关于市政公用事业类国企绩效考核机制建设的探索

●夏和飞 宋来恩

一、国有企业绩效考核的发展历程和改革背景

市政公用事业类国企是承担城市发展的公共和公益职能最主要的主体， 也是我国国民经济发展的重要支柱。 随着近年来我国城镇化水平不断加快，截止2021 年末，我国常住人口的城镇化率已达到64.72%， 民众对于城市公共服务整体质量和规模的需求不断提高。 与此同时，公用事业企业的公益和垄断属性也使此类企业的市场化程度低， 很多地方需要政府来进行的补贴， 对地方财政造成一定压力。 因此， 提升各行业市政公用类国企运营效益、 制定相应的新型绩效考核机制就显得尤其重要。 回顾我国改革开放后对国企绩效评价体系的发展阶段，总体可分为三个阶段， 而每个阶段的发展都是根据国家当时社会经济发展的客观需求和长期发展战略目标来进行调整，具体如下。

（一）改革开放初以产值和利润进行考核

这一时期是从20 世纪80 年代初到20 世纪90 年代初。国家经委等六部委于1982 年发布了《企业16 项主要经济效益指标》， 主要包括上缴利润、总产值等16 项指标， 同时要求企业从中选取十项指标进行自评。 国家统计局等国家部门于1988 年设计了八项企业绩效考核指标， 包括劳动生产率等指标在内。 国家统计局、国家计委、国务院生产办于1992 年进一步提出六项工业企业的经济效益考核指标。

在此时期，我国开始进行社会主义市场经济体制改革， 主要方向为扩大企业自主权和推动发展承包制发展。在对国企的考核上， 国家相关部门开始探索实施多维度综合指标考核，较以往单一指标考核方式有所突破，既考核企业利润及上缴的完成情况，还调动了经营主体经营的自主性和积极性。 但考核办法以企业历史经营数据对比为主， 在反映企业实际情况方面仍有所欠缺，此外，考核办法未统一设置行业标准， 无法横向比较企业经营情况。 总体来说，国家在此阶段主要是以总产值及利润为主要指标对国企进行绩效考核。

（二）推广更科学的国有企业绩效评价

这一时期是从20 世纪90 年代初到 90 年代末。 1993 年，在国有企业改革方向上， 中共十四届三中全会提出“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本要求的现代企业制度。 同年，财政部开始颁布实施《企业财务通则》，其中选取了八项指标构建绩效评价体系， 该方式采用国际通用绩效评价方式， 是国企综合绩效评价体系发展史上的重要变革。 财政部于1995 年颁布《企业经济效益评价指标体系（试行）》， 此套指标体系是在指标计算基础上引入权数乘积计算， 再参照行业标准进行最后计分， 同时该体系还兼顾市场环境相关者、企业债权相关者权益等指标。 1999 年财政部、国家经贸委、人事部、国家计委联合颁布《国有资本金效绩评价规则》和操作细则，此规则系统规范了我国绩效评价指标，形成了财务指标与非财务指标相结合的综合企业绩效评价体系， 其中财务指标包括了资产营运状况、偿债能力状况、财务效益状况、发展能力状况。此评价规则在2002 年进行了进一步修订， 在管理绩效方面加入了定性的评价指标。

（三）国资委成立后国有企业绩效评价

2002 年的中共十六大之后， 国务院国资委于2003年成立，各省市的国有资管部门也逐步成立，在体制系统上构成了以国资委为中心的国有资产管理体制。国资委于2006 年4 月颁布 《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》及细则，其中强调要进一步规范央企在绩效评价过程中的行为，并引导企业高效的利用绩效指标评价企业运营，这一办法的出台对国有企业综合绩效评价具有重要意义。 2006 年国资委制定的《中央企业综合绩效评价实施细则》进一步提出将8 个管理绩效定性评价指标和22 个财务绩效定量评价指标组成企业的综合绩效指标，反映企业盈利能力状况、资产质量状况、债务风险状况和经营增长状况等四个主要方面。 国资委、财政部于2016 年8 月联合印发的 《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》 对不同类型国有企业进行明确，对不同职能的企业进行差异化考核，其中，对公益类企业的考核要求是坚持社会效益， 支持企业更好地保障民生、服务社会、提供公共产品和服务。

