我国区域生态府际合作治理的困境及提升策略

严小英 陈勇

摘要：生态环境是人类生产生活的基础，关系到千秋万代的福祉。由于生态问题具有复杂性和整体性的特征，无法由某个政府独立有效地解决跨区域生态问题，生态有效治理迫切需要政府间加强合作，形成更加密切的联合行动，以提高生态治理的实效。区域生态府际合作治理的困境有：（一）区域生态府际合作治理价值理念的缺失;（二）政府权力组织结构的异构;（三）区域生态府际合作治理政策制定与执行的错位。提升策略：转变生态价值理念，加强府际合作意识;调整府际关系，建立更有效的区域生态治理协调机构;完善区域生态府际合作治理制度。

关键词：区域生态治理;府际合作;困境;提升策略

中图分类号：D630;X32文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）10-0047-04

党的十九大报告强调，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。我国在生态治理上取得了前所未有的成就，但从中央生态环境保护督察组通报的情况来看，我国生态治理任重道远，还有一段很长的路要走。习近平指出，“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”[1]。如何更好地满足人民群众对于生态环境的高需求，是提升政府治理能力现代化必不可少的一环，由于我国地域广袤的国情和生态破坏案例的复杂性，强化不同层级，区域政府之间的协调合作，成为应对生态治理难点问题的必然趋势。

一、我国区域生态府际合作治理的理论依据

（一）生态问题的跨区域性

党的十八大以来，党和国家高度重视生态环境保护工作，各级政府就生态问题做出了前所未有的努力，但从中央环保督察组深入一线核实查处的情况来看，全国各地的生态仍然普遍存在长期角力、纠偏乏力、改了又改等诸多问题。随着工业化、城镇化的不断推进，生态问题日益严重，最终会对人类的生存和发展带来巨大的挑战。生态环境具有整体性特征，而这一特征使生态问题呈现“脱域”形态。“脱域”式生态问题的类型由单一性向复合性转变，增加了治理的艰巨性。类似水和大气污染等生态问题会跨越地理界限、突破传统的政治边界，其危害往往具有比较大的波及性，且在不同区域内会呈现出不同的问题表征。正是由于生态问题的跨区域性，地方政府成为了休戚与共的命运共同体，必须加强合作，才能遏制生态问题的进一步恶化。

（二）生态治理的多元主体

生态环境是一种公共享有的物品，价格和竞争机制在其中难以发挥太大的作用，它的非排他性特征决定了人们可以不付出或付出较小的代价就可以获得其他人的付出——以享受到公共物品的供给。这样的特性在一个商品社会里没有人愿意付出代价去提供公共产品，政府不可避免地成为公共物品的供给者，且在生态治理过程中发挥着不可替代的重要作用，只有这样才能平衡区域生态治理的成本与收益，避免生态资源的过度开发和利用。政府是权力的拥有者，它的胜势是其他主体无法相比的;政府权威的普遍性、权力和暴力的合法性等特点，决定了它在生态治理中的主导地位。但是，这并不意味着生态治理的主体就只有政府，同时也还包括社会组织和公民个人，这些也是生态治理中不可忽视的主体力量。

（三）区域生态府际合作治理的必要性和可能性

区域生态府际合作治理的必要性主要包含三个方面：首先，区域生态府际合作治理是开展区域复合型生态问题防治的内在要求。随着区域一体化、信息化的快速发展，资源和信息等突破了传统的行政区划边界，政府面临着复合性的跨区域生态问题。当这些问题无法仅仅依靠单个地方政府的力量来彻底解决，区域生态府际合作治理便应运而生。其次，区域生态府际合作治理是我国国家治理现代化建设的必然要求。习近平指出国家治理体系“包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[2]。而区域生态治理作为国家治理体系的中间环节，它的成效也助力于国家治理体系的完善与发展。区域生态治理离不开府际合作，只有建立良好的府际合作关系，双方政府才能真正地在合作竞争当中提升自身的治理能力。最后，区域生态府际合作治理是区域统一发展的迫切要求。世界是一个地球村，综观我国目前的区域生态治理中的府际关系多呈现异化的状态，往往是处于一个“竞争有余而合作不足”的状态，如何克服彼此的差异寻求合作共识，这是一个时代发展不可避免的课题。

