，但存在的问题也不容忽视。因此，为保证档案的真实性、完整性、可靠性，发包方与承包方应共同参与，积极沟通、协调，及时解决服务过程中存在的问题，更好助力档案服务外包的质量。

参考文献：

[1]DA/T68.1—2020，档案服务外包工作规范[S].

[2]柯思嘉.浅析高速公路项目文件材料归档管理[J].办公室业务，2020（18）：131—132.

[3]张东山，王静华.高速公路特大项目施工中的资料管理[J].施工技术，2015，44（S1）：752—753.

[4]张凤霞.强化现代工程管理 打造品质工程平台——新时代高速公路档案管理的趋势与对策[J].档案与建设，2018（06）：81—85.

[5]王虹.对工程建设档案外包服务的思考[J].北京档案，2015（06）：41—42.

[6]DA/T31—2017，纸质档案数字化规范[S].

[7]毛汉康.城建档案外包服务工作现状分析及反思[J].城建档案，2019（08）：85—87.

[8]樊女丽.公路建设项目文件全过程管控的实践分析[J].浙江档案，2017（06）：66.

作者简介：宋丽莎（1995— ），硕士研究生毕业，工作单位：广西民族大学管理学院，研究方向：档案学。