“十四五”期间地方国企高质量发展研究

童音

高质量发展是体现“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的发展。地方国有企业数量多、分布广，是地方经济发展的基本盘，对地方民生保障、稳定安全都有重大的战略意义。目前，地方国有企业坚持深化改革，取得了一定成效，但仍普遍存在经营效益不高、综合实力不强、发展后劲不足等问题，离高质量发展的目标还有一定差距。

国务院国资委在“十四五”规划中明确始终贯彻国企高质量发展的总要求，着力引导国有企业做强做优做大国有资本及切实担负起加快建设世界一流企业的重大任务。江苏、浙江、湖南、山东等多省国资委把国有企业要实现高质量发展写进“十四五”规划中。宁波、青岛、嘉兴、郑州等各市国资委也在“十四”五规划中谋划市属企业如何实现高质量发展。

一、地方国有企业现状分析

近几年，特别是2017年以来，地方国有企业持续深化改革，聚焦做强做优做大国有资本，取得了一定成效（见表1、表2）。从资产负债看，地方国有企业资产规模逐年保持20%的速度增长，资产负债率始终维持在62.2%左右。从营业利润看，2017—2019年的平均营业收入维持在11.27%，利润总额增速逐年放缓。

表1 2017—2020年全国地方国有企业资产负债相关情况统计 单位：万亿元、%

表2 2016—2021全国地方国有企业营业利润相关情况统计 单位：亿元、%

2020—2022年是地方国有企业深化改革的三年，也是奋力抗击新冠肺炎疫情等多重困难和挑战的三年。其中2021年是“十四五”的开局之年，又是全面建成小康社会后的第一年，这一年地方国有企业发展全面提速，盈利水平创新高。以芜湖市为例，2020年底市属国企营业收入总额为365.8亿元、利润总额7.70亿元，2021年底实现营业总收入539.67亿元、利润总额8.08亿元，营业收入同比增长47.53%、利润总额同比增长49.35%，明显高于全国平均水平。

总体而言，地方国有企业经济运行稳中求质，经济引领作用不断加强，改革成效初显。一是资本布局逐步优化。通过统一出资形式，初步实现统一监管。基本完成全民所有制企业公司制改制。瘦身强体，整合资产，组建集团公司，减少企业户数，压缩管理层级。积极组建国有资本投资、运营公司。扎实推进降杠杆专项工作，降低企业负债率。二是逐步完善法人治理结构，完成“三会一层”建设，引入外部董事，逐步完成经理层任期制和契约化管理，积极引进职业经理人。三是积极探索实施股权多元化和混合所有制改革。四是逐步完善国资监管体系。根据国企改革“1+N”政策体系，各地陆续出台涉及资产、财务、产权、人事、薪酬、治理、监管等改革配套文件，国资监管体制机制日趋完善，基本形成了国资监管“一盘棋”的格局。

二、存在的问题与不足

近几年地方国有企业发展取得了巨大成就，但离“十四五”高质量发展的新要求相比，仍存在一定差距，主要表现在产业布局、资本配置、风险防控等诸多方面，需要进一步研究完善。

（一）产业发展后劲不足

一是产业布局传统。地方国有资本主要布局在基础设施建设、重点项目开发和民生保障领域，在战略性新兴产业领域布局不深，或从事其他与政府职能相配套的业务，产业发展优势不突出，发展空间有限。长期以来，国有企业市场竞争意识淡薄，产业升级的内在需求不高。例如，“十三五”期间宁波市市属企业累计完成有效投资2750亿元，主要集中在道路交通设施、国际机场、奥体中心、会展中心等一批建筑设施上，对新材料、新能源等战略新兴产业的要素资源布局不够。

二是地方优势产业不明显。各地方国有企业在产业布局中，忽视自身发展能力和区域特点，产业趋于雷同，主要集中在基建、交通物流、现代服务业、能源等（见表3）。

表3 地方国有企业“十三五”期间产业布局

三是产业创新能力不足。缺乏相应的人才梯队以及求变求新的内在驱动，自主知识产权、核心技术缺乏，研发成果不多。创新投入力度不大，全国仅上海、山东、北京、广东等少数地区的国有企业研发经费投入超过百亿元。

（二）资本配置效率欠佳

一是过度投资。地方国有企业主要深耕基础设施、公共事业等领域，其过度投资，可能导致资本向房屋和建筑物等固定资产倾斜，降低了资金周转率和盈利能力。大量的沉没成本又阻碍了企业技术创新、产业升级。

二是混合所有制改革制约因素较多。积极稳妥推进混合所有制改革，不仅是国企改革的重要内容，也是促进国有企业高质量发展的重要抓手。不少地方国有企业混改流于表面，未改变国企行政化属性。

三是融资成本较高。目前，我国国有企业融资方式主要以债券融资为主，利息负担和筹资费用都较重。地方国有企业盈利能力低，收益勉强或者难以覆盖利息。因为资金多用于还息，全国地方国有企业每年净利润总额都不及央企（见表4）。

表4 2018—2020年中央企业、全国地方国有企业税后净利润 单位：亿元

（三）风险管理能力弱

一是经营班子决策风险。地方国有企业副总以上的管理层大多由政府直接任命，在一些重大项目投资、资产转让等重大经营决策上，缺乏治理企业的经验，班子决策流于形式。

二是财务风险。地方国有企业预算体系还未完全建立，属于探索试行阶段，基本还未覆盖到区县一级。有些企业在编制预算时没有紧扣企业战略计划，预决算偏离度大。资金缺口大，一方面，长期挂账应收款项大，国有企业间“三角债”现象普遍；另一方面，投资占用资金大，但投资回报低，甚至亏损。

