我国城乡基本公共服务的阶段性跨越

陈雪娟，胡怀国

摘要：在现代化进程中，城乡基本公共服务伴随着社会生产力发展、经济制度和社会制度的变革经历了一个从无到有、由点到面、从零散到系统的演变，面对不同时期的主要困难和主要历史任务，实现了阶段性的逐步跨越。新中国成立之后首先解决了基本公共服务从无到有的构建问题;改革开放后逐步确立了社会主义市场经济体制，不充分的问题逐步改善，但与此同时政府逐步意识到城乡不平衡的问题更为突出，并开始逐步解决;进入新时代，社会主要矛盾发生变化，从单位集体福利中剥离出来的基本公共服务，最终成为实现发展成果共享的载体和独立政策体系。在现代化的不同阶段所形成的城乡基本公共服务格局，既有其总体发展的必然性，也有不同时代背景的独特烙印。当前的新发展格局下，我国城乡公共服务已推进到城乡融合发展的新阶段，这种融合发展格局的深入推进，必将反过来促进现代化向更高级阶段跨越。

关键词：基本公共服务;城乡融合;现代化进程

中图分类号：F320 文献标识码：A文章编号：1007-2101（2022）03-0026-08

“发展社会主义不仅是一个长期历史过程，而且是需要划分为不同历史阶段的过程。” [1] 新中国成立70余年，尤其是改革开放40多年来，我国的现代化目标分阶段分步骤坚实向前迈进，不仅史无前例地稳妥解决了十几亿人口的冷暖温饱这一最基本的民生问题，而且在社会主义现代化建设的逐步推进之下，2020年如期实现了全面建成小康社会的阶段性奋斗目标。伴随生产力的发展和新时代的到来，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，逐渐成为我国社会的主要矛盾。 [2]为此，瞄准人民美好生活需要的日益释放、提升和满足，我国又迈出了全面建设社会主义现代化国家的新征程。美好生活需要的释放和满足是一个现代社会繁荣兴盛的重要标志。[3]“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”是社会进步的标志和社会发展的根本动因。

在各种不平衡不充分的发展当中，规模最大也最为突出的是城鄉发展的不平衡，特别是城乡基本公共服务的不平衡。城乡间教育、医疗卫生、交通通讯等基本公共服务方面的不平衡，由于事关城乡居民最基本的“可行能力”水平及其制度性公平，其影响尤为深远。为此，将城乡基本公共服务置于整个现代化进程的透视下，深入认识其发展的总体趋势、阶段性跨越特征以及未来趋势等，就显得非常重要。本文将结合现代化进程的阶段论，考察城乡基本公共服务实现阶段性跨越的理论逻辑和历史脉络。

一、现代化转型中的公共服务供给：国际经验及理论回应

与中世纪“传统”相区别，18世纪中叶发轫于英国的工业革命率先开启了西方国家的现代化进程。现代性的国家和政府，以自由、平等、公开、理性和契约等为基本精神，挣脱了传统下人与人之间通过经验、习俗、惯例和宗教等观念维系的自然地域性关联，逐步形成了一种构筑于现代理性之上的运行机制和运行规则。与古希腊城邦、古罗马帝国和中世纪封建庄园制度相区别，霍布斯认为，现代国家的本质是“一大群人相互订立信约、每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”。[4]由于人的天性是自我保全的，对于不能共享或分割的东西的独占欲望和对于争夺、战争、死亡的恐惧，理性便促成了社会公众间互惠合作意愿和行为的形成，并依据相互认同的契约，结成了“一个完整的联合体，人们组织起来从而共享权利以及公共利益”。[5]

公共服务天然就与现代政府相联系，“因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务”[6]。1776年，斯密在《国富论》中对于新型国家提出了与重商主义时代大不相同的要求。他认为，新型国家的职能首先是保护国家安全免受侵略，“现代战争中火药武器的浩大开支，对能负担这种费用的国家提供了巨大的好处，使富裕文明的国家高居于贫穷和野蛮国家之上。在古代，富裕文明国家很难抵御贫穷野蛮国家的侵略。在现代，贫穷和野蛮国家则难于抵抗文明富裕国家的宰割” [7] 271;其次是“尽可能地保护每个社会成员免受其他成员的欺负或压迫，换言之，就是要设立一个严正的司法行政机构”;再次是“建立和维持某些公共机构和公共工程。这类机构和工程对于一个大社会来说有极大的好处。但是，如果个人或少数人举办此类设施，就其性质来说，可能得不偿失，所以不能指望任何个人或少数人经办此事”。[7] 251-254

