民主参与视角下高校领导信箱建设现状及优化路径研究——基于安徽省46所本科高校的调研分析

何 磊

(合肥师范学院，合肥 230601)

一、研究背景

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出要“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善各类调解联动工作体系，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。”其中既部署了创新社会治理体制的“过河”目标，又指导了如何解决“桥和船”的问题。随着数字技术的迅猛发展以及公众信息化水平的快速提升，网上信访已经成为信访工作的主渠道，尤其是以“人民网地方领导留言板”“国家信访局网上信访大厅”“省长信箱”为代表的各类政府系统网上信访平台，在推动国家治理体系和治理能力现代化中发挥了重要作用。同样，越来越多高校也在逐步完善“互联网+信访”体系，积极构建以领导信箱为代表的网上信访平台，如何有效适应和回应信息化、数字化、智慧化背景下的公众需求，增强领导信箱信件办理的时效性和信箱服务的满意度，成为高校领导信箱建设面临的新课题。

二、研究设计

(一)研究对象

以安徽省46所本科高校校园网上设置的领导信箱作为研究对象(包括2所部属院校、29所省属公办院校和15所民办院校)，覆盖了各类型各层次高校，对高校领导信箱建设的现状具有较强的代表性，因而能有效反映高校领导信箱建设的整体情况，对领导信箱相关运行数据进行收集、分析，并重点对领导信箱信件的回应量、回应率、回应时效和回应质量进行评估；其中，对一些重要指标数据，分多次不定时进行采集核验，防止因网络故障等因素影响取样准确性，并以无故障分析为准。

(二)指标体系设计

目前，国内对于各高校校园网等各类门户网站的绩效评估较多，而针对基于校园网的高校领导信箱的考评还较少。整体来看，对于领导信箱的评估属于一种定性的认识，难免存在主观判断的影响，容易产生分歧，而定量研究则以实际数据为标准，研究更为科学精准。因此，为增强说服力和公众的认可度，本研究以定量指标为主，以定性指标为辅[1]，构建出高校领导信箱评估指标体系(表1)。

表1 高校领导信箱评估指标体系

三、调研情况及数据分析

(一)关于领导信箱的模块设置

截至2020年5月，对46所高校在其校园网上是否设置领导信箱进行查询(指标1.1)，其中38所高校设置了领导信箱，8所高校未设置(或多次登录网站未发现)。因此在后续的研究中，样本总数为设置了领导信箱的38所高校。调研数据显示：

1.关于“信息命名”方面(指标1.2)，主要以“校长信箱”和“书记信箱&校长信箱”居多(共29所)。其中有2所高校分别为每位领导开设并公布了信箱，提供一对一有针对性的服务，2所高校在开设领导信箱的同时，还另外设立了“建言献策”“在线留言”等模块，进一步丰富了意见收集的渠道。

2.关于“栏目位置”方面(指标1.3)，33所高校在校园网首页的明显位置设立了领导信箱的导航链接，公众可方便找到登录入口；5所高校的领导信箱设置在校园网的二级页面或导航条的下拉菜单中，不便于公众登录和获取信息，一定程度上影响了领导信箱的功能实现和作用发挥。

3.关于“访问方式”方面(指标1.4)，目前高校领导信箱的访问方式主要有两类：一是留言板型，公众点击领导信箱链接后即显示表单界面，可直接在线填写内容(共15所)；二是电子邮箱型，即公布领导的邮箱地址，由用户自行发送邮件，与一般的邮件往来并无区别(共17所)。另外，还有6所高校公布的信箱栏目无对应的邮箱和链接，或长期无法访问，存在“僵尸”现象，成为了摆设。

(二)关于领导信箱的信息公开

1.领导信箱设置的初衷是服务公众及时便捷获取有效信息，信息公开程度是评估领导信箱的重要依据。因此在关于指标2.1、2.2的研究中，不考虑指标1.4.3所示的信箱栏目无对应邮箱、链接或无法访问的6所高校，样本总数为32。调研数据显示：

