“双碳”目标约束下资源型城市绿色低碳发展路径研究

2022-06-14戴兰

中国矿业 2022年6期

戴兰

(山东石油化工学院文法与经济管理学院，山东东营 257061)

作为GDP保持高增长率的经济体，我国碳排放也一直居高不下，是全球最大的化石能源消费国和碳排放国。我国于2021年10月确定了2030年碳达峰和2060年碳中和的战略目标，强调全面建立低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系。因此，资源型城市在“双碳”目标约束下，如何在保障国家能源供给的基础上，实现创新引领、加快转型、多元支撑的现代产业体系，普遍覆盖公共服务体系，形成绿色宜居环境的高质量发展变得更加重要。

资源型城市是指以不可再生性的自然资源的开采和加工业为主导产业的工业城市。资源型城市的自然资源普遍具有不可再生性，随着不断开采，因其不可再生性使得资源可开采量日趋减少，资源型城市也会随着资源的富足而繁荣，资源的贫乏而衰败。这就意味着只关注资源而缺少对城市功能等方面的关注，会引起资源枯竭之后城市人口流失、高失业率以及生态环境恶化等系列问题。资源型城市的发展本质上是用资源换取社会价值来获得发展，这与绿色低碳用最小投入获得最大可持续产出的目标是一致的。因此，为解决资源型城市转型发展问题，充分利用当前国家“双碳”战略政策的优势，抓住低碳技术红利，对资源型城市进行分类引导，探索其绿色低碳转型发展路径具有重要的意义。

1 “双碳”目标约束下不同类型资源型城市绿色低碳发展现状研究

国内外学者对资源型城市绿色转型和低碳发展的研究成果十分丰富，多集中在资源型城市转型的政策、评价、规划等方面，研究角度多为管理学、经济学、地理学等，较多的文献对转型中的低碳技术发展、接替产业低碳化、低碳产业引入进行阐述，更多地选取某一城市进行案例分析，鲜有在“双碳”目标约束下，对资源型城市进行分类研究，给出绿色低碳转型路径指导的文献。

国外学者自工业化时代资源型城市孕育发展时就开始进行资源型城市的相关研究，其中，美国、加拿大、澳大利亚因资源丰富而备受学者关注。BRADBURY[1]通过对加拿大和澳大利亚等国家的资源型城市进行系统的调查研究，研究政府和企业之间发展过程中存在的问题，认为资源型城市在发展过程中过度依赖单一资源型产业导致经济脆弱性高。同时，资源型经营企业为追求更高的利益，利用跨国经营方式进行资源分配，加剧形成资源型城市产业链短、结构单一、经济可持续发展弱、社会矛盾突出等问题。PERDUE等[2]对美国三个州的典型资源社区进行研究，对转型发展的旅游业进行了深入的考察，旅游业所需的环境要求符合低碳产业的标准，对区域经济业起到了积极的作用。AZAPAGIC[3]研究了资源型城市的低碳可持续发展转型，指出21世纪政府和社会组织在资源型城市转型中起到了积极重要的作用。通过MMSD计划(Mining Mineral and Sustainable Development)将超过40多家大型的资源型企业和组织在一起为平衡“经济-社会-环境”共同为转型发展而努力。

我国学术界对资源型城市转型的研究是在改革开放之后开始进行的，主要集中在对资源型城市典型案例解析、转型共性问题、接替产业选择、转型模式等方面。潘卢峰等[4]以大庆市为研究对象，通过碳排放量测算结果，研究成熟型城市的低碳发展策略，指出要建立低碳产业体系和消费模式，推进能源结构优化和节能降耗，构建促进低碳发展的能力支撑体系和提高城市碳汇能力的策略；任劲劲[5]以安徽省铜陵市为研究对象，研究衰退型城市低碳旅游转型的策略，从低碳旅游的角度具体设计不同类型的旅游方式来构建铜陵市的转型路径；张纪录[6]对不同的资源型城市进行分类梳理，指出碳中和目标的可持续转型对策，包括对整体布局进行顶层设计，加强产业扶持和区域协作，树立可持续发展理念，完善人才体系建立和发展资源产业的碳中和创新技术等对策。