19世纪上半叶前的早期自由市场经济条件下，作为“守夜人”的政府基本上很少能提供现代意义上的公共服务。伴随工业革命而来的大规模工业化和城市化推动了社会分工的深化，同时也造成了能源供应、公共交通、垃圾处理、教育医疗卫生等公共服务严重不足的问题。19世纪后半叶，现代意义上的公共服务开始萌芽，并日益成为现代政府的一项重要职能。20世纪20年代末30年代初的“大萧条”，自由市场经济失灵，对于政府职能的一般态度也发生了变化，西方主要国家掀起了扩张性政府支出政策的浪潮，政府干预主义和福利国家政策开始盛行。凯恩斯认为，自由放任的市场经济面对经济危机无能为力，只有通过政府积极干预，公共服务才能得到保障，否则容易被困在低水平的均衡中。[8]他提出的有效需求理论为政府干预提供了一个强有力的支持。加尔布雷思吸收了凯恩斯的基础观点，他认为“偏爱（私人）生产和物质投资是缺乏远见的，它使我们的注意力偏离了如何动员资源这一紧迫问题，尤其是偏离了投资于人这一更重要的需要和机会” [9]332，“在需求不足的情况下，税收应该削减而公共支出（应该）增加”。[9]18这个阶段的公共支出增长情况见表1。1870年至第一次世界大战期间，公共支出占GDP的平均份额缓慢提高。第一次世界大战期间，由于军事和战争支出提高，这个阶段的公共支出增长较快。到二战之前的1937年，奉行自由放任政策的小政府开始消失。1937—1960年，公共支出大多与国防经费有关，此时，公共支出占GDP的比重增长较为缓慢。

二战后，西方国家在恢复经济的同时，积极构建基本公共服务体系，推动基本公共服务逐步向全体社会成员覆盖。与之相对应，霍布森认为国家应该实行完全的义务教育、土地全民所有等，通过实施强有力的干预增进社会福利。[10]到20世纪60年代，较为健全的公共服务体系已经在西方国家基本建立。表1表明，此阶段的平均公共支出占GDP的比例总体缓慢增长。1960—1980年，在没有战争和大衰退的情况下，平均公共支出迅速增长至43%左右。没有一个工业化国家把公共支出保持在GDP的30%以下。[11]

20世纪70年代的滞胀，使政府干预的有效性日益受到质疑。许多经济学家指出，政府的扩张已经远远超出了它的合理职能，高福利的政策取向和传统的政府管理模式受到广泛质疑。80年代，过度膨胀的政府支出和代价昂贵的福利国家受到以撒切尔和里根为代表的反“大政府”的政治抨击并启动了许多改革。政府部门在直接生产和供给公共服务的同时，可以存在其他形式的供给制度，并试图在公共服务供给上引入市场力量和社会力量成为共识。公共支出在80年代之后总体呈现缓慢下降的趋势（见表1）。进入21世纪，又出现了新情况，特别是2008年国际金融危机以来，西方国家遭遇了普遍的衰退、滞涨以及高失业率。这一方面给西方福利国家带来了紧缩压力，另一方面也产生了新的福利需求，进而造成紧缩公共开支呼声高涨和公共开支难以下降并存的局面。

