中央经济工作会议之财政政策调整分析

李万涛 崔继凯

【摘 要】 税收及财政支出是国家治理的重要工具，其相关研究历久弥新，文章赋予最优税收及财政支出结构新的内涵。在Chamley模型及Barro模型基础上，从分析生产函数及消费者效用函数入手，建立公平—效率动态调整（EEA）模型，并结合中国近30年相关数据量化分析提升国家治理能力的理论依据及实践路径，仿真模拟国家治理能力提升的变化趋势，进而对中央经济工作会议的财政政策调整予以分析。研究结果表明：最优税收及财政支出策略组合在理论上具有存在性与可解性，在实践上具有可操作性，新的财政政策调整完全符合中国新时代的发展变化。最后对提升国家治理能力提出了财政政策建议。

【关键词】 经济工作会议; 国家治理; 最优税收; 财政支出结构

【中图分类号】 F810.2;F812.0  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）11-0082-07

一、引言及文献综述

中央经济工作会议是判断经济形势和定调宏观经济政策最权威的精神指南，2021年12月中央经济工作会议强调“稳”字当头，稳中求进，提出了“2022年积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，要保证财政支出强度，加快支出进度，实施新的减税降费政策”等方向和要求。从党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，至党的十九大及四中全会提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，以及国家“十四五”发展规划强调“建立现代财政金融体制”等政策要求，都意味着财政功能不局限于经济调整效应，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本保证。因此，从国家治理视角理解和把握中央经济工作会议的财政政策，具有重要的理论价值和积极的现实意义。

财政政策的国家治理效应研究历久弥新。有学者指出，财政政策的调控手段长期看主要是基于顺周期性，即相关宏观调控政策取向与经济周期的趋同[ 1 ]，而短期财政稳定经济职能是通过反周期调控实现的[ 2 ]，财政自动稳定效应呈递减且随时间推移非线性变化[ 3 ]。还有学者认为为保障财政更好地发挥自动稳定器功能，应努力弱化城乡二元经济结构特征[ 4 ]。

税收自产生后就发挥着保证国家财政收入、促进社会经济发展的重要功效和作用[ 5 ]。关于最优税收的研究可追溯到孔子“反对竭泽而渔，主张藏富于民”的思想[ 6 ]，而拉弗曲线是用来研究最优税率取值范围的重要工具[ 7-9 ]。

关于最优财政支出结构的研究，主要集中于财政支出与经济增长、民生福利的关系上。如：财政支出有利于优化资源配置、促进经济增长[ 10 ]，对经济增长和社会福利具有促进作用[ 11 ];优化公共支出结构须考虑各影响因素及财政收支之间的有机联系和均衡关系[ 12 ]，而对政府财政支出成效可构建完善的评价体系[ 13 ];社会最优和次优的税收与公共支出结构存在一般均衡条件[ 14 ]等。

综上可以看出，学界现有研究成果多关注财政政策的宏观效应及经济增长和社会福利的最大化等，而从国家治理与量化分析相结合方面研究存在不足。因此，本文站在国家治理视角，基于2021年中央经济工作会议的财政政策调整，运用EEA（效率公平动态调整）模型研究提升国家治理能力的财政政策。与现有研究相比，本文的创新表现在：立足提升国家治理能力得出最优税收与财政支出结构的判定条件，基于Chamley模型和Barro模型建立EEA模型，在柯布—道格拉斯生产函数和对数效用函数的条件下，根据上述判定条件和EEA模型来模拟中国最优税收与财政支出结构路径，并提出提升国家治理能力的财政政策建议。