国内外资源型城市研究都经历了发展反思、理论探索、转型实践、理论升华四个阶段，虽起步有先后，但如今都面临着共同的问题。目前国内外都以解决资源型城市发展实际问题的实证研究为重点，积极探索资源型城市在“双碳”目标约束下，如何更好地进行绿色低碳发展。

2 “双碳”目标约束下国外不同类型资源型城市绿色低碳发展经验借鉴

通过梳理国内外典型资源型城市绿色低碳转型案例，低碳转型方式可以归纳总结为四类：完善能源结构、优化产业结构、提高能效和技术进步。然而，由于不同资源型城市的自然禀赋不同、发展阶段不同等，其最快实现低碳发展的路径自然也不相同[7-11]。但是，很多资源型城市的建设者对这一点没有深刻的认识，对绿色低碳路径的选择较为随意，导致低碳转型进程缓慢，因此寻找最优低碳发展路径的要求日益突出。

2.1 成长型城市：产业链低碳延伸集约发展路径

成长型城市资源丰富，产业发展处于上升期，经济发展快速，是我国能源保障的重要支撑。但因资源丰富、易于开采、产品性价比高，产品形态主要集中在初级加工产品水平，较少开发高科技集约化产品，同时还存在人才单一、产品单一和新型工业化水平低等问题。由此可借鉴美国休斯敦低碳转型经验实现产业链延伸发展为主的绿色低碳转型发展路径。

休斯顿作为美国第四大城市，在当时是一个巨大的石油中心，孕育了壳牌、埃克森、德士古等许多享誉全球的石油公司，生产着美国所需的大部分石油能源，随着经济的发展，休斯顿的石油化工业也取得了长足发展。休斯顿低碳转型路径的产业结构具有纵向上下延伸的特点：第一，其主导产业是石油和天然气高碳产业，在此基础上同步发展金属加工和食品加工业等低碳产业；第二，大力提高科技水平，其钢铁制造业拥有全美国最先进的自动化技术，通过科技创新将高碳产业低碳化；第三，充分利用其低廉的土地、基建和经营资源。休斯顿的低碳转型路径是在充分发挥市场机制资源配置的灵活性基础上，按照传统产业延伸、新兴低碳主导产业开发、带动相关产业和完善基础产业的顺序展开的。休斯顿转型第一步就是延伸石油产业，使其从起初的石油城市变成以石油为主，多种产业集聚群为辅的综合性基地。由此可见，资源型城市可在发展原有单一资源产业基础上延伸发展相关产业链，多元发展高新技术低碳产业，增加产品的加工深度，走可持续发展道路。

2.2 成熟型城市：新型主导产业培育多元化发展路径

成熟型城市开发处于稳定阶段，经济发展水平较高，社会繁荣，人才集聚，资源保障能力处在四类城市中的最高位置。但产业低碳升级思想认识不到位，为追求经济效益往往持续旧有工艺设备和方法，导致能源能效低，集约高效生产水平无法提高，在转型升级方面需要考虑绿色低碳发展。由此可以借鉴阿塞拜疆巴库的转型经验，依托现有丰富资源，提升能源利用效率的同时，大力培育新型主导产业，加强科技创新的同时积极外向型发展，此时强调政府的城市功能介入。

阿塞拜疆的巴库作为典型的石油城市，在其成熟期就开始积极转型，除却油气开采的主导产业外，其他与主导产业相关的机械制造、汽车修理、造船等产业逐步壮大。发展过程中巴库的低碳轻工业同步发展，并成为外高加索区域重要的轻工业基地，此外巴库的军事、交通、房地产、服务业等低碳产业也得到长足发展。巴库依据优越的地理位置，成为铁路、航空和港口的重要枢纽，这为巴库的产业发展提供了坚实的基础。政府层面，巴库对低碳的科教文卫投入了大量资源，由此形成了依托现有资源培育新型主导产业多元化发展路径，使巴库重现生机。