在西方现代性国家的兴起和扩张中，包括中国等在内的民族国家被裹挟进入现代性所内生的支配—从属关系当中。马克思基于英国实践对西方现代性国家的这种拓张性展开了批判。马克思认为，在西方现代性国家所占据的全部领域中建立起一种基本的支配从属关系，“它使农村从属于城市一样，它使未开化和半开化的国家从属于文明的国家，使农民的民族从属于资产阶级的民族，使东方从属于西方”[12]36，“资产阶级，由于一切生产工具的迅速改进，由于交通的极其便利，把一切民族甚至最野蛮的民族都卷到文明中来了。它的商品的低廉价格，是它用来摧毁一切万里长城、征服野蛮人最顽强的仇外心理的重炮。它迫使一切民族——如果它们不想灭亡的话——采用资产阶级的生产方式;它迫使它们在自己那里推行所谓的文明，即變成资产者。一句话，它按照自己的面貌为自己创造出一个世界。”[13]进入现代性的现代化便成为一切民族国家的历史性命运。[14]反观自工业化以来西方现代性国家的构建、拓张和公共服务发展的阶段变迁，公共服务作为现代国家政府的一项重要职能，从来都是反映一个社会的经济制度和社会制度的。马克思从社会需要的角度，提出社会共同需要是伴随社会分工和私有制的出现而日益从个人需要中分化出来的，其所对应的公共服务和产品“总是用来满足一般的社会需要”[15]993-994，“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”“用来满足共同需要的部分”以及“为丧失劳动能力的人等设立的基金”。[16]“社会需要”涉及共同利益，与国家这个社会代表供给有着天然的内在联系。[12]679在两次世界大战期间，需求不足引起了社会对资本的敌意。虽然凯恩斯主义者通过需求的政府干预，在资本和劳动之间寻找到了折衷，但正如马克思指出的，一个社会的公共服务水平及其分配，一方面要看其生产力发展水平，另一方面社会需要的满足程度“本质上是由不同阶级的互相关系和它们各自的经济地位决定的”。[15]202

马克思对西方现代性的反思和批判，为中国探寻一个全方位超越资本主义的现代性社会指明了革命和建设的方向。中国共产党领导下的新民主主义革命和社会主义革命，为中华民族取得了独立自主的现代化机会。中国从一个传统的大农业国，经过大规模的工业化和城市化的现代化嬗变，公共服务从无到有、由点到面、从零散到系统，呈现了与西方国家区别又联系的一条现代化路径。

二、从传统社会向现代社会转型中的公共服务

1840年起，西方列强通过鸦片战争等暴力形式打开了中国国门，封闭的传统中国在积贫积弱的旧式大农业国状态下开始被动地卷入了全球化浪潮中，逐渐陷入半殖民地半封建社会状态，也由此开始了与正处于以工业化和城市化为中心的现代化进程的西方世界全面接触。在频繁的战乱和其他外部冲击之下，中国不仅山河破碎，自给自足的自然经济也加速解体。在扭曲、被动的现代化裹挟中，中国乡村社会治理崩解，绅士阶层开始逐步分化和解体。传统乡村社会共治下的公共服务供给模式逐渐失能，造成乡村社会整合和公共事务的乏力和弱化。知识精英力图从乡村现代化层面探讨乡土中国的出路，从文化改良运动的角度提出中国现代化方案，但不可避免地以失败告终。经历了新民主主义革命洗礼建立起来的新中国，在中国共产党的带领下，全国人民在战后废墟上开始重建家园，并重点解决了公共服务不充分的问题，虽然赶超战略也引发了一些问题。

随着外国资本主义的入侵以及中国通商口岸工商贸易的兴起和发展，部分具有特殊地理位置和政治经济地位的城市现代化水平有所提高。政府职能也逐渐发生了变化，政府对经济的参与和控制加强，公共服务职能逐渐显现，现代性的公共卫生、教育开始萌芽。与此同时，“西学东渐”对于民众的公共意识也起了重要的启蒙作用。西方教育制度、教育理论、公共卫生得以引入。不过，具有现代化气息的城市、机器化大生产和新式工商业等都主要集中在上海、天津、广州等少数沿海城市。“中国的都市，在经济上受帝国主义者的统治，在政治上受帝国主义者的操纵，在文化上受帝国主义者的麻醉。帝国主义者以剥削中国劳苦民众利益的尾数，繁荣了中国的都市;又藉着这些都市的势力，加紧剥削全中国劳苦民众的利益”。[17]