区域生态府际合作治理的可能性也可从三个方面阐述。一是经济实力显著增长和科学技术的迅猛发展夯实了物质基础。我国的经济增长速度换挡，发展方式转变、经济结构调整，朝着质量增长方向迈进。这样的繁荣景象为我国区域生态府际合作治理提供了契机，我国在生态治理上的财政投入力度也是逐年增长。同时，如水环境治理中，生活和生产污水循环技术、资源化和减量化的污染源头控制技术、生态修复技术，等等，这些都为我国的区域生态府际合作治理提供了技术支撑。二是地方政府存在共同利益和资源、优势的互补性。虽然地方政府在生态治理的具体利益和目标上是存在差异的，但这并不否定他们的根本利益还是一致的，都对良好的生态环境有需求，这为区域生态府际合作治理提供了可能性。三是以马克思主义生态治理思想为基础的习近平生态文明思想为区域生态府际合作治理提供了思想基础。马克思的相关著作中虽然没有对区域治理有特意的阐述，但其“劳动分工”“区域分工”“合作工厂”“相互依赖”等[3]观点都对我国的区域生态治理有一定的启示。

二、我国区域生态府际合作治理的困境

（一）区域生态府际合作治理价值理念的缺失

一是生态理念有待进一步转变。十八大以来，政府逐渐转变为生态保护优先的生态治理理念，避免“先发展、后治理”的老路，踏上了“边发展、边治理，预防大于治理”的新路，突破了以往经济发展与生态保护对立的局面。但总体来看，我国政府的生态保护和治理的自觉意识还不够，主要通过自上而下的行政命令进行强制要求，并没有将正确的生态价值理念内化于心，重经济发展轻生态保护的观念没有得到根本性的扭转。二是生态合作意识有待进一步加强。不同层级政府因为认知、视角的差异，容易在生态保护和治理中形成整体利益与局部利益的冲突;不同区域的同级政府，因自然地理条件、经济社会条件等不同，也很难形成一致性目标和步伐。例如，雾霾对盆地和平原地区的影响有明显差异，平原地区政府對雾霾治理的关注度自然低于盆地地区政府。FDF61C7C-528A-4EF2-B8E2-A7457FB7D463

（二）政府权力组织结构的异构

一是“各管一段”的生态管理体制。我国长期以来的生态管理体制都是以行政区域划分为标准的，在这种管理体制下，地方政府聚焦辖区生态问题，治理权力仅限于本区域，且只需要对本区域生态环境质量负责，忽视生态本身的渗透性和整体性。在纵向政府关系上，政府合作的最主要的动因还是来自中央或者上级政府的强制命令，当区域生态问题产生时，执法人员需要在本省逐级上报得到上级部门的指示，这样层层上报往往会延误生态治理的最佳时期，而在横向政府的合作当中，区域合作主体之间信息不够畅通、动力不足、协调不够，这阻滞了区域生态问题的有效治理。

二是“九龙治水”的分割管理方式。在生态治理中我国长期以来缺乏统一的具有权威性的生态治理协调机构，现有区域协调机构仅具备有限碎片化整理功能。我国当前横向政府之间的合作主要是以不具有强制性的“行政协议”为纽带的区域联席会议、区域发展论坛、领导小组等制度形式，行政协议约束力的基础来自缔约主体的诚实守信，对违反合作协议的主体只是进行协商式的责任追究，缺乏相关法律法规的明确规定，这样降低了协议对于主体的约束力，很多行政协议不了了之，并没有被真正实行。纵向政府之间、横向政府之间和政府各个部门之间的分散治理、职责交叉重复、多头指挥，最终造成效率低下成本高企。各个地方政府和部门之间无形建立起“铜墙铁壁”，成为地方政府合作的阻碍。