二、最优税收与财政支出结构的内涵及判断依据

（一）最优税收问题：从拉弗曲线与Chamley模型谈起

拉弗曲线是研究最优税收问题的重要工具，该曲线因美国供给学派经济学家拉弗（Arthur B Laffer）提出而命名，刻画了税收与税率之间的关系：随着税率的增长，税收总额先增后减，税率为0%和100%的条件下，税收总额均为0，呈现倒U型曲线，其最优税收的目标在于经济增长速度最大化。本研究框架来自Chamley模型[ 15 ]，根据逆向归纳求解方法，构建政府与代表性消费者之间的Stackelberg两阶段博弈，给出最优税收的动态路径。由此可见，拉弗曲线意义下最优税收的目标是实现政府税收收入最大化，其在国家治理中有着积极的研究价值。

（二）最优财政支出结构：从Barro模型与社会契约论谈起

研究最优财政支出结构的典型代表是Barro模型及其延续拓展内容。Barro[ 16 ]将生产性财政支出引入生产函数，给出内生增长中最优财政支出条件;Turnovsky[ 17 ]进而引入消费性财政支出探讨最优财政支出结构，但研究财政筹资问题分析不足。基于社会契约论视角分析，公众向政府納税是自愿交换的过程，其收益是政府提供人身财产保护、社会秩序和基础设施建设等公共服务，因而税收与财政支出密不可分，二者实际上是同一枚硬币的两面：税收是财政支出筹资来源，影响着政府宏观调控能力和微观经济主体活力，而财政支出影响生产效率和消费者效用。因此，全面考量最优税收和财政支出结构，应兼顾经济因素（效率）和福利因素（公平），从国家治理层面保障经济增长和政府收入的最大化。

（三）国家治理视角下最优税收与财政支出结构的基本释析

我国学界多数人认为，国家治理中的“治理”具有统治和管理、多元共治和党的领导核心作用等意。国家治理的内涵包括单元上“国家的治理”、主体上“国家去治理”和客体上“对国家治理”之意，外延包括国家治理体系和国家治理能力。前者包括经济、政治、文化、社会、生态治理，后者体现为国家治理的完整性、有效性和效率性。提升国家治理能力的核心在于调控经济增长与民生福利的均衡。合理的税收与财政支出结构要促进生产效率（经济增长），起到加速器的作用，同时增进消费者效用（民生福利），起到稳定器的作用。因此，国家治理视角下最优税收和财政支出结构的内涵在于处理好加速器效应（效率）与稳定器效应（公平）的动态平衡，构成效率—公平动态调整模型（EEA），如图1所示。

国家在不同的发展阶段，社会根本矛盾随之变化，国家治理策略相应调整：或效率优先或公平优先。因此，在国家治理视角下，判定税收与财政支出结构是否最优的基本原则是不变的，即是否有利于解决当前阶段社会根本矛盾。税收政策与财政支出结构比重是变化的，根据不同历史阶段的社会根本矛盾特点而动态调整。依据以上分析，得到命题1：

命题1（国家治理视角下最优税收与财政支出结构判定依据）：在生产性财政支出促进生产效率和消费性财政支出增进消费者效用的动态经济中，假定政府以税收筹资且保持预算平衡，则必须根据当前阶段社会根本矛盾制定国家财政政策——在EEA模型设定条件下，最优税收与财政支出结构选取有利于解决社会根本矛盾的策略。

三、EEA模型的构建及最优解的存在性与可解性

（一）EEA模型的构建

根据Barro[ 16 ]的分析框架，在一个经济框架中包含政府、企业和代表性消费者，政府分别向企业和消费者以课税方式筹资并用于公共支出。对企业征税项目向量为B1=（b11，b12，…，b1m），对应税率向量R1=（r11，r12，…，r1m），r1i∈[0，1];对消费者征税项目向量为B2=（b21，b22，…，b2n），对应税率向量R2=（r21，r22，…，r2n），r2j∈[0，1]，政府税收收入为：

为研究税收政策的影响，假定征税项目不变，政府通过调整税率向量R1和R2实施课税。财政支出S包括生产性支出Sp和消费性支出Sc，设Sp/S=σ∈[0，1]，则Sc/S=（1-σ）∈[0，1]，即σ和（1-σ）分别表示生产性支出及消费性支出的比重，且显然有：