面对西方国家以工业化和城市化为目标的现代化的冲击，民国时期的知识精英力图从乡村现代化层面探讨乡土中国的出路，从文化改良运动的角度提出中国现代化方案。晏阳初等认为中国落后的原因，在于教育。“在英国每百人中有3人是文盲，在法国只有4人，在美国只有6人，在日本也只有4人，而中国每百人中有80人”[18]，因此必须通过教育来改善民生，从而实现国富民强。梁漱溟认为“救济乡村便是乡村建设的第一层意义;至于创造新文化，那便是乡村建设的真意义所在”。[19]之所以提出创造新文化，是因为“文化失调”是中国当时的主要问题，因此须以“文化改造”来重构社会，通过重建新“礼俗”和新文化，来推动现代社会的转型。然而，由于抗战的全面爆发，同时也由于半殖民地半封建的社会性质，这种文化改良性质的乡村建设运动不可避免地以失败告终。

1949年，中国共产党以全新的革命与建设有机结合的方式，首次开辟了中国共产党领导下中华民族独立自主的现代化道路。从新中国成立之后的第一个五年计划时期到改革开放之前，中国处于高度计划经济体制时期，实行统收统支、统一领导、分级管理的财政体制，尽管财力薄弱、税基分散，但在此情况下新中国依然开启了大规模公共基础设施建设。“一五”期间，新建铁路33条，1957年全国铁路通车里程达29 862千米，比1952年增加22%;公路通车里程达25.5万千米，比1952年增加1倍;1957年高等院校达229所，比1952年增加26.5%，五年共招生56.3万人，毕业26.9万人。中等学校共招生111.9万人，毕业84.2万人。小学共招生5 898万人，毕业1 852万人。[20]一系列旨在缩小城乡在教育、文化、医疗等生活上差距的举措开始实施，反映了当时城乡兼顾发展的政策大方向。针对农村教育卫生事业发展落后的情况，教育卫生事业的发展向农村倾斜，提出城市在这方面要大力支援乡村。在教育同生产结合、知识为社会实践服务的理念下，倡导开展知识下乡、干部下乡、夜校、扫盲班等活动。在发展农村卫生事业方面，新中国成立之后，结合民主革命时期边区创办“保健医社”和“医药合作社”的经验，针对广大乡村缺医少药的状况，于20世纪50年代中期开始大力倡办和支持农村合作医疗事业的发展。1965年6月毛泽东指示要把医疗卫生工作的重点放到农村去，推动了农村大办合作医疗高潮的出现。

当然，鉴于当时主导性的发展战略目标是赶超和重工业优先发展，因此，公共服务相关制度围绕着更好地服务于这些大战略进行了调整，表现出高度的计划性和城乡二元分割性。二元分割的户籍制度的正式确立，单向地限制了人口从农村流向城市。在这种高度计划性和二元分割性的制度体系安排下，农村公共服务首次被纳入政府计划范围，采用“集体提留”或扣减“农民工分”来自筹资金，统一调配集体资源并承担农村公共服务的各种费用。城镇居民的各类公共服务由政府相关机构部门或国营企业直接提供，由国家财政给予保障。附着于城乡户籍的城乡有别的福利制度，在保障了城乡基本公共服务需求的条件下，集中了各种优势资源，更好地服务于重工业优先发展战略，但也导致了公共服务供给的滞后和二元分割，甚至多元分割的碎片化问题。

三、改革开放进程中的城乡公共服务供给

在“解放思想、实事求是”思想指导下，党的十一届三中全会提出把党和国家工作重点转移到社会主义现代化建设上来，并做出了实施改革开放的划时代历史性决定，确立了以经济建设为中心的社会主义初级阶段基本路线。1992年党的十四大正式确立我国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的建立，为破除旧城乡公共服务供给所赖以存在的高度计划性的制度和体制准备了条件。财政体制结束了高度集中的“统收统支”，实行财政包干、“分灶吃饭”，地方政府的主体性和积极性被激发出来，我国基本公共服务不充分的问题逐步改善。伴随财权和事权的拓展，地方政府在基本公共服务供给上有了更大的作用空间。但与此同时，由于农村集体经济的消解，乡村公共服务失去了一大基本的供给主体来源，而国家的资源有着更明显的城镇趋向，因此，城乡基本公共服务发展的不平衡问题更为突出。以2002年党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”为标志，党和政府逐步认识并开始解决基本公共服务发展的不平衡问题。