2.3 衰退型城市：政府援助低碳产业植入发展路径

衰退型城市是指已经失去了资源优势，经济发展缓慢的转型难点城市。因资源进入枯竭期，难以提供经济效益，又由于历史遗留的环境、基础设施、民生保障等问题，造成人口大量流失，“经济-资源-环境”矛盾十分严峻，如果没有外部大量资金注入和人才支撑，很难实现绿色低碳发展。由此可以借鉴日本九州的经验，在政府大力介入的基础上大力培养新的低碳产业作为主导产业，放弃低附加值、高成本投入的传统高碳产业，在该地区植入合适的、具有发展前景的低碳产业，通过政府的力量，制定切实可行的发展政策，增加科技投入与人才扶持财政支出，带动区域建立新的产业体系，实现新的可持续绿色发展。

日本九州作为衰退型煤炭城市，进入衰退期资源枯竭时进行转型，政府采取推动经济转型的政策，对九州地区煤矿实行全面退出的关闭政策，有序减少煤炭等高碳产业，用了10年左右的时间将该区域转换成高新技术低碳产业区，高技术产业一般具有低碳排放的特征，日本采取的推动有序退出高碳产业的主要措施包括以下几方面。从企业角度推动，对开发区内安置煤炭工人及其子女就业的企业给予补助，视用工比例的高低给予差别优惠，并通过政策法规给予保证，发布了《煤炭产业合理化临时措施法》《煤炭离职人员临时措施法》《产煤地区振兴临时措施法》和《煤炭对策大纲》等；同时，从人才培训工程的角度落实对失业煤炭工人实行免费培训；保证对原煤炭生产场地进行复垦改造；振兴产煤区公共事业实行起债率上调及利息补给，如关闭的煤炭生产矿井、矿山旧址(遗址)发展旅游业，日本通过将它们改造成旅游景点、科普教育场地或使废弃的矿场复垦改造为良田等低碳相关产业，使之继续发挥作用。

2.4 再生型城市：非资源型产业主导低碳创新发展路径

再生型城市基本摆脱了资源依赖，经济社会开始步入良性发展轨道，是资源型城市转变经济发展方式的先行区。四种类型资源城市中最健康的便是再生型城市，这类城市忧患意识较强，注重可持续发展。虽然再生型城市不再依赖单一的资源供给，但在发展过程中同样也面临各种问题，主要是投资结构不合理、产业链延伸长度不够、区域协调与合作发展机制需要进一步提升、绿色产业基础薄弱等，再生型城市的系统发展能力仍须进一步提升。由此可以借鉴英国伯明翰经验，成功转型到非资源型产业主导的创新发展路径。

英国伯明翰作为再生型煤炭城市，基本上改变了原有主导产业，成功转型到以现代服务业为主导的资源型城市。通过变煤炭高碳产业为现代服务低碳产业，伯明翰从煤炭工业城市转型到以服务业为主的非工业化城市，以布林作为标志性事件，布林的开业使得伯明翰创造了接近一万个与服务业有关的岗位。政府层面上，伯明翰政府高度重视市政和文化建设，在市政顶层规划层面，果断放弃原有传统制造业，将金融、咨询、商业、服务作为重点战略低碳产业加以大力支持，创造了非资源型产业主导低碳创新的成功发展路径。

3 “双碳”目标约束下我国不同类型资源型城市绿色低碳发展路径设计

绿色低碳的内涵是倡导通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种方式和方法，尽可能地减少煤炭、石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护“双赢”的一种经济发展形态。

当前我国262个资源型城市分布在各个区域，其中，31个成长型城市主要分布在西部地区，141个成熟型城市主要集中在中部地区和东北地区，67个衰退型城市主要集中在东北三省，23个再生型城市主要集中在东部地区。我国不同类型的资源型城市普遍面临着经济增长和环境约束双重压力，只有不断改善能源开发和利用的结构，通过技术进步，提高单位能效，不断提升创新能力，加强低碳产品、低碳技术、低碳能源的开发利用，增加碳汇、碳交易，倡导低碳消费等措施使经济社会走上低能耗、低污染、低排放和高能效、高效率、高效益发展的道路。资源型城市发展绿色低碳产业发展方向如图1所示。

图1 资源型城市绿色低碳产业设计思路Fig.1 Green and low-carbon industrial design of resource-based cities