S=Sp+Sc≤R  （2）

将企业纳税和生产性财政支出作为影响变量引入企业生产函数，假定代表性企业具有下凹的连续可微生产函数y=f（k，l，R1，Sp）。其中k、l、R1、Sp分别代表资本、劳动、企业税率向量和生产性财政支出。资本、劳动和生产性财政支出的边际产出为正，即fk>0，fl>0，fS >0，企业纳税的边际产出为负，即fR <0。

将消费者纳税和消费性财政支出作为影响变量引入消费者的效用函数，假定代表性消费者存活期无界，具有下凹的连续可微瞬时效用函数u（c，l，R2，Sc）。其中c为人均私人消费，l为人均劳动，R2为消费者税率向量，Sc为人均消费性公共支出。私人消费和公共消费具有正的边际效用，劳动和消费者交税具有负的边际效用，即uc>0，uS >0，ul<0，uR <0，且效用贴现率为？籽，则消费者的总效用函数为：

政府决策集合T={（R1，R2，σ）}，通过调整税率和财政支出结构中生产性支出及消费性支出比重来实现国家治理功能。为测度不同策略下的生产效率和消费者效用水平，令：

建立效率—公平动态调整（EEA）模型：

其中，EY=Y/Ymax∈[0，1]表示效率因子（生产效率），EU=U/Umax∈[0，1]表示公平因子（民生福利），E？着表示外在冲击因素（重大灾害、公共卫生事件等），λ、？滋、？兹表示每种因素的影响权重系数。在正常情况下，忽略外在冲击的影响，模型为：

其中，λ刻画效率与公平因子的权重，称为效率—公平动态调整系数，从而国家治理视角下的最优税收与财政支出结构问题归纳为判断当前阶段社会根本矛盾的基础上制定策略t∈T，取得最优国家治理效果，即优化问题。

（二）EEA模型最优解的存在性与可解性

选取不同治理策略，可达成不同治理效果，得到国家治理效果类型矩阵如表1所示。

从表1可以看出国家治理效果总体可划分为“高税率、高福利、高生产率”“高税率、低福利、低生产率”等不同类型。因财政支出小于税收收入的客观约束，诸多类型是无法实现的，但其类型的划分具有一定的代表性，如部分发达国家属于“高税率、高福利、低生产率”类型，部分发展中国家属于“高税率、低福利、高生产率”类型，部分欠发达国家属于“高税率、低福利、低生产率”类型等。

根据EEA模型的设定，效率因子EY和公平因子EU是基于生产函数y和消费者效用函数u生成的。由生产函数和效用函数的连续可微性可知：在式（2）的约束条件下，税收策略组合函数族与财政支出组合函数族构成了一对伴随泛函;EY和EU均是完备的闭凸集，根据分离超平面定理，在效率—公平动态调整系数λ固定的条件下，对于治理效果集E中任意治理效果e∈E，总是存在策略t∈T，使得当政府采用策略t时达成国家治理效果e，且策略t属于满足條件S=R的超平面。进一步可知：生产函数和消费者效用函数连续可微，对税率、财政支出结构的向量均为单调函数，从而由隐函数存在定理得出最优税收与财政支出结构策略不仅存在，且可按梯度下降思路求解，其实现方法取决于生产函数和消费者效用函数的具体形式。根据以上分析，得到命题2：

命题2（EEA模型最优解的存在性及可解性）：在EEA模型设定条件下，最优税收与财政支出结构策略存在，最优解策略是满足条件S=R的超平面，且可按梯度下降的思路进行求解。

需要注意的是：最优解策略存在的前提条件是S=R，即税收收入全部用于财政支出，但这在现实中是不可能的，因此在S<R的条件下寻求次优解策略更具实践意义。

（三）基于EEA模型的实证分析

以上在没有给出具体函数形式的情况下，得到了EEA模型最优解的存在性及可解性结论。为进一步分析最优税收与财政支出结构的实现路径和经济意义，下面构建具体的函数形式分析中国税收与财政支出结构的变化过程。