三是资产流失风险。国有资产和产权交易过程中，或交易行为未经出资人批准，或标的物未经评估，或未进场交易，或以明显低于评估价格进行交易转让，造成国有资产流失。还有少数企业对自身“家底”不清、账实不符，存在着不少的账外资产，游离在监管之外，造成国有资产流失风险。

三、对策建议

地方国企要实现高质量发展，须以实现国有资本“做强、做优、做大”为主线，以“增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值”为路径，以“三个有利于”为检验标准，优化资本布局，提高市场化程度，提升综合竞争力，持续改革创新，助力共同富裕，为地方经济发展提供有力支撑。

（一）聚焦主业实业，打好产业根基

国有企业实现高质量发展，做强做优主业是先决条件。始终坚持质量第一、效益优先的原则，在主业发展上下功夫、谋突破。一是加大“两非（非主业、非优势）”剥离和“两资（低效资产、无效资产）”清退力度。推动企业有序、合规地退出非主业、非优势，促进技术、人才、资金等要素资源从非主业向主业聚集、从低效向高效倾斜，提高资源的配置效率。在退出过程中，严格执行国有资产评估、国有产权进场交易等制度规定，防止国有资产流失。二是深耕主业。全面增强企业核心业务盈利能力和市场竞争力，避免区域间同质竞争。原则上每家集团公司控制主业在3个以内，各主业之间互补促进，努力打造区域甚至全国产业名片。同时，引导有能力的企业整合发展产业链，鼓励地方国有企业间或与央企结成产业战略联盟。三是优化产业战略布局。逐步退出低端产业，淘汰落后产能，加快国有资本向战略性新兴产业、优势产业集聚。在产业布局过程中，提升站位，拓宽视野格局，落实好党的战略决策。

（二）持续深化改革，激发内生活力

一是健全法人治理结构，围绕权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事会建设、落实董事会职权，制定实施董事会外部董事占多数改革目标，明确界定各治理、决策主体的权责范围。二是建立灵活高效的市场化经营机制。进一步厘清政府部门与国有企业的权责边界，国资监管部门以“管资本”为主落实监管责任，国有企业以市场化手段承担区域重大战略决策项目，政府不干预企业经营活动。三是推进股权多元化和混合所有制改革。要让非国有资本为改革后国企提供社会资源，集中力量突破国企在经营中遇到的各类问题，从而达到“1+1＞2”的改革效果。以二、三级竞争类国有企业和项目合作投资为主体，引进战略投资者，实现多种所有制资本取长补短、融合发展。鼓励有条件的企业布局整体上市。四是建立鼓励改革创新的容错机制。国企改革逐步驶入“深水区”，用容错机制给改革者兜底，保护企业负责人的创业积极性。

（三）强化资产监管，筑牢风险防线

一是提高风险防范意识。重点防范经营效益下滑、债务、融资、投资、对外担保、资产交易、安全环保稳定等风险，建立预判预警机制，防止国有资产流失。强化国企领导人作为内控体系监管工作第一责任人的监管责任，加强重要岗位和关键人员在授权、审批、执行、报告等方面的权责管控，以完善的追责到人的制度保证内控体系的有效执行。二是完善财务监督体系。建立全面的国有企业预算制度，根据企业的长短期发展规划和年度工作计划，制定针对性的预算编制。同时，加强预算编制动态管理，建立科学的预算考核评估体系。科学设计财务考核指标，加强各指标间的勾稽考察。加强企业与财政、税务、审计等政府部门的信息联动，加大外部监督幅度和力度。三是建立数字化监管平台。通过数字赋能，落实智慧国企建设目标。平台应全面覆盖人事、财务、产权、资产、投资、预算、组织架构等，实现一键调取、一屏总览的数据治理功能。同时创建风险预警模块，采取“银企直联”方式，对企业的大额现金交易监测预警。通过数字化技术分析对比，排查企业应收账款、资金流、虚拟贸易等潜在的经营风险。

（四）打造人才梯队，夯实智力支撑

企业间的竞争实际上是人才的竞争。一是深化管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的人事薪酬管理机制。既要选好配强国企领导班子，也要健全企业内部优秀人才的培养和选拔机制，把合适的人放到合适的位置，优化人力资源配置。营造注重实绩、奖优罚劣的人才激励机制。采用差异化绩效考核，杜绝“一刀切”现象，激发国企员工工作的积极性，为企业发展作出更大贡献。二是培育青年干部，增强后备力量。培养好、用好企业青年干部，为企业高质量发展做好人才储备。三是建立人才市场化引进机制。加强人力资源顶层设计，测算人才缺口，成立引才小组，举办高校专场招聘会，引进优秀毕业生；针对高层次特殊紧缺人才，建立引才绿色通道，确保人才进得来、留得住。建立国资国企智库，增强企业软实力。

（五）坚持党建引领，发挥独特优势

党的领导是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。一是加强国有企业党的政治建设。把深入贯彻落实习近平总书记关于国企改革发展和党的建设的重要论述作为首要任务。二是落实党的建设融入生产经营。明确党组织“把方向、管大局、保落实”的领导作用，纳入公司章程。健全党委前置研究讨论重大经营管理事项议事规则，厘清党委与董事会、总经理办公会各治理主体权责边界。坚持党建工作制度与经营管理制度同步规划。三是持续深化国有企业党风廉政建设。贯彻执行“三重一大”决策制度，明确党组织参与企业重大问题决策的基本要求、内容和程序。按照“三个区分开来”，制定国企投资负面清单和尽职合规免责事项清单。通过审计巡查，监督领导班子用权问题。