总结上述我国国企绩效评价机制各个发展阶段的演变情况，总体上呈现如下特点：其一，我国国企绩效评价机制的建立是兼顾当时国家宏观政策、企业社会责任和国家未来战略要求、企业社会责任及发展需求而不断升级；其二，国有企业绩效评价机制在考核维度上由单一指标向系统性指标体系发展，在考核方式上由管理类定性和财务类定量相结合，在考核层次由对本企业历史纵向对比向同行业企业横向对比、参照行业标准进行拓展；其三，国家对于不同类型国有企业的绩效评价考核标准越来越呈现多样化，如央企、市政公用事业类国企，以及不同行业的国有企业等类型。

二、公用事业类国企特点及考核机制建设思路

（一）市政公用事业类国企特点

结合上文所述的我国国有企业绩效考核发展实际，市政公用事业类的国有企业绩效考核机制在参照以上国有企业绩效考核要求的同时，也呈现出独特的发展需求。

在政策上，2005 年 《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中“市政公用事业”包括了“城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等”。总体来说，我国的市政公用事业类国有企业近年发展一般有以下几方面特点：

一是公用事业一般具有垄断性质。由于公用事业与管网、资源的密不可分，同时承担重要的社会公益职能，因此大多是以特许经营权的形式承认公用事业垄断的合理性。 比如，国内公交曾大批推出打破垄断的措施和尝试最后大多失败，北京、深圳、十堰等都重新回归垄断经营。

二是公用企业的形态多样。 从企业类型上，各地总体没有统一要求。大多数市政公用事业类国企为一般国有的企业，但也有部分公用企业是采取上市公司、股份公司、中外合资、公私合营等运营模式。

三是资源性产品更加紧张。公用事业需要使用或占用大量自然资源。供水、供热、供气与最基础的资源型产品如水、天然气、煤炭密切相关，公共交通需要大量地面、道路或地下空间。由于城市的不断扩大，各类需求大幅度增加，绝大多数城市水气煤等自然资源紧张，可用的地面及地下空间紧张。公用事业发展可使用的资源压力将不断加大、加重，节省使用和占用自然资源的技术和设备得到推广的使用，公用企业都注重在生产经营活动中的节能减排工作。

四是公用企业的公益性要求提高。以前的改革注重市场化、去公益化，但社会无法承受去公益化的政治、道德和社会责任，不得不在改革上让步，公用事业的公益性得到应有的尊重。 随着经济的发展，福利社会建设需要，权利意识的提高，居民对公用事业的公益性期待提高。 为了避免公用企业一味追求经济利益，政府逐步对部分不适应市场化的公用事业进行回购，保证公用事业的公益性，为居民提供较低价格的产品和服务。

五是公用企业的经营成本较大。公用企业一直延续政府运作、国有运营、政企合一的传统运营模式，在计划经济时代公用企业是作为社会福利性质的单位，在企业管理、产品及服务定价方面均由政府参与统一管控。 近年来国家虽一直引导民间资本参与公用事业企业的经营，但主体仍以国有资本为主，承载着公益属性的公用企业在实际运营上仍存在投入大，灵活度低、运营成本高等问题。

因此，结合上述总结的市政公用事业类国有企业的发展特点，为更好服务市政公用事业类国有企业长期发展需求， 绩效考核机制的考核维度上将重点包括并不限于四个方面的考核维度： 企业运营管理方面的先进行业管理标准、企业财务方面的成本规制、企业公益属性方面的社会效益、企业产业链管理及可持续发展成效等维度。

（二）具体考核机制的建设思路

1、绩效考核机制建设要求。结合上述关于市政公用事业类国有企业特点和考核维度规则，具体的考核机制需满足以下三大方面要求：

其一，考核评价体系应具有科学性和先进性。 国家对于城镇供水、供气、供热、污水垃圾处理、公共交通等公用行业有不同的标准和运营数据积累，因此在构建公用国有企业机制时，因充分使用国家标准、行业协会的数据积累，以保证建立的国企考核机制的科学性、有效性、先进性。