在农村，家庭联产承包责任制的建立、人民公社的解体、城乡二元户籍制度的逐渐松动，从多方面重构了传统农村公共服务供给的制度环境。首先，农村集体逐渐衰落，农民主体地位强化。家庭联产承包责任制在保持所有权归集体所有的同时，将经营权由集体分包给了农户自主经营，从而极大地调动了农民的生产积极性。但与此同时，家庭联产承包责任制下，农民已经不再是附属于人民公社的单纯劳动者，同时还是承包经营的经济主体。在强化农民主体地位的同时，家庭联产承包责任制也弱化了村集体在公共服务供给中的管理主体地位。其次，农村公共服务供给的组织方式发生了一些变化。虽然农村集体逐渐衰落，但村集体依然存在，并依然是公共服务供给的筹资和管理主体。在财政包干、“分灶吃饭”的制度安排下，不能再从集体收入中直接扣除公共服务支出，相关费用只能改用“三提五统”的征收方式从农户手中收取。这种税外收费的方式，一方面增加了农民负担，另一方面也造成农村公共服务供给数量减少。最后，随着阻礙城乡正常流动的二元户籍制度的逐步松动，农村劳动力向城市流动的制度环境优化，农民到城市的就业成本和居住成本降低。制度约束的放松为农村劳动力转移提供了条件，同时碎片化的基本公共服务供给模式也越来越不适应日益频繁的城乡要素交流的需要。

在城镇，国有企业的全面改革从多方面重塑了城市基本公共服务的供给模式。在计划经济条件下，国营企业与政府部门有着千丝万缕的关系。各种企事业单位是城市的一个个细胞，企业的各项财务收支也随之成为国家财政活动的一个组成部分。[21]企业能够办医院、子弟学校、食堂等，能够包办职工的养老、子女配偶就业等社会服务。与国企改革相配套，高度计划的单位化管理模式在诸多领域已经失去了存在的必要性，社会化供给逐步被引入。企业自办的幼儿园、托儿所、中小学以及职工技校等教育机构逐步从企业剥离出来。城市地方政府或社区越来越多地开始承接从企业中逐步剥离的公共服务。至此，附着在企业上的各种福利逐渐消失，地方政府转而将企业统筹纳入预算用于地方公共服务的供给。以此为标志，城市以企业为单位的公共服务碎片化供给逐渐终结。

伴随社会主义市场经济目标的确立，城市的聚集性资源优势凸显，城乡差距进一步拉大。此时，市场经济所需的社会最基本的结构单位的功能重构完毕，而传统运行机制的弊端日益显现，但新的适合社会主义市场经济体制的公共治理体系和政策框架尚未建立。由于农村公共治理体系和政策框架在相当长的时间内存在真空，这个阶段农村空心化、基础设施和公共服务匮乏、厕所垃圾处理等人居环境恶劣等问题日益突出。此时，虽然由于城乡要素的流动限制有所松动，城市与乡村作为一个分割的“空间隔离”状态有所改善，但城市和乡村依然还是两套独立的治理体系。户籍制度虽一再松动，但基于户籍区别的城镇人口和农村人口的“身份”及其所附着的公共服务及社会福利依然存在显著区别。

为了缩小城乡差距和改善城乡关系，从2000年开始，政府一方面逐步推出农村税费改革来减轻农民负担并规范农村收费行为，取消了实行数千年的农业税;另一方面通过对农业生产直接补贴、放开粮食市场和实行最低收购价制度等促进了农民增收。2002年，党的十六大报告明确提出将“统筹城乡经济社会发展”作为解决城乡二元结构问题的基本方针。2007年，党的十七大报告在“统筹城乡发展”的基础上，进一步提出必须建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，形成城乡一体化的新格局。在城乡统筹和城乡一体化战略指导下，直接投向农村基础设施和公共服务的中央财政增多，农村公共服务供给的系列政策陆续出台。这些政策通过扩大基本公共服务向乡村的覆盖面，以缩小城乡基本公共服务的差距，虽然依然没有从根本上改变城乡二元的公共服务供给框架，但已经开始从无到有、从少到多地在乡村引入了现代性的基本公共服务。