1.生产函数及消费者效用函数条件设定

假定企业符合柯布—道格拉斯生产函数，并引入税收和生产性公共支出变量：

假定劳动无弹性供给，其中k代表资本，r1为企业税率，σS代表生产性公共支出，0<？琢<1是生产性公共支出的产出弹性，反映其生产性程度，而代表性消费者的瞬时效用函数具有对数形式：

其中，r2为消费者税率，（1-σ）S代表消费性公共支出，0<？茁<1是消费性公共支出系数，表示消费者对消费性公共服务的偏好。设定条件与Barro的模型基本一致，增加了税率因素的影响，且有S=R=r1k+r2c。

显然，y是σ的增函数，u是σ的减函数，结合一阶条件方程，分别得到经济增长最大化和社会福利最大化条件下的最优解表达式（10）和式（11）：

最优解条件的经济意义较明显。经济增长最大化的最优策略：财政支出全部投入生产性支出，其增进的生产率等于企业缴税造成的生产率损失;社会福利最大化的最优策略：财政支出全部投入消费性支出，其产生的效用等于消费者交税造成的效用损失。

2.EEA模型最优解的数值模拟

根据柯布—道格拉斯生产函数和对数效用函数条件设定，结合历史数据，利用数值解法模拟中国不同阶段对应最优治理效果的策略。

（1）变量选取与模型设定。被解释变量为治理效果指标E。解释变量为效率—公平动态调整系数λ、企业税率r1、消费者税率r2和生产性支出比重σ。控制变量为人均消费c、资本k、生产性支出的产出弹性？琢和消费性支出的消费者偏好？茁。参数？琢现存研究估计范围在0.2～0.31之间[ 18 ]，参考金戈[ 14 ]的数据处理方法，对？琢分别取值为0.2、0.25、0.3;对参数？茁，在0～0.5之间每隔0.1个单位进行取值。

（2）数据来源与说明。人均消费c、资本k等数据均来自历年《中国统计年鉴》，代表年份根据中国不同阶段的根本矛盾及效率公平关系的变化进行选取。中华人民共和国成立初期的社会主要矛盾是政治层面的阶级矛盾，党的十一届六中全会至党的十九大前的社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，十九大后的社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不同时期对公平与效率的侧重有所不同。中华人民共和国成立初期低效率、低水平的绝对平均主义至改革开放初期的“效率优先、兼顾公平”，发展到“兼顾效率与公平”，新时代背景下更加注重公平，体现了注重发展效率的优先性转变为强调发展公平的紧迫性的特点。因此本文分别选取1997年和2020年为代表进行模拟。

（3）模型求解方法。根据选取年份的数据，将具体函数式（8）和式（9）代入式（7），基于梯度下降法的思路，采用模拟退火算法对解释变量λ、r1、r2和σ以步长0.01进行寻优模拟，得到模拟结果数值，见表2和表3。

分别选取？琢值为0.2和0.3的条件，得到E、λ和σ各项指标变化趋势，如图2所示。

由表2、表3和图2可知：中国国家治理效果逐步改善，量化指标由1997年的0.216（三种？琢取均值，下同）上升至2020年的0.326。尽管2020年中国面临严峻的世界经济形势及新冠疫情冲击的不利局面，但指标仍保持缓慢上升，说明应对策略及时有效，对稳定局面发挥了重要作用。效率公平调节系数由1997年的0.663降至2020年的0.471，与“效率优先、兼顾公平”到“兼顾效率与公平”进而“更加注重公平”的变化趋势一致。同一年度内，σ模拟数值结果随着？琢取值的增加呈微弱的上升趋势，说明生产性支出的产出弹性增加对提升生产性支出比重具有微弱的拉动作用。

