浅析执法记录仪在某区卫生监督执法中的应用

2022-06-15张羽田才钧

中国卫生产业 2022年2期

张羽，田才钧

上海市黄浦区卫生健康委员会监督所，上海 200011

随着我国依法行政和法制化建设日程的不断推进[1]，行政执法人员作为代表行政机关、维护公共利益、行使行政管理职能的公职人员，应该认清自身行政管理的职责。执法规范化是执法管理的核心[2]，确保行政执法过程依法合规有利于法治社会的不断健全，而行政执法全过程记录制度是行政执法活动合法有效的重要保障，通过对行政执法全过程信息进行真实、准确、完整、及时记录，既起到了对管理相对人的保护，也起到了对执法人员的监督。同时，行政执法全过程记录制度一方面对执法人员执法规范性提出了更高的要求，如何在全过程记录的过程中正确用好全过程执法设备，是对行政执法人员也是对行政机关提出的考验。总体来说，行政执法全过程记录制度有利于提高行政执法透明度和公信力，促进法治社会的建立健全。

1 背景与定义

1.1 背景

自2016 年，国家卫生计生委办公厅要求将卫生计生监督执法全过程记录制度作为监督体系建设工作的重要内容。2020 年11 月，《求是》杂志发表的习近平总书记重要文章《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》中提出：“坚持全面依法治国，是中国特色社会主义法治体系”[3]。2020年，上海市卫生健康委员会根据《上海市人民政府办公厅关于印发＜上海市全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法治审核制度实施方案＞的通知》要求，要求做好上海市卫生健康行政执法全过程记录工作。

卫生监督执法中存在的问题和难点：①监督员执法过程不规范。卫生监督执法对维护医疗和公共卫生健康发展、促进全民健康有着重大意义。但是在传统的执法理念里，在没有执法记录仪全过程记录的情况下，卫生监督执法人员的执法行为一般不够严谨，对自身的约束力不够，有可能导致发生不文明或不标准执法的现象。②执法效率有待提高。卫生监督管理相对人涵盖了公共场所、医疗机构、商务楼宇、物业公司、托幼机构等各类场所，管理对象纷繁复杂，人员素质参差不齐，执法对象的配合度不高，甚至会出现抵抗执法的行为，都会大大降低卫生监督执法效率。③证据收集得不完整。卫生监督执法人员在执法过程中可能会碰到各种突发状况，在现场取证的过程中未必能面面俱到，有时会遗漏重要的线索，未能在及时提取到现场执法的证据，造成事后办案过程中证据不足，案件调查非常被动。④执法过程存在安全隐患。若监督员在执法过程中发现问题，监督员和管理相对人之间不可避免会产生矛盾，若处理不当，容易发生肢体冲突，很可能会产生安全隐患，间接也会影响执法效率。

1.2 定义

卫生健康行政执法全过程记录，是指卫生健康监督执法人员（以下简称“执法人员”）在执法过程中，通过书式记录、影像记录和其他记录方式，对日常巡查、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动的全过程信息进行真实、准确、完整、及时记录[4]。执法记录仪是指具有录像、照相、录音等功能，实时对行政执法活动进行记录的便携式音像记录设备，是执法全过程记录的组成部分，是执法文书和电子数据采集的有效补充。

执法记录仪的使用是执法全过程记录的重要组成部分和有效手段，尤其在如今法治社会不断健全、群众法律意识不断提高、执法环境越发复杂的背景下，卫生监督执法人员借助现代科技执法装备，既是对执法相对人的保护，对执法过程的监督，也是对执法人员的一种保护。

2 使用现状与分析

2.1 调查对象

2021 年6—7 月间随机抽取上海市某区卫生监督执法人员30 名，占一线监督员65%。

2.2 方法与结果

为了深入了解卫生监督执法记录仪使用的实际情况和问题，通过问卷调查法，从人员情况、设备配备、执法场景、人员认知等方面进行调查分析。

（1）人员情况。①性别：该次调查的30 名一线监督员中，男性13 名，女性17 名。②执法场景：从事过公共场所监督执法的10 名、传染病防治监督执法的5 名、医疗机构监督执法的4 名、职业卫生监督执法的2 名、学校卫生监督执法的4 名、生活饮用水及消毒产品监督执法的6 名、其他8 名（投诉举报、计划生育和妇幼保健）。30 人中有6 名从事过的执法类别大于2 项。③执法年限：30 人中从事卫生监督1 年内的3 名，1～5 年的3 名，6～10 年的1 名，11～15 年的10 名，16～20 年的6 名，20年以上的7 名。

（2）设备配备。①配备时间：30 人中2019 年前就配备执法记录仪的有4 名，2019 年配备的13 名，2020 年配备的13 名。②配备数量：截至调查时，均能做到每人至少配备一部执法记录仪。③配备型号：目前所调查的监督员均使用同一品牌的执法记录仪。

（3）执法场景。①使用场景：目前执法记录仪多使用于双随机监督检查、当场行政处罚、证据先行保存、留置送达和投诉举报。②使用频率：在调查的30 人中，每次都使用的2 名，经常使用的7 名，半数情形使用的3 名，较少使用的18 名。③数据上传与获取：执法记录仪使用后执法人员通常由自己到电脑或通过数据采集站自动上传。执法人员可以获取及拍摄的资料，如有需要经过审批同意后可以调取他人拍摄的资料。

（4）人员认知。①对于使用执法记录仪后会带来的好处认可度至最高的2 项为增强了执法的公信力和规范了执法行为，其次是有效应对恶意投诉和执法时更有安全感，对于整体上提高工作效率的认可度最低。见表1。