四、新时代以来面向全面建设社会主义现代化国家的城乡公共服务

随着中国特色社会主义进入新时代和我国社会主要矛盾的变化，不平衡不充分的发展成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。在这个阶段，基本公共服务的均等化、城乡均衡发展等目标和任务被明确纳入了全面建设社会主义现代化国家的战略目标体系，公共服务和民生事业本身的发展已经日益成为整个国家治理体系中发展成果共享的一个重要部分，保障和改善民生、增进民生福祉已经成为发展的根本目的。

基本公共服务城乡全覆盖的目标在这个阶段已经实现。2014年新一轮户籍制度改革明确提出要统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务逐步脱离城镇户籍的捆绑，向全部常住人口覆盖，农村流动人口在城市享受公共服务的范围和程度也有显著提高。此后的两年时间内，在全国范围内建立了统一的城乡居民基本养老保险制度（2014），城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制（2015），统一的城乡居民医保制度（2016）。至此，基本公共服务基本实现了城乡全覆盖，但城乡服务仍存在可及性、品质等方面的差异，不同区域间基本公共服务的差距较大。农村基本公共服务发展不平衡不充分已经成为新时代社会主要矛盾的重要方面，城乡基础公共服务均等化、标准化、普惠化和便利化等现代社会的基本特征日益受到关注。

2017年，党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，并在此后发布的《关于建立健全城乡融和发展体制机制和政策体系的意见》中明确中国未来城乡融合发展的三步走战略，解决基本公共服务不平衡、不充分问题成为进一步发展的核心任务。十九届五中全会提出，全面建成小康社会后，将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，提出要建立文化强国、教育强国、健康强国、体育强国，基本公共服务要实现均等化等多个公共服务相关领域的目标和任务。全面建设社会主义现代化国家新征程的开启，标志着新的发展阶段的到来。

抚今追昔，新中国成立以来中华民族站起来并把握了现代化的自主权，在战后的废墟上开始新中国的大规模公共基础设施和公共服务建设。70多年来，城乡基本公共服务伴随着社会生产力发展、经济制度和社会制度的变革，从无到有、由点到面、从零散到系统逐步构建和完善，取得了举世瞩目的伟大成就，并实现了阶段性的逐步跨越（见图1）。尤其是改革开放40多年来，城乡公共服务改革从最初作为配套措施到逐步成为全面改革的一个重要部分，公共服务本身的公平性要求和内在发展规律要求日益凸显。“十四五”期间，新融合、新技术和新疫情等新情况为城乡基本公共服务发展带来了新的机遇和挑战。

新融合，更突出乡村自身的发展振兴，以及在城乡融合发展中促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。它要求将城乡基本公共服务视为一个有机整体，更突出乡村基本公共服务的均等性、可及性、普惠性和便利性的提升，以及城乡要素在基本公共服务供给中的交融与合作。与城乡统筹阶段通过直接向农村投入基础设施和公共服务来调节城乡公共服务格局和调整城乡关系不同，新融合更注重发挥市场机制的决定性作用，通过完善农村基础设施和公共服务，来调动市场主体要素的城乡双向流动来配置资源，更尊重鄉村文明和乡村生产生活方式，更注重保留乡村文明的特质和乡村生产生活方式所蕴含的自然生态和历史文化价值。[22]

新技术为城乡基本公共服务的融合提供了更多的便利和可能性。交通技术、物联网的现代化，将城乡距离史无前例地缩短，城乡间要素的流通效率飞速提升。在数字化技术的支持下，信息流得以突破城乡的时空局限。信息化、数字化和人工智能等新技术的普及应用，使得越来越多的现代公共服务开始被纳入基本公共服务的范围。同时，新技术也有助于打破公共服务供给中各个传统职能部门之间的条块分割和信息壁垒，从而为实现城乡融合治理提供了可能。