其二，考核评价体系应符合当前国家的宏观政策和经济要求。一方面国际上贸易保护主义趋势引发的贸易争端增多，供需环境面临诸多不确认性，对我国的经济增长效率和进口形成压力（如：煤炭、石油价格高企等），另一方面我国是《巴黎协定》的签署国，国际上对节能减排的呼吁以及国内民众对于环境保护要求不断提高。基于当前经济增长及环境保护客观要求，国家提出“供给侧改革和国内国外双循环”的要求，以及“力争2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和”的意见。 这些宏观政策也将深入影响市政公用事业的方方面面。 例如，公用领域的供热类行业， 国内很多地区长期靠国家补贴，造成较大的财政压力，因此考核评价上将引入国有企业财务绩效指标对公用国有企业的投入产出效益等运营情况进行评价；环保方面，传统燃煤供热的方式既不环保、也不经济，在国家宏观政策要求下，将逐渐实现煤转电以及采用可再生能源方式进行供热。

其三，考核评价机制体系要符合社会发展的公益属性，满足城市发展和民众需求。 2021 年我国城镇化率达64.72%， 根据国家信息中心预测， 到2030 年将达到66%，实际上这个指标同发达国家仍有一定差距。 因而公用事业评价体系，要能够评价公用事业能否满足我国城镇化发展的要求，支撑和服务经济长期发展，满足民众对城市公共服务不断提升的满意度需求。

2、绩效考核机制相关工具。为对市政公用事业国企的绩效考核体系进行系统全面的构建， 本文引入平衡计分卡这一经典工具， 紧紧围绕符合政府战略方向的企业战略目标，从社会效益维度、内部管理维度、财务绩效维度、企业发展维度四个层面进行考核评价框架的构建，请详见图1。

图1 市政公用事业国企考核的基本框架

三、市政公用事业类国企绩效考核机制构建

结合前述关于公用事业类国有企业的特点和考核机制建设思路的分析和总结，本文提出市政公用事业类国企绩效考核机制的具体结构主要包括：

其一，国企绩效考核依据：包括具体市政公用事业类国企所处行业的特点、企业实际需求、市政公用事业类国有企业的上级政策（如国家、省级、市级政策）和行业规范等相关政策及标准的介绍。

其二，绩效考核指标体系：包括不限于市政公用事业类国企考核的维度和具体指标、 指标类型及解释、计算公式、考核方式、数据来源等。 其中，市政公用事业国企考核机制的绩效指标包括：社会效益维度方面，应着重考核市政公用事业类国企对应民众的满意度、公共职能履行情况、企业的社会贡献、所处行业的具体环保及安全要求等；内部管理维度方面，主要考核国有企业经营决策、国有资本的风险控制、组织管理、服务规范等；财务绩效维度方面，主要考核市政公用事业类国有企业的投入产出、成本规制情况等；企业发展维度方面，主要考核市政公用事业类国有企业的发展创新以及可持续发展能力等维度。

四、以供热类市政国有企业为例构建考核机制

（一）供热行业类市政公用国有企业特点

供热行业作为一个城市发展的基础市政公用事业行业，是我国北方居民冬季取暖的重要保障。 供热行业的运营状况关系着供热企业的正常生产经营和居民的生活质量水平。 同其他市政公用事业类国企相比，一般具有如下特点：

首先， 从考核评价体系的科学性和先进性方面来看，我国供热行业有较为全面的国家标准、行业协会组织和企业数据积累，从供热方式来看，我国的供热行业大致可分为非可再生能源供热和可再生能源供热。 其中，非可再生能源供热以传统的燃煤、燃气、热电联产等供热方式为主， 可再生能源供热包括核电余热供热、太阳能供热、风电供热、地热供热、生物质能供热等方式。目前从供热应用范围、行业标准全面性来看，主要以燃煤供热、热电联产供热为主。 因此供热行业企业的考核评价优先服务于区域应用范围广、 标准成熟的供热方式，逐步完善和优化其他新型的供热方式企业。