表1 使用执法记录仪带来的好处

②对于执法记录仪的使用会带来的问题，大部分人持反对意见，但是也有少部分人认为执法双方的隐私都受到侵犯。在管理相对人拒绝配合执法的时候，几乎所有的执法人员都愿意使用执法记录仪。见表2。

表2 使用执法记录仪带来的坏处

③对于目前执法记录仪的质量，在电池续航、稳固性、操作性和清晰度等方面大部分人表示认同，在机器发生故障上47%的人员表示不确定或反对。见表3。

表3 执法记录仪质量调查表

④在执法记录仪使用中，53%的人员对执法记录仪影响行动表示同意或不确定，数据传输繁琐和分散注意力方面大部分人表示反对。见表4。

表4 使用执法记录仪行为影响调查表

⑤在使用执法记录仪时，对少数执法人员心理产生影响，导致不敢轻易言行，有压力，有个别人员在不希望拍摄时会关闭执法记录仪一段时间。见表5。

表5 使用执法记录仪心理影响调查表

⑥对于使用执法记录仪的总体感受，绝大部分的执法人员认为执法记录仪带来的好处比坏处多，如果上级不做硬性规定，会使用执法记录仪的人员占50%，支持每一起现场执法都应进行拍摄记录的占53%。见表6。

表6 使用执法记录仪总体影响调查表

2.3 执法记录仪应用分析

①设备便利性有待提高。对于目前使用的执法记录仪，大部分执法人员认为可以满足日常执法，操作便捷，数据传输方便，但是也存在影响行动（如在执法过程中跑步、攀爬等），从而分散执法人也在执法过程中的注意力，并且存在在使用过程中设备出现故障的现象，从而影响执法的效率。

②执法人员认知有待加强。在被调查的执法人员中，除规定的工作场景外，有60%的执法人员较少使用执法记录仪，仅2 名执法人员每次都使用，且这2 名执法人员均为从事执法工作不满1 年的新进人员。

在被调查的执法人员中，大部分执法人员对执法记录仪带来的好处达成了共识，认为使用了执法记录仪后能有效应对恶意投诉、规范执法行为、增强执法的公信力、提高执法时安全感，特别可有效记录留置送达过程和场景，以作为依法送达程序的良好凭证，大大提升文书送达效率[5]。但是在是否提高工作效率和减少群众投诉的问题上，持不确定态度比例较高。同时有少部分人觉得执法记录仪的使用会侵犯执法人员与管理相对人的隐私。

可见相当部分的执法人员执法观念有待转变，对于执法记录仪的“双刃剑”效应许多执法人员还是心有顾虑。

③执法记录仪使用场景有待拓宽。目前执法记录仪多用于双随机监督检查、当场行政处罚、证据先行保存、留置送达和投诉举报。在以往的执法理念中，普遍认为上述场景的执法过程中，对于现场取证的要求较高，执法人员与管理相对人也较易发生冲突，因此大部分执法人员会认同在上述场景中使用执法记录仪。

在30 名被调查者中，对于上级不做硬性规定也会使用执法记录仪的观点表示同意的为50%，对于支持每一起现场执法都进行拍摄记录的为53%。可见，在更广范围内使用执法记录仪对于执法人员有一定的抵触。但是随着社会法治意识的普遍增强，规范执法的要求不断提高，在更广范围内使用执法记录仪也尤其必要性。执法记录仪的应用，可以有效对执法全过程进行监督记录，收集证据，从而最大程度地达到规范、真实的目的，使卫生监督检查的效果大提升[6]。从而避免了监督员在执法过程中的不良行为以及随意性，有效地规范执法行为。

3 对策与建议

3.1 有序推进执法设备的更新完善

执法记录仪作为执法过程中现场动、静态状况的数字化记录设备，因其在音视频记录的及时性、固定证据的便利性等方面优势，已深入公安、市场监管、城管、环保等各类执法监督领域[7]。科技在不断发展，执法设备也在不断推陈出新。为进一步提高执法工作效率，提高执法人员对执法记录仪的使用积极性，执法设备的更新应该作为一项可持续的工作，通过有计划地分批更新更灵巧、功能更完备的设备，使执法记录仪能做到硬件配置上求“精”、音视频存储上求“优”、携带佩戴上求“便”[8]，让执法记录仪不再成为执法人员的负担，而是执法过程中必不可少的好帮手。

3.2 正确引导执法人员的使用认知

在当今法制越来越健全的社会中，执法记录仪使用是推进规范执法、保障管理相对人和执法人员正当权益的一项重要举措。但是在实际运用时，仍旧存在执法人员对执法记录仪的运用认识不足[9]，部分一线执法人员，尤其是一些执法年限较长的人员心理，还是会有一些顾虑，丰富的工作经验会使他们觉得执法记录仪的使用没有那么迫切；全过程的监控会产生隐私被侵犯的顾虑；事后过程的可回溯会觉得执法中有压力，不敢轻易言行。但正是因为全过程、可回溯，才让执法更公开、透明，在镜头下执法，不仅减少了执法行为的随意性，还倒逼其做好每一个执法细节，提高执法质量[10]，使执法人员要自觉更新执法理念，强化执法证据意识，提高执法规范意识，从源头上杜绝随意执法、经验主义，切实提高卫生监督执法的透明度和公信力。

3.3 加强执法记录仪使用规范化建设

对于执法工作而言，更应该制定规范的使用程序，针对不同场景的执法类型，细化执法记录仪的使用规定，包括执法过程中的规定动作、文明用语、文书书写、执法技巧、谈话技巧等内容[3]，通过执法记录仪使用规范化建设提高执法程序的规范化，有效管理、有效控制，提高工作效率，同时也提升了执法队伍的素质[11]，确保执法过程公平、公正和完整性。