在借鉴国外资源型城市转型发展的经验以及绿色低碳产业方向的基础之上，针对不同类型的资源型城市，依据资源保障能力和绿色低碳产业发展能力的不同，优化设计侧重点不同的绿色低碳发展路径，推动资源型城市绿色、循环、低碳发展，从而达到资源开发与城市发展之间的融合发展。

3.1 鼓励成长型城市产业链绿色低碳发展

成长型城市资源富足，开采容易，对高技术人才的要求不高，低碳转型的内生动力较弱，此时成长型城市政府更应从绿色低碳理念、体制机制、城市发展、资源产业等方面进行系统规划，延长资源型城市生命周期，在资源枯竭期之前做好充分的转型准备。绿色低碳要求成长型城市在保障资源供给和经济增长的前提下，同时达到环境保护要求，即用最小的能源投入获得最大的产出，进而实现城市可持续发展。成长型城市绿色低碳发展路径如图2所示。

图2 成长型城市绿色低碳发展路径Fig.2 Green and low-carbon development path of growth city

3.1.1 资源主导产业低碳集约化发展

成长型城市所处的阶段是低碳发展的萌芽起步期。低碳减排相关技术开始逐步应用于资源主导产业，技术进步使得能源效率提升，产业碳排放减少。但碳排放减少并不意味着碳的总量减少，因此零碳技术和负碳技术仍在酝酿中，对“双碳”目标贡献仍处于较弱地位。

鼓励成长型城市在主导产业发展之初探索构建低碳清洁产业体系，将云计算、区块链、物联网等信息技术与绿色工业和数字经济结合，从源头顶层设计开始实现新型工业的绿色低碳发展。

资源主导产业研发或引进高新工艺技术，建立基于产品深加工的高端产业，充分利用现有资源，积极发现可选择资源，提高伴生资源利用，减少资源浪费，从而为实现资源主导产业低碳化发展打下坚实基础。

3.1.2 资源主导产业延伸链条绿色低碳发展

在规模、集约、科学、效益和安全的原则下，加强顶层规划，有序推进资源主导产业向上下游产业延伸。通过纵向产业链的向上延伸，在资源开发上游可以加大对资源的把控力度，从源头上进行绿色低碳化，降低投入增加产出，从而获取产业链利润。向下延伸拉长链条，提高资源产出利用效率，开发一体化系统进行石油炼化一体和煤电一体。通过产业链上中下游系统规划、设计和实施，可以最大化提高企业经济效益、社会效益和环境效益，最终实现绿色低碳发展。

3.1.3 地下资源开发与地上城市绿色低碳协调发展

城市和资源产业打破二元对立格局，科学处理好资源和城市的关系，在资源产业实现新型工业化的同时，协调进行城市化发展。综合考虑人与自然的协调，尽可能不损害生态环境，对于已损害的生态环境要建立资源基金和环保机制，及时进行修复。低碳产业在发展初期加大政府对产业的深度介入，在低碳产业发展初期进行引导和规划，对地下资源的利用要更加严格，新项目要满足行业、资源、城镇和低碳各方面规划，同时有序撤离已有开发高碳项目迁出城市中心，积极补偿已受损周边环境，及时进行恢复和绿化，实现地下资源和地上城市的绿色低碳协调发展。

3.2 引导成熟型城市产业低碳多元化发展

成熟型城市处在转型的最优阶段，该阶段资源、人才、技术等都属于优势，外界机会对于城市发展都处于有利地位。此时，成熟型城市引导产业链低碳多元化，在追求经济增长的同时，满足环境的约束和碳排放总量的约束，时刻做好产业升级和转型的准备。增强非资源产业支柱能力、多产业齐头并进发展。成熟型城市经过一段时期的资金积累，虽然会有一定的挤出效应，但低碳技术逐渐应用到各产业部门，各项配套政策和机制更加健全，成熟型城市应从高碳产业低碳化、低含碳量行业建立、引进和购买生产低碳技术降低碳排放以及建立健全的碳交易市场等方面入手，通过市场化手段引导成熟型城市企业自发进行“双碳”约束。成熟型城市产业低碳多元化发展路径如图3所示。

图3 成熟型城市产业低碳多元化发展路径Fig.3 Low-carbon diversified development path of mature city industry

