关于建立公众人物信息披露制度的研究

文/中共福建省委办公厅 马朝翰

公众人物在一定范围内拥有较多的社会资源、商业利益或个人名望，有的“顶流”一言一行都会引起广泛的社会效应。然而，近年来出现了不少明星犯罪、官员贪腐、学术造假等现象，导致公众人物形象崩塌，引发舆情海啸，占用大量社会资源，造成公共利益的严重损失。

研究公众人物信息披露制度，目的是为了保障人民群众的公共利益，披露与公众人物相关的个人信息资料，让人民群众了解必要的真实信息，依法督促公众人物履行社会责任，接受社会监督，促进行业健康发展。

一、开展公众人物信息披露制度的必要性

信息披露制度最早源于美国1933年颁布的《证券法》，其目的是为了打击华尔街证券市场的非法投机、欺诈与操纵行为。我国新《证券法》规定，将公司实际控制人、董事长等涉及违法犯罪依法采取强制措施的情形纳入重大事件公告的范围，其逻辑是由于这些人可以对公司股价产生直接的、实质性的影响，因此需要满足公众的知情权。恩格斯指出：“个人隐私应受法律保护，但当个人私事甚至隐私与最重要的公共利益发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分。”公众人物信息一边连着隐私权保护、一边连着公共利益保护，如何准确全面完整地平衡个人与公众的权益，需要有一套保护各方的规范体系，因此有必要将信息披露制度引入公众人物的监管中。

（一）公众人物信息事关公共利益。在现代网络社会中，公众人物影响力超越传统范畴，一旦发生事件，与其相关联的公司、品牌、行业将产生连锁反应，例如，“X强东案”事发后7个月内，京东市值蒸发351亿美元。有的公众人物为了博人眼球，刻意自我包装，谋取不当利益，导致信任危机，例如，“X怀沙案”中，其将自己包装成“百岁国学大师”来欺骗公众。信息披露制度的本质是让人民群众更好了解内部实情或发展趋势，减少信息不对称产生的影响，有效保护公众利益。

（二）公众人物影响社会价值观。公众人物也被称为“荧幕人物”，具有明显的导向作用，尤其是易引起青少年群体跟风模仿。然而，有的公众人物娱乐至上，哗众取宠，外在“人设”和自身品德不相匹配，导致青少年追星成瘾，形成“饭圈”等不良粉丝文化，违背社会主流价值观。披露公众人物的真实信息，有利于监督公众人物维护社会形象、保持职业操守，引导公众人物弘扬主流文化，传播正能量，使其成为弘扬社会主义核心价值观的公共标杆。

（三）公众人物隐私权缺少实施细则。我国法律对隐私权做了专门规范，《民法典》中“人格权”独立成编，为公众人物隐私限制提供了法理依据。人格权法编第五十五条指出，可以披露社会公众人物的有关隐私，为社会公共利益进行舆论监督。对个人信息的公开也有相应法律法规，例如，2013年最高人民法院公布《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》；2019年国务院公布修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》，均涉及对个人隐私的公开豁免。国外法律也有许多参照，例如，《欧盟基本权利宪章》第五十二条对基本权利限制的比例原则进行了规定。同时，隐私权克减并不是无限制的，公众人物隐私权也不允许随意被侵犯，隐私内容的公开应该以公共利益为前提。然而，目前我国的隐私权较多为法律原则，仍有细化和扩展的空间，需要进行细则层面的制定，才能避免法律模糊空白。

（四）公众人物侵权案件审判难以适用。当前，涉及隐私权的侵权案件日渐增多，在司法实践中，侵犯公众人物隐私权案件至少有三个要素需要认定，包括如何定性公众人物，隐私权范围，是否属于公共利益等。因此，由于立法方面的不完善，法官裁定案件缺少法条依据，只能适用原则或价值衡量，裁量权较大、适用标准不一，导致同案不同判，或缺乏足够依据裁判等情况，影响案件结果的权威性。

二、公众人物信息披露制度的建立标准

国家高度重视公民个人信息保护，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过我国首部《中华人民共和国个人信息保护法》。其中，第二章第十三条，规定了个人信息处理者可以处理个人信息的情形，对不需要取得个人同意的情况进行了明确；第二章第三节，对公家机关处理个人信息进行特别规定，主要包括国家机关为履行法定职责处理个人信息应当按照权限、程序进行，应当履行告知义务等，构建了权责明确、利用规范的个人信息保护体系。国家从顶层设计开始完善保护“个人信息权”，规范了处理个人信息的国家权责部门。公众人物是个人中特殊的一部分，对其信息披露制度的开展既是国家立法的趋势，也是细化法律的具体实践。要围绕国家立法精神，对披露的原则、对象、内容、层次进行细化，形成可操作的制度体系。