需要说明的是：（1）数值模拟过程根据具体模型设定条件得出，改变生产函数和效用函数形式会得到不同的结果;（2）虽然模型设定的函数形式在大多数研究中应用广泛，但未必严格符合中国经济的实际情况;（3）模型设定税收是财政支出的唯一筹资方式且税收收入全部用于财政支出实际上是无法实现的;（4）应用模型存在政府具有社会理性的前提假设，即其全知全能并以最佳治理效果为唯一目标，但现实中这一要求无法达到，且在追求预算最大化、职位晋升等一系列压力下，政府决策距离“社会理性”还有很大的差距。因此，实际经济运行中的最优策略与模型求解的理想结果存在一定的差异。根据以上分析，得到命题3：

命题3（具体函数条件下EEA模型最优解的分析）：在具有柯布—道格拉斯生产函数和对数效用函数的EEA模型设定条件下，数值模拟的结果与中国社会根本矛盾和效率公平相对关系变化趋势一致，国家治理能力逐步提升。

四、EEA模型下对中央经济工作会议财政政策的释析

2021年12月中央经济工作会议（简称“会议”）分析了当前经济形势，明确了2022年“稳”字经济工作的总基调及其内涵和施策措施，本文尝试运用EEA模型来释析财政政策的调整问题。

（一）EEA模型之前提：面对压力，研判形势，明晰财政政策调整的背景

根据EEA模型作用机理分析和命题1“最优税收与财政支出结构选取有利于解决社会根本矛盾的策略”，科学研判中国当前经济形势是制定高效国家治理策略的基础。相比前几年“形势复杂严峻、存在诸多不确定性”的笼统表述，本次“会议”明确阐述为“我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力”，可见该表述非常清晰、精准，直指要害，这也充分表明中央对研判经济形势的能力显著提升。

需求收缩：全球经济增长乏力，支撑中国外贸出口增长的因素有所减弱;新冠疫情对国内消费影响的常态化，消费需求难以显著改善。供给冲击：大宗商品涨价，生产成本上升带来输入型通胀压力;供应链的稳定性面臨冲击，产业供应效率尚未恢复。预期转弱：悲观预期导致消费和投资更加谨慎，需求下降，一旦形成恶性循环会对全社会需求产生负面影响。

（二）EEA模型之重点：“稳”字当头，注重公平，优先运用财政稳定器手段

根据EEA模型核心公式E=λEY+（1-λ）EU分析：国家治理效果指标E的决定因素包括效率因子EY、公平因子EU和效率公平因素调节系数λ，重点是评估λ的取值和效率公平的关系。基于当前中国社会主要矛盾，参考实证分析结果λ的估算值0.471，新时代背景下必须更加注重公平问题，因此“会议”确定了“稳”字当头的基本原则，其目的在于优先运用财政稳定器手段。

“稳”字当头的核心是稳增长：2022年财政政策转向更积极，保证财政支出强度，加快财政支出进度，超前进行基建投资，以基建托底经济。举措是稳就业：明确高质量发展中就业优先导向地位，提高经济增长的就业带动力，抓好重点群体就业，落实落细稳就业政策。关键是稳预期：从经济运行稳定发展预期，引导市场正确有效投资。保障是防风险：党政机关要坚持过紧日子，严肃财经纪律，坚持遏制新增地方政府隐性债务。

（三）EEA模型之核心：稳中求进，提高效率，注重发挥财政加速器作用

经济增长既是经济工作的中心任务，也是国家治理最优效果的根本保障。由EEA模型骨干结构EY=Y/Ymax及EU=U/Umax中EY和EU分析：实现经济增长的路径是适当降低税率和提升财政生产性支出比例。根据前述消费者和企业税率估算均值分别下降0.04和0.03、生产性支出比例估值上升0.19的状况，为取得最优国家治理效果就必须提高效率，因此“会议”明确了“稳中求进”的经济工作目标，其目的在于注重发挥财政加速器作用。