3.2.1 继续保持主导资源产业低碳集约发展

针对高碳行业，成熟城市要积极采取低碳转型、优化、淘汰“三高”行业的对策；加强能源消耗行业的技术改造，提高企业的核心竞争能力。在保护资源型城市土壤、空气等基础上，继续保持主导资源产业的深加工技术发展，进行互联网+、大数据、5G的深度融合，实现全生产过程的低碳化。引导城市中已建高新技术产业区、科技园区，进行产业集聚低碳集约发展。

3.2.2 优先培育新兴高科技低碳支柱产业接替发展

成熟型城市拥有较为雄厚的资金实力，主导产业发展日渐成熟稳定，为保证后续资源转型的成功，此时应重点优先支持低碳接替产业，尤其是新兴高科技低碳产业，成为新的支柱产业。主要包括发展稀土等新型材料，风、光等新能源，节能环保等新领域，加大对现代服务业的打造，智能化推动清洁能源产业发展。具有区域优势的成熟型城市，大力发展现代生态农业接替产业，实现循环种养、农牧结合和废料循环的绿色低碳路径，为成熟型城市内部实现碳汇打下基础，从而达到城市内碳中和。

3.2.3 推进“生产+生活”服务产业集群化发展

推进成熟型城市主导产业的生产性服务业和结合本地自然人文的文化旅游生活服务业的集群化发展。一方面建立生产低碳和消费低碳的集约发展。传统产业链中优势生产服务涵盖科技服务、商务服务、金融、物流等方面，因其延伸了主导产业的价值链，在主导产业发展的同时，生产性服务业也发展为资源型服务外包产业，提升了企业创新力和增值，进而提升了企业和增值。另一方面大力发展生活服务业中的文化旅游业，因文化旅游产业具有污染补偿、环保绿色和资源基金扶持等低碳环保特点，成熟型城市在保护城市自然资源的基础上，积极推动旅游产业节能减排和低碳旅游开发，实现生态旅游产品的设计生产，引导绿色消费。

3.3 扶持衰退型城市低碳转型政府主导再发展

衰退型城市生态环境压力大，经济发展较落后于其他城市。因此，坚定资源衰退型城市转型绿色发展，重点发展绿色低碳产业，充分利用低碳技术红利，推动城市转型再启航是重中之重。衰退型城市低碳转型政府主导再发展路径如图4所示。

图4 衰退型城市低碳转型政府主导再发展路径Fig.4 Low-carbon transformation led by the government redevelopment path of recessionary city

3.3.1 政府主导引领协调城市产业低碳转型

衰退型城市政府应积极转变发展思路，以低碳绿色引领城市转型发展。政府制定低碳城市标准，充分利用中央财政转移支付，企业合理使用低碳转型基金，多方参与，积极探索政府、企业和社会协调发展机制，红利建立碳补偿机制，利用低碳减排技术降低资源型产业碳排放，负碳技术中和资源产业碳排放，增加碳汇保护者群体范围使其受益，推进衰退型城市低碳产业化和产业低碳化。

衰退型城市存在诸多中央和地方政府利益冲突、政府与企业利益矛盾的问题，转型期间需要有专门的组织机构进行协调。组织机构在政府主导下吸纳来自不同区域的专业人士，在学习其他区域成功经验的基础上，结合本地实际需求，制定可行的措施和方案，灵活运用资本资源，增加投资收益。政府在经济衰退地区加大资金支持力度，中央、省专项资金、地质勘查基金等重点支持经济不景气的地区。

3.3.2 新型低碳替代产业内培外引

衰退型城市原有主导产业衰退，人才物资源不足，此时需要政府进行政策和资源上的强力支持，以植入扶持的方式，加大对新型低碳地带产业的内培和外引，实现衰退型城市绿色低碳转型。衰退型城市的废弃地可通过可利用资源识别评价技术，进行伴生资源、旅游资源等的开发潜力评价，引导利用废弃地的潜在优势来发变废为宝，同时因新能源发电成本的降低，通过引入新能源产业降低低碳产业发展的成本，同时积极引进CCUS等负碳技术，助力低碳转型。综合评价第三产业服务业和第一产业的发展可能性，进一步依托实体经济，发展生产性服务业和生活性服务业，提高数字化智能水平，优化产业结构，实现碳减排，同时也降低污染物排放，实现协同减排效应。