（一）隐私信息披露的制定原则。1.公共利益保护原则。坚持和贯彻以人民为中心的法治理念，牢牢把握保护人民群众最广大利益的根本定位，坚持问题导向、民心所向，聚焦解决公众人物带来的突出问题和人民群众的重大关切。2.无关信息保密原则。应保护好绝对属于个人的隐私。3.自愿牺牲原则。公众人物可以自愿或同意披露隐私。4.比例原则。在应该披露信息的情况下，也要确保方式、方法、范围符合适当性原则、必要性原则和狭义比例原则，充分体现人格尊严不可侵犯的基本准则，最大限度防止公众人物因披露造成的负面影响。

（二）公众人物的认定标准。公众人物的概念最早起源于1964年美国联邦最高法院审理的《纽约时报》胜诉沙利文一案。美国法律对公众人物采取完全目的、有限目的及非自愿的区分标准。我国学者王利明教授把公众人物界定为“在社会生活中具有一定知名度的人”，把公众人物划分为政治性公众人物和社会性公众人物。具体划定方式可以考虑统筹为资金、流量、荣誉、岗位等具体指标。由各个领域主管部门，根据实际设置指标条件，符合条件即认定其为公众人物：1.资金标准，可以划定为达到该行业单次薪酬或总薪酬超过一定限度。例如，单部电视剧、电影达到限薪标准，广告代言数量或商演薪酬总值达到一定程度的人员。2.流量标准，以重要网络平台为观照，累计粉丝数、直播总人数，或一个时段内媒体曝光超过一定比率。例如，东京奥运会后，我国奥运首金运动员杨倩抖音粉丝超过千万，可以认为是公众人物，而有的运动员没有进入公众视野则不宜认定。3.荣誉标准，参评重要奖项、重要活动的关键人物。例如，参评国家级功勋荣誉表彰奖励对象、金鸡百花电影节获奖人物等。4.岗位标准，以符合社会认知的岗位标准作为披露对象。例如，副厅长级以上主要领导职务的履历，上市企业、大型央企高管的资金、违法信息等。

（三）明确信息披露的层次。国家对披露信息有着严格规定，例如，《2018年政务公开工作要点》中明确提出，除惩戒公示、强制性信息披露外，对于其他涉及个人隐私的政府信息，公开时要去标识化处理。公众人物也是一般自然人，对公开的信息要采取适当方式和知悉范围，不可连带或扩张。依据信息披露的层次不同，分为个人基本信息和事件详细信息。个人基本信息，即披露内容应保持最低曝光状态，例如，官员基本工作履历、演员国籍信息等。事件详细信息，指针对具体事件进行详细披露，例如，学者发生学术不端，公布调查结果后，针对该项学术进行惩处，但不得人肉搜索、网络暴力等。

三、公众人物信息披露的实施方式

信息披露的不同方式，可以产生约束、保护或震慑的效果，依照披露的必要性，可以分为主动披露和强制披露，依照权威性可以分为官方披露和专家披露，依照披露时机可以分为首次披露或定期披露。总体来看，主动披露应是常态，被动是少数。

（一）信息主动披露。运用该制度进行自我承诺、自我证实，提高个人公信力，包括两种基本方式：个人主动披露，将个人信息主动公开于指定平台。例如，主动公开自己的国籍、身高、成果等基本信息；代言了某款产品，声明其真实使用的年限、效果，或愿意承担的风险等。自愿式披露，行业领域可以制定信息披露的规范要求，形成准入门槛，公众人物可自愿参加。例如，参评科研奖项、评选职称职务，要求披露学术成果查验情况；参与重大公众活动，要求作出无犯罪、无吸毒等信息认证。

（二）信息强制披露。对公众人物失艺失德、违法犯罪等行为，由政府主管部门进行披露或责令披露，也可由相关公民、团体依照申请开展。1.公共利益保护披露。公共事件容易引发舆情海啸，当达到一定程度，就需要强制披露调查情况、检验成果等信息。例如，X亦凡事件，引起全民关注，北京警方迅速进行辟谣、公开调查情况、公布拘留逮捕信息，有效平息舆情。2.特定信息强制公开。政府部门统筹制定公众人物参与特定职业或活动必须公开的信息。例如，要求在华从事演艺事业的台港澳同胞，应公开声明拥护“一国两制”；外籍华侨、外国友人开展特定活动，应公开其国籍和国外违法犯罪情况。3.依照申请公开。当公民权利义务被侵犯时，可单独或联合申请对某些信息进行公开。例如，金融、教育等民生领域，发生企业机构卷钱跑路现象，受害人可以申请公开其公司地址、经营情况及法人基本信息等。

（三）信息认证公开。对本不应披露的隐私信息，但由于公众利益确需公开，则由第三方组织作为鉴定机构，认定其真实情况，仅对认证情况进行公开。目前，我国处级以上领导干部，普遍在党内完成个人重要事项报告，个人财产经过组织认证。同样，可以对公众人物的敏感信息进行核查认证。例如，对于收入较高的明星，可以要求其申请纳税认证，经过税务部门核查后，出具年度合格证明。