稳中求进的动力之源是科技创新，科技创新是促进经济发展的不竭动力，故此“会议”提出科技体制改革三年行动方案和基础研究十年规划，加大科技创新财政投入。必经之路是深化改革，深化改革是实现经济发展方式转变的关键，故此“会议”提出促进技术要素与资本要素结合发展，调整财政支出结构。加速之翼是精准施策，精准施策是释放经济发展的新活力，故此“会议”提出积极的财政政策更加注重精准，实施新的减税降费政策，强化对中小微企业、个体工商户和制造业的支持。

（四）EEA模型之特色：提升效能，突出创新，财政政策须精准、可持续

由EEA模型生产函数和效用函数Y=f（k，l，R1，SP）及U= u（c，l，R2，Sc）e dt分析：积极财政政策调整的抓手是针对消费者和企业的税收策略（R1，R2）及财政支出调节系数σ，因此运用EEA模型分析国家治理策略，“会议”确定的财政政策具体调整内容具有显著的新时代特色——税收上突出精准、创新，财政支出上突出超前、可持续性。

在税收策略上，针对抗风险能力弱的行业和企业给予精准政策扶持，并出台新的减税政策提高微观经济主体的抗风险能力;在财政支出上，要保证财政支出强度，加快支出进度，适度超前开展基础设施投资。相比2021年的“保持”适度支出强度、财政支出后置和财政支出重点，2022年变化为“保证”支出强度（有利于增强市场主体的信心和预期），财政支出加快（财政政策发力将适当超前），财政支出重点延续了基础设施建设的投资倾向，体现了财政支出政策的可持续性。

五、主要结论与建议

本文将生产函数及消费者效用函数引入Chamley模型及Barro模型，定义效率因子和公平因子，建立公平—效率动态调整（EEA）模型，对最优税收及财政支出结构赋予新的内涵，并释析中央经济工作会议财政政策的调整。研究发现：国家治理最佳效果前提下，最优税收及财政支出结构必须有利于解决当前社会根本矛盾，符合当前阶段效率公平的对应关系;具有特定的生产函数和效用函数的情况下，得到了经济增长最大化和社会福利最大化的最优策略;基于EEA模型视角，结合中国历史数据及中央经济工作会议财政政策分析，表明中国财政政策调整精准科学，国家治理能力逐步提升。

为实现进一步提升国家治理能力的目标，提出如下财政政策建议：

第一，研判社会根本矛盾，确立财政公平效率观念。应用EEA模型的前提是深入剖析现阶段的社会根本矛盾，财政政策坚持公平为主、兼顾效率，既不能平均又要防止两极分化，明确最优税收与财政支出结构策略，为准确选取最优国家治理策略提供可靠的依据。

第二，深化税收制度改革，充分发挥税收积极作用。发挥财政政策在国家治理中的基础和支柱作用在于税收保障，因此必须深化现代税收制度改革，诸如落实税收法定原则、完善税收管理体制、健全地方税体系和提高直接税比重等，确保充足的财力实施财政政策。

第三，优化财政支出结构，统筹社会经济均衡发展。财政政策在国家治理中作用的主要实现方式是财政支出，因此必须根据确定的效率公平优先关系，调控财政生产性支出和消费性支出比例，优化财政支出结构，实现经济增长和社会福利的最优化目标。

第四，理顺政府财政关系，消除财政失衡负面影响。中国纵向和横向财政失衡问题会扭曲财政政策对经济发展和民生福利的传导机制，因此必须厘清中央和地方政府及各级地方政府间的事权、责任和财力关系，消除财政失衡的负面影响，保障各级政府财力的可靠性。

第五，提升财政行政效率，强化财税干部综合管理。EEA模型的有效性依赖于政府具有社会理性的前提假设，即政府全知全能、行政高效。因此，财税干部要强化学习财政经济和科技知识，坚持正确的财政政绩观，有效整治财政工作中的不担当、不作为、乱作为。

第六，顺应数字财政要求，提升国家治理财政智能化。智能化是发展数字财政、建设智慧财政的根本保障，必须强化各级财政部门间数据的纵向互通以及财政部门与预算单位、金融机构间的横向联通，形成财政管理乘數效应，有效提升国家治理的财政智能化水平。

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