(1)关于“来信提示”方面(指标2.1)，21所高校未在领导信箱的显著位置发布“来信须知”或“温馨提醒”等相关提示性内容，既不便于公众反映问题和表达诉求，也不利于公众对信件办理情况进行监督。即使有11所高校公布了相关提示性信息，但从内容来看，也是以“象征性”告知为主，很少有学校详细说明信箱的受理范围以及信件办理的流程和时限等信息，更没有主动公开信箱的管理制度等规范性文本。

(2)关于“用户开放”方面(指标2.2)，领导信箱的来信主体不仅有校内的师生员工，还有校友、学生家长以及其他社会人士，这就要求领导信箱必须面向社会公众进行无差别开放，才能扩大信息来源，从而实现领导信箱的服务目的。从调研数据来看，只有1所高校对来信人的主体进行了权限设置，要求必须通过教工工号或学生学号才可登陆系统写信，如此设计虽强化了来信人的精准度和信件的针对性，但也极大影响了信件源，不利于广开渠道、开门纳谏；另外31所高校对校内外人员予以平等对待，未设置限制条件，这也符合领导信箱设置的初衷。

2.由于电子邮箱型访问的领导信箱采用点对点的信息传播方式，隐私性是其主要特点，公众无法查看信件内容和办理情况等信息，同时，信箱也无法对来信人进行限制或提出要求。因此在有关指标2.3、2.4、2.5、2.6的研究中，主要针对访问方式为留言板型的领导信箱(即指标1.4.1所示)，样本总数为15。调研数据显示：

(1)关于“内容透明”方面(指标2.3)：主要考量信箱的信息开放度，评判依据是公众个体是否可以看到其他来信人的信件和校方的回复内容，或是信箱通过设置“来信选登”等栏目，主动公开有关信件内容，方便同类型问题的及时查找和解决。调研数据显示，7所高校可以查看内容，8所高校不可以查看内容。

(2)关于“身份信息”方面(指标2.4)：主要考量信箱是否要求收集来信人信息，无论是基于核实信件内容和促进信件办理的角度，还是减少无效信件干扰和避免恶意来信的考虑，都反映出信箱管理和服务的思路。调研数据显示，13所高校领导信箱要求来信人提供姓名、电话或邮箱等信息，虽未有强制性措施，但大多采用“实名反映优先办理”的思路和办法。

(3)关于“隐私保护”方面(指标2.5)：主要考量信箱是否为来信人提供选择是否公开信息的设置，其中4所高校提供“公开”和“不公开”信件内容的设置，可供来信人自行选择；10所高校虽未提供“公开”和“不公开”信件内容的设置，但未自行公开相关信息，只有1所高校在未设置的前提下，直接公开了来信人的隐私信息。

(4)关于“内容查询”方面(指标2.6)：主要考量来信人是否方便及时了解信件办理情况。调研发现，共有10所高校提供了使用关键字或查询码方式进行查询的功能，其中3所高校还设置了“按日期”“按主题”“按内容”或“按处理部门”“按已回复信件”进行针对性查询的功能，方便公众查询信箱。

(三)网上领导信箱信息回应情况

领导信箱信息回应是否及时有效是影响公众满意度的首要因素，也是本研究的重点所在。在“回应绩效”评估体系中，设立了“回应时效”“回应方式”和“回应质量”三个考核指标。研究分两部分进行：一是对于在领导信箱界面可以查询其他来信人信件及校方回复内容(指标2.3.1)的高校，笔者以学期为时间单位，统计了2019年9月-2020年1月所公布的信件。二是对于在领导信箱界面无法查询其他来信人信件及校方回复内容(指标2.3.2)的高校，采用田野调查法，以一个月为期限，以实名认证的方式分别向待调查的高校领导信箱发送相同内容的信件“您好，请问贵校的学生助学贷款如何办理，需要提供哪些材料。盼及时回复，谢谢。”由于该问题在各高校都会存在和发生，有明确的政策指向性，同时信息的可获得性不受办学层次和规模差异的影响，不会出现个例问题，每个学校都可以及时回复，从而对总体的回应速度及回应质量有统一而客观的评价标准。