四、信息披露制度的实现路径

信息披露制度的实施涉及多个部门，政策容易引起各方关注，不能一拥而上要求披露，要以人民利益为核心，采取积极稳妥的方式，成熟一项推出一项，逐步探索推广。

（一）围绕重点要素开展试点。坚持试点先行，分类分层推进，探索制度的实现路径和实现形式，推出可复制可推广的经验做法，及时总结提炼、完善规范，在面上推广。主要包括：政策试点，制定信息披露总体原则、目的、对象、方式、后果等，适时探索具体信息披露的措施，逐步搭建起总体规划、指导意见、实施规范和具体实施的制度体系。行业试点，围绕人民群众的热点痛点，选取部分重点行业，先行试点。地域试点，赋予部分省、市试点任务，依据城市自身特点开展。

（二）明确信息披露的时机。信息披露不是立刻对隐私限制曝光，而是引导公众人物适时主动披露，或遇事强制披露。主要包括：事件披露，当需要开展影响重大公共利益的活动，或者突破某些指标门槛时，结合开展披露。例如，当网络粉丝突破1000万时，需要披露自己的无犯罪、无失德情况。定期披露，公众人物主动公开自己的信息，提高个人信誉声誉。强制披露，当出现重大情况时，由主管部门对事件调查进行披露。

（三）披露信息的认证方式。信息披露应由具备官方性质的组织机构开展，确保信息的正确性权威性。一方面，要对来源准确、内容无误的信息进行认证，另一方面，对无法核查、概念模糊的信息，要避免随意认证，引发二次问题，损害公信力。主要包括：官方认证，根据政府部门职责范围单独或联合进行核查。行业认证，加强群团组织、行业协会的检查职能，组织专门力量、专门机构进行核查。集体认证，由于部分信息不具有可查性或可比较性，例如公众人物的道德、历史、评价等，可以由该领域专家进行集体实名认证，形成集体信誉担保。

（四）披露信息的权益运用。经过披露的信息是个人信息权的重要组成部分，要鼓励公众人物运用制度保护自身权益，做好成果运用。主要包括：用于权益保护，作为保障相关权利待遇的重要凭证。例如，与荣誉权相结合，获得功勋表彰奖励后，获得相应医疗、津贴、慰问等待遇。用于个人凭证，作为真实民事信息，用于合同中的相应条款或参加活动证明。用于侵权证据，将披露信息作为基本参照，对于超出范围的信息，不属于公用利益范畴，属于绝对隐私权。用于惩处限制，建立政府公开备案制度，对违法犯罪等信息进行备案，一旦有不良信誉的公众人物进入特定领域，将发布警示提醒。

五、加强信息披露制度的工作保障

（一）制定相关政策法规。明确立法进度，制定原则性规定，以各地探索经验为基础，提请成为全国性规定，为普遍开展提供法律保障。开展名词解释，细化公众人物等名词的内涵定义。颁布指导案例，最高人民法院颁布的案例具有重要参考，目前还没有公众人物隐私权的指导案例，可结合信息披露对认定隐私权侵犯情形进行规范指导。

（二）明确部门职责任务。信息披露是政府和公民共同行使监督权的一种有益探索。国家已成立监察委员会，对国家工作人员行使监督权。针对非公职部门，应进行同步规划，明确政府职责、行业规范、团体公约，探索成立社会监督委员会，有效开展各项披露或监督工作。

（三）形成媒体舆论联动。媒体具有舆论引导功能，特别是公众人物与粉丝往往在抖音、微博、微信等媒体开展互动。探索开展网络认证，结合新媒体实名认证、个性标签等模块，对完成信息披露的公众人物进行适当鼓励。例如，可添加无吸毒、无违法犯罪标签，对部分失言失德人员增加警示标签。通过全媒体联动，形成公众人物主动守法、主动接受监督的良好氛围。

（四）搭建全国认证平台。为公众人物提供综合性信息披露服务，集中受理申请、认证、公示等。信息披露与互联网信任机制有共通之处，充分运用互联网思维，采取区块链技术，探索搭建去中心化、公开透明的公众人物信息数据库。运用大数据、人工智能技术，加强分析研判、提前预警，形成网上线下贯通的公众人物信息认证中心。

（五）加强社会监督力量。广泛开展群众监督，群众路线是我们党的重要法宝，依靠群众的强大力量，对公众人物的言行举止进行监督评判，作为信息真实性的重要来源和依据。发挥“两代表一委员”作用，履行参政议政、建言献策的重要职责，推动促进信息披露制度落实落地。建立专（兼）职监督队伍，培养信息披露相关的监督队伍、律师、公证员等。

信息披露是一项内涵丰富的监督型制度，其避免了对“侵犯隐私权”“信息披露内容”等概念自上而下的直接分解，通过逐步积累形成整体制度边界，使得政策制度更具有执行力、生命力。围绕社会发展实际，各行各业都可以按照政策原则，制定相关的监管手段，对公用利益产生实际影响的具体情况进行规范，实现大众监督、行为监督、道德监督。