（三）区域生态府际合作治理政策制定与执行的错位

一是政策制定存在一定的偏差。政策制定常滞后于生态问题的出现或者恶化，与经济社会发展的需要不相适应，中央政府在政策制定当中很容易出现原则性“一刀切”的做法，地方政府执行中央政府的命令过程中，政策在一定程度上缺乏本区域的特色。地方政府的政策制定多以属地主义为原则，忽视生态治理的整体性，在处理跨区域生态问题时，各行政区在地方利益的诱导下存在不同程度上的地方保护主义，由此造成“政出多门”现象。同时，政策的制定在内容上各个行政区并不具有协调性，甚至相互矛盾，区域一体化政策程度较低。

二是政策执行有待进一步提升。我国通过政府的决定、通知、条例进行传达和执行的方式缺乏连续性和稳定性。站在纵向府际关系角度来看，生态治理政策的推行通过各级政府的层层传达，地方政府对中央政府的生态治理政策进行选择和非原则性变动执行，造成下一级政府会在上一级政府生态治理政策上制定出“打折扣”的政策，生态治理政策的实际执行效果不尽人意。

三、我国区域生态府际合作治理的提升策略

（一）转变生态价值理念，加强府际合作意识

马克思指出：“人作为自然存在物，而且作为有生命的自然存在物，一方面，具有自然力、生命力，是能动的自然存在物;这些力量作为天赋和才能、作为欲望存在于人身上;另一方面，人作为自然的、肉体的、感性的、对象性的存在物，和动植物一样，是受动的、受制约和受限制的存在物”[4]。我国在面临着生态问题时，政府要尊重客观规律，同时发挥主动能动性。

一是提高生态价值认知。通过开展各种有效的生态意识教育，焕发政府和相关工作人员生态治理的自觉意识，逐渐摆脱机械执行中央政府生态治理政策的态度，强化生态环境整体治理的统一价值观念，凝聚共识。对于经济发展和生态保护两者之间的关系，政府首先要认清两者是完全可以做到并行不悖的，即没有良好的生态环境，就谈不上经济的发展。同样，经济的发展正在为生态治理提供物质上和技术上的支持，没有经济发展，也谈不上好的生态治理成效。与此同时，绝不重蹈“先污染后治理”的老路径，做到“边发展边治理”，强调预防大于治理的方式。

二是强化合作治理共识。合作与竞争是个对立统一体，区域生态治理过程中，只有竞争没有合作，政府系统容易产生内耗，资源得不到有效的利用，恶性竞争更有可能造成治理主体的“两败俱伤”。同样，合作如果离开了竞争，政府的工作就难以形成激励机制，不符合现代市场经济中充分调动发挥各要素活力的要求，系统也就很难更好地运转下去。

（二）调整府际关系，建立更有效的区域生态治理协调机构

通过调整府际关系，达到整体性治理的目的。要厘清我国纵向和横向政府之间的关系，既保证中央政府权力的有效贯彻，又保证地方政府获得一定的独立自主权。理清中央政府与地方政府在事权上的合理划分，明确二者之间具体的权责界限。同时建立更有效的区域生态治理协调机构。我国现阶段的府际合作处于一种非制度化的阶段，有效的区域生态治理协调机构是保障府际合作的重要组织，只有强化区域生态治理协调机构的权威性和独立性，才能更好地解决生态治理过程中责任主体缺位的问题。中央政府成立“区域协调管理委员会”和建立跨行政区的协调管理机构进行统一领导和干预，地方上则建立拥有独立的立法权、行政权、财政权的跨行政区的生态协调管理机构，在加强中央政府的统一协调功能的同时充分发挥地方政府的积极性。

（三）完善区域生态府际合作治理制度

完善区域生态府际合作治理体制。习近平指出，“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[5]由此可见，不管在哪个领域范围，制度的建设都极其重要。