1.关于“回应时效”方面(指标3.1)。回应时效性是衡量领导信箱管理服务水平的重要标准，更是评判高校行政效率和治理能力的重要参考，如果在回应时间上都达不到要求，那么回应效果又从何谈起呢[2]。从调研数据来看，以一个月(31天)为回应期限，在7所可以查询其他来信人信件及校方回复内容的高校中，共收集到258个回应样本；在参加田野调查的高校中，共收集到7所学校的回应样本。经测算，14所高校的信件回应平均天数为6.1天(图1)。

图1 领导信箱回复的时间分布

2.关于“回应方式”方面(指标3.2)。回应方式的多样性有利于信息的及时有效传递，也能间接反映出学校管理者的服务意识，对于公众满意度有着重要的促进作用。从调研数据来看，在14所高校中，7所高校通过系统回复，4所高校通过邮件回复，1所高校通过电话回复，另有2所高校同时通过以上2种或3种方式回应。

3.关于“回应质量”方面(指标3.3)。公众利用

领导信箱的目的是寻求信访事项的解决。因此，处理结果是衡量高校领导信箱的重要尺度。从调研数据来看，在38所学校中，收到回应的高校共有14所，回应率仅为37%。在对这14所高校的梳理中，其中6所高校回应质量高，回复内容认真细致，切实解决问题。如：A高校不仅在有效时间内回复信件，还详细说明信件办理的过程，告知政策信息以及解决办法等，此外，在信件发送当天，即收到短信通知：“尊敬的A！您的信件已接收并在处理中，回复期限为14天内，信件编号：X，查询码：Y”。在信件办理后，再次收到短信通知：“尊敬的A！您的信件已回复，信件编号：X，查询码：Y”。此外，8所学校回应质量低，回复内容轻描淡写，只留下相关部门的联系方式或提示信息，需进一步查找或咨询。

四、实践对策及改进建议

高校领导信箱在学校管理者与服务对象之间搭建了双向互动交流的信息化平台，逐渐成为师生及社会大众反映问题最直接、表达意见最集中的舆情载体。通过调研和数据分析可以看出，多数高校能充分认识到领导信箱在推进依法治校、提升治理效能、深化作风建设等方面的重要作用，并以领导信箱为重要平台，不断健全“重视听取民众意见，及时回应民众关切，妥善解决民众诉求，依法维护民众权益”的民主办学制度。但也必须看到，相比公众的期待和需求，高校领导信箱建设仍然不均衡、有滞后，不仅没有做到“全覆盖”，也没有做到“精细化”，甚至一些平台“建而不用、建而少用、建而无用”，极大影响了信箱代表的权威性和公信力，并已成为影响和制约高校网上信访实效的重要因素之一，需要在信箱的建设和监管中进一步重视和解决。

(一)更新服务理念是首因

领导信箱虽是基于互联网的技术平台，但调研显示，平台的信息化程度与信箱的回应时效和回应质量并非成绝对正比，这就说明“技术手段方法不必然带来回应绩效的改善[3]”，而真正起决定作用的是树牢服务理念。调研中发现的“8所高校依然未开设领导信箱”“24所高校未及时回复信件”以及“仅有6所高校的回应能较好解决实际问题”等数据和现象，说明部分高校决策层和管理者的重视程度不够，特别是对于领导信箱重要性的认识不深。从某种程度上说，技术上的不足可在短时间内通过资金支持和研发投入加以解决，但理念层面的更新却是持久而复杂的过程[4]。因此在信箱运行管理中，要始终强调高校领导的表率作用，将管理的模式和思维由原先的“指令型”转变为“服务型”，从“单向管理”向“双向互动”转换，进而带动信箱管理人员提升服务意识和服务水平。

(二)健全体制机制是先导

确保领导信箱的实效性，必须有严格的机制和制度保障。在绝大多数高校中，领导信箱并不是高校领导的个人邮箱，而是以此来体现对网上信访的重视和对民众心声的关切。因此，在信箱管理中，一要构建“党政齐抓共管，办公室综合协调，各单位部门联动”的管理体制，并健全“写信、收信、办信、复信”等各环节服务保障机制和“标准统一、体系开放、信息公开、安全可靠”的业务协同机制。二要构建“1+3+X”制度体系，使得信箱管理由“形式化”向“制度化”转变，推动制度公开常态化和制度执行精细化，其中：1是指领导信箱运行及管理办法，明确信箱的受理范围、办理流程、办理时限及回应方式等信息，这是保障领导信箱规范运行的基本制度；3是指有关领导信箱的信息公开制度、舆情研判制度和考核评价制度，这是提升领导信箱实效的重要保障；X是指高校结合各自实际，制定的相关制度，如“领导信箱建设规划”“领导信箱信件办理纪要”等。