新冠肺炎疫情给公共卫生和基础医疗服务带来了巨大的挑战和冲击，也更凸显了当前解决不平衡、不充分发展问题的重要性和迫切性。疫情下对于服务型政府的需求更为迫切，保民生、保就业、保基层运行、保脱贫成果等工作的重要性增强。然而，由于疫情造成的经济下行压力，支出增加和税收减少并存，加大了政府的财力约束。在基本公共服务的基本民生投入“只增不减，尽力而为，量力而行”的情况下，城乡均等化政策需要兼顾经济发展趋势和各级财政承受能力，同时提质增效的集约式增长就更显重要。

五、结论

一百八十多年前，传统中国在被列强暴力打开国门而逐渐深陷半殖民半封建社会的同时，也在积贫积弱的旧式大农业国状态下，开始被动卷入了以工业化、城镇化为核心的全球化浪潮中，在被裹挟中逐渐开启了现代化的艰难探索历程。整个国家的城乡基本公共服务的供给理念和发展模式等，开始发生深刻的变化，从无到有、由点及面地经历着艰辛的建设和跨越之路。尤其是自中国共产党成立的一百年来，中华民族在反帝反封建、救国拯民、强国富民的革命化和现代化建设道路上，走得更为稳妥更为坚定。

当然，任何一个国家的现代化都不是一蹴而就的，公共服务作为涉及面宽、影响深远的社会现代化工程的基础性部分，其建构和完善更是只能分阶段、分步骤推进，每一个阶段有每一个阶段的主要困难和历史任务。尤其对于现代化起步晚、现代化原初动力还是来自外部的中国，其真正独立自主的现代化发展历程至今只有 70 多年时间，因此不充分、不平衡的问题更为严重。新中国成立之后，伴随现代化理念和现代化制度架构的不断深化，在公共服务领域，首先逐步解决了公共基础设施和基本公共服务从无到有的普遍化基础构建问题;改革开放后随着社会主義市场经济体制的确立和发展成果的积累，基本公共服务不充分的问题逐步改善，而城乡不平衡的问题则日益突出，政府意识到这一问题并不断探索逐步解决之道;进入新时代，社会主要矛盾再次发生明显变化，提升基本公共服务的充分性和平衡性，成为有效支撑主要矛盾化解的基本着力点，因此，基本公共服务也从附着于单位集体到从单位集体中剥离，最终成为实现发展成果共享的载体和独立政策体系，至此基本公共服务回归本位，实现城乡基本公共服务供给的均衡和城乡基本公共服务的融合式一体化发展，已成为中华民族继续推进现代化建设、实现伟大复兴的一个重要组成部分和重大支撑。如今，站在两个一百年的历史交汇点，作为新的阶段，中国城乡公共服务融合发展格局已在稳步推进，这必将反过来促进我国的现代化事业向更高级阶段跨越。

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责任编辑：武玲玲

The Phased Leaps of the Urban-Rural Essential Public Services in China

——Perspective in the Process of Modernization

Chen Xuejuan1，2， Hu Huaiguo1

（1.Institute of Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100836， China;

2.School of Economics， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102445， China）

Abstract：In the process of modernization， it can be found that China's urban-rural essential public services have experienced an evolution from scratch， from point to surface， from scattered to systematic with the development of social productive forces and the transformation of economic and social systems， and achieved the phased and gradual leap forward in different periods with different historical problems and tasks. After the founding of the People's Republic of China， it firstly solved the construction of essential public services from scratch. After the reform and opening up， the socialist market economic system was gradually established， and the insufficient problems were gradually improved. At the same time， the government gradually realized that the problem of urban-rural imbalance became more prominent and began to solve it step by step. In the new era， the main social contradictions have changed， and the essential public services separated from the collective welfare eventually become the carrier and independent policy system to realize the sharing of development achievements. The arrangement of urban-rural essential public services formed in different stages of modernization not only has the inevitability of its overall development， but also has the unique brand of different times. Under the current new development pattern， China's urban-rural public services have been promoted to a new stage of urban-rural integrated development. The in-depth promotion of this integrated development pattern will in turn promote the leap of modernization to a higher stage.

Key words：essential public services; urban-rural integration; modernization process