健全区域生态府际合作治理体制机制。完善利益沟通协调与生态补偿机制。利益协调机制是区域生态府际合作治理机制中的重要一环，对理顺府际间的利益关系，对解决其中的利益冲突发挥着至关重要的作用。在纵向利益关系上，为了减少府际恶性竞争，中央政府应该更加积极引导地方政府形成正确的利益观念，承认地方政府自身利益的合理性，坚持以中央利益为中心，同时兼顾局部利益的原则处理区域生态问题。在横向利益关系上，政府在区域生态治理的府际合作中，如较弱势的群体会付出更多的成本但收益却不成正比，较发达的区域可能付出较少的成本就能获得同等的利益或者远超于成本的利益。这样不协调的“付出收益比”长期地存在着，较弱地区的积极性就会被打压，合作意愿降低，最终导致合作的破裂。这就需要在利益协调上要兼顾公平与效率，处理好“谁来补”“补给谁”“怎么补”“補多少”四个方面的问题，加强府际合作意愿。FDF61C7C-528A-4EF2-B8E2-A7457FB7D463

进一步推进区域生态府际合作治理法制建设。第一，不断推进立法工作。在区域生态府际合作治理当中，必须充分发挥立法的引领作用，让地方政府行为有法可依。新时代，我国关于区域生态治理和府际合作的相关法律应当在“依法治国”方略的指导下，主动适应经济和社会发展的需要，不断对我国生态治理领域的法律空白进行填补，制定完善关于荒漠化、土壤污染、水污染等各个生态环境要素领域相关的法律，形成系统完整的法律法规体系。同时，法律要具有可操作的性質，剥离地方保护主义空间，协调区域地方政府之间存在的生态立法矛盾。第二，严格区域生态府际合作治理执法监督。法律如果得不到有效遵行，只能是一纸空文。只有严格执法、加强监督，法律法规才能落到实处。府际合作是加强区域生态执法的突破口，政府要想在区域生态执法过程中大有可为和真有作为，只有以政府合作来促进执法协同。

结语

生态问题是世界上每一个国家都十分关注的重大问题，因为它关系到民族与国家的可持续发展，我国要走可持续发展道路就必须有效解决生态问题。生态问题解决得好，可以促进经济社会的发展。反之，生态问题如果得不到重视，民族就难以永续发展。十八大以来，我国生态治理取得了一定的成就，如政府的生态价值理念已经发生了前所未有的转变，在生态治理体制机制上得到了不断创新等，但在区域生态府际合作治理上仍然面临诸多困境。

目前，我国社会经济发展进入新时代，迈入新常态，我国生态治理也站在新的历史台阶上，面对社会主要矛盾的变化，在生态治理上政府也面临着更大的压力，如政府的生态理念没有得到根本性的改变，行政区行政模式弊端的存在，政府之间的利益协调机制不够完善等问题的存在，这些都成为了区域生态府际合作治理的阻碍。只有政府朝着良性的互助合作方向发展，区域生态治理才能走向善治的道路。如何加强府际合作提升生态治理的实效，是一项亟待研究的课题。问题暴露有一个过程，而且随着时代的发展，我国区域生态治理也会不断产生新问题，因此，我国区域生态府际合作治理也会一直在路上。

参考文献：

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014：123.

[2]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01（002）.

[3]马克思.资本论：第3卷[M].北京：人民出版社，1963：303.

[4]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1979：167.

[5]习近平.习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2014-02-17（002）.

作者简介：严小英（1996—），女，汉族，湖北恩施人，单位为杭州万向职业技术学院，研究方向为马克思主义生态文明理论。

陈勇（1976—），男，汉族，新疆乌鲁木齐人，单位为杭州万向职业技术学院，研究方向新闻传播、思政教学。

（责任编辑：赵良）FDF61C7C-528A-4EF2-B8E2-A7457FB7D463