(三)优化平台功能是重点

从实践层面来看，提升领导信箱的实效性需要具体的技术作为支撑，技术的革新与使用对于信箱的精细化管理具有重要的促进作用。调研中，61%的高校依然把传统邮箱作为领导信箱，其单一的功能和不透明的模式成为了制约信箱实效的重要因素。相比以智慧校园、智能信息系统为代表的校园信息化的快速发展，高校领导信箱的建设还存在滞后性、单一性和交互性不足、整合性不强、共享性不够等问题。当前，高校领导信箱要积极适应信息技术革命的发展趋势，将大数据、云计算、移动互联、智慧系统、数据挖掘等

信息技术融入到信箱的建设、管理中。如：利用大数据技术，建立图形数据分析模型，自动采集、梳理、汇总和生成信件分析报告，提高相关数据分析和运用能力；使用手机扫码登录、注册及收发信件，实现随时随地与学校进行互动交流；增加接收和发送图片、音频、视频等多媒体信息功能，丰富信件内容的多样性[5]；开发“领导信箱”移动APP或微信公众号，提升公众的使用便利度。

(四)重视考评监管是关键

从工作属性上看，以领导信箱为代表的网上信访是对学校工作的一种监督。在对高校领导信箱绩效考量中，须充分发挥评价的指挥棒作用，强化考核和监督。一要由教育主管部门建立科学的评价体系，定期开展绩效评估或第三方评议，并将其作为考核高校落实民主管理要求和推进信息化校园建设的重要依据。二要健全校内评价办法，对于校内各单位承办领导信箱信件情况，开展综合评估并定期通报，其中评估的内容不仅仅针对回应率，还应包括回应时效、回应质量等内容，并将其作为校内单位和领导干部个人考核的重要参考。三要做好信箱信件办理的后半篇文章，推动回访工作常态化制度化，回访既是督促信件有效办理的重要方式，也是增强学校与公众互动交流的重要过程。

(五)提升回应绩效是根本

“易用”“好用”和“管用”是信访人选择和使用领导信箱的前提，也是数字信息时代网上信访治理的目标，其中最根本的是“管用”，归根结底就是信件的回应绩效。因此，要充分发挥优势，提升回应绩效，增强信件办理的满意度。一是要提升回应时效。有学者在研究中发现网络舆情危机事件的热度变化趋势和平均回应时滞为 3天[6]，上述调研发现，信件回应3天以内的59%，较好地应对了网络舆情。同时，需要认清，高校领导信箱中反映的问题具有很强的时效性，许多事件需要第一时间处理和反馈，一些事件还包含着安全稳定因素。因此，在信箱管理中，要通过制度设定，切实保障信件回应时间，避免“信件尚未回复诉求已经过期”的闹剧。二是要改进回应方式。从实际操作层面来看，借鉴某高校的反馈机制，领导信箱的回复可分为三次：第一次是在收到信件时，及时告知来信人“信件已收悉”；第二次是在回复期限内，将来信核实、处理结果及有关建议告知来信人；第三次回复是在一定时间内，通过邮件、电话等方式了解来信人对信箱办理情况的满意度，并据此进一步梳理和反馈。三是要提升回应质量。要有规范回复格式，如：以“**老师(同学、同志)您好，您的来信收悉，经核实处理如下”为头，以“感谢您对学校工作的关心关注和提出的意见建议。祝好。”结尾；回应要直面问题、直奔主题，切实解决反映的实际诉求，而不是顾左右言其他，或以“已阅、已办”作为回复内容，并要坚决杜绝二次“转让”、推诿扯皮等现象，从而拉近信箱与公众的距离，增强信箱的服务水平。