3.3.3 完善社会保障，鼓励创新创业

衰退型城市在转变结构时易产生下岗转岗等社会不稳定因素，一定程度影响资源型城市转型升级进度。政府应给予足够的政策、资金的支持帮扶自我调控能力处在弱势的衰退型城市。衰退型城市因资源结构单一，原有从业人员一般不需要有过高的素质和技能要求，而且能力老化不能满足新型接替产业发展的需要，这就需要从新型主导产业的实际所需出发，对原有人才实行职业再培训，政府和产业协同，通过多种渠道和方式建立职业再培训中心，根据新型低碳替代产业的需求，结合人才自身实际，定期定向开展针对性培训，培养老化从业人员掌握技能，进行二次就业。有能力有意向创业的转型人员，政府从政策、环境、资金等多方面给予全方位的支持，鼓励万众创业，创业带动就业。同时专项保障下岗、转岗、退休职工的最低生活水平。在产业结构调整上引导以绿色低碳发展原则，宏观调控促进区域经济间结构调整，引导承接经济发地区的产业战略转移和技术辐射。进一步完善基本公共服务体系，提升品质，改善已被破坏的自然环境，创建绿色低碳宜居生态城。

3.4 推动再生型城市低碳创新主导发展

再生型城市不再依赖于资源，经济社会发展都处于良性发展阶段，在四种资源型城市中发展模式最健康。再生型相当于城市二次创业，在前期资源积累的资金优势基础上再次焕发新生重新发展。在“双碳”目标约束下，再生型城市应在政府制定碳达峰、碳中和顶层设计文件之上，从低碳相关产业、企业制度建设、企业科研投入、资金支持、低碳人才支持等方面建立“双碳+”政策体系，走低碳创新主导的发展路径，如图5所示。

图5 再生型城市低碳创新主导发展路径Fig.5 Low-carbon innovation dominates the development path of renewable city

3.4.1 绿色低碳激发内生发展动力

在创新驱动促转型方面，资源型地区要实现内生发展和经济的成功转型，就需要进行新旧动能转换，经济增长动力从资源依赖转变为创新和人才驱动。在发展过程中，政府、企业和社会充分把握“双碳”本质，依托城市现有优势和特征，以“经济-环境”绿色低碳协调发展为理念，在产业结构转转型中强调创新驱动，整合各类创新资源和产业，本着降低投入，提高产出的目标，激发再生型城市绿色低碳内生发展动力。

3.4.2 搭建低碳科研创新发展平台

强调企业的创新主体，政府搭建创新发展平台，政策激励企业从科研投入、制度建设、人才培养和资源配置等方面加大对低碳技术、零碳技术和负碳技术的开发和使用。低碳技术的开发需要投入大量的资金，政府可以引导企业成立研发基金，由中央、地方和企业分别进行出资，攻克关键领域关键环节的“卡脖子”低碳技术。同时为了最大化利用资源，对于较为成熟的低碳技术，要加大引进的力度，在此基础上结合企业实际进行再创新升级，实现弯道超车。对于低碳人才的培养可以加强与科研机构、大学和企业的协同，成立相应低碳技术产学研系统人才队伍，提高低碳科研实力，对于高层次人才分别采取引进和自培模式，培养城市、企业和社会需要的低碳战略人才、低碳管理人才和低碳技术人才，为再生型城市的绿色低碳创新发展提供人才支持。

3.4.3 提升碳中和固碳负碳能力

碳中和中主要依靠植树造林来人为固碳除碳，并转化为有机物存储在森林植物中。再生型城市要实现碳中和目标，种植高固碳树种以及扩大森林资源的覆盖面积是主要方式。再生型城市可以通过城市功能区加大生态功能区范围，有规划地种植高固碳树木，提高单体固碳能力，建设国家公园、国家森林城市等自然保护系统，建设公园绿化地以及充分利用城市规划零散空间开展绿化工作，全方位多角度多层次提高再生型城市碳中和固碳能力。