其次，从国家供给侧改革和国内国外双循环等市场要求来看，传统的供热类行业严重依燃煤等传统能源供给，同时面临环保减碳的政策压力、国际燃料价格浮动大等市场压力， 很多地区供热企业存在着长期靠国家补贴的情况，对当地财政也造成较大的压力。 因此，同其他大多市政公用事业类企业一样， 供热行业考核评价也将重点评价企业财务及运营的投入产出效益。

最后从社会发展的公益性来看，供热行业承担着满足城市发展和民众冬季刚需的责任。在国家“节能减排”“煤转电”“2025 碳达峰”和“2060 碳中和”等政策要求下， 传统的供热行业企业普遍面临传统的供热方式转型、科技创新等要求。 因此，在考核评价中，关于企业发展和社会效益满意度方面将重点考虑上述情况。

（二）供热行业绩效评价指标的构建依据

在城镇供热的标准方面，国家住建部联合国家质量监督检验检疫总局于2010 年11 月发布了《城镇供热系统评价标准 GB/T50627-2010》；在供热质量、运行管理维护等供热服务标准方面，国家质量检验检疫总局联合国家标准化管理委员会于2017 年5 月末发布了 《城镇供热服务GB/T33833-2017》；同时很多地方，如吉林、黑龙江等地也都相继出台了适用于本地区的供热服务标准。 在上述标准的基本要求上，因客户需求和地区间存在差异性，我们在实际供热类公用事业国企的指标构建中，主要考虑两方面因素：一是在指标标准的选择上优先区域实际需求，如在指标评价上若市级指标高于国家国标要求的情况下，将结合实际，优先以市级指标作为标准； 二是在指标标准的适用性上优先考虑最新的标准，如旧有指标不再符合当下的需求情况，将进行修改、删减或增加。

（三）供热行业绩效考核指标的体系设置

依据供热行业类市政公用事业国企特点和评价重点，结合前述市政公用事业类国企绩效考核机制构建一般方式，供热类公用事业类国企可在以下四大方面进行考核：

一是供热企业的内部管理：主要考核“组织管理”和“设施管理”。 供热类企业的管理具体鲜明的行业特性，既有一般的组织管理需求、设施管理需求，也有安全环保方面要求的特性。 因此，在“组织管理”可分为基础管理、运行管理、设备管理、应急管理、服务管理；而“设施管理”分为锅炉房、热力站、供热管网、室内供热系统。

二是供热企业的社会效益： 主要考核 “供热保障”“供热质量”和“供热服务”。供热企业的社会效益是为居民的提供稳定的、安全的、有效的、环保的供热服务，因此对应以上产出指标， 具体可细分为供热时间保障率、供热面积保障率、供热量保障率、供热温度保障、供热稳定运行、污染排放情况、供热投诉办结、供热报修处理、供热故障抢修。

三是供热企业的财务绩效： 主要考核 “生产成本”“期间费用”等运营成本情况。 在前述章节中，我们也提到当前市政公用事业类国企对地方政府普遍形成了需要财政补贴的压力。 因此在成本规则方面，可重点对成本和费用方面进行考核。其中“生产成本”包括不限于人工成本、原辅材料、制造费用，以及其他业务费用；而关于“期间费用”则包括并不限于其他财务费用、管理费用。

四是供热企业的成长发展：主要考核“科技创新”。为满足国家宏观政策要求，如碳达峰、节能减排的要求，供热企业的可持续发展应紧跟国家战略要求，依据当下普遍发展趋势可细分为 “新能源研究”“节能减排研究”等。

以上对供热行业企业的主要考核内容进行概述，具体细分的考核维度请详见下表1。

表1 供热行业企业绩效评价指标维度

五、市政类国企绩效考核机制结果应用及完善

本文以探索市政公用事业类国企的绩效考核机制为目标，在充分分析了国有企业绩效考核的一般发展历程、改革背景、 公用事业类国企特点的基础上， 提出考核机制建设的工作思路，进而构建市政公用事业类国企的绩效考核机制，最后以供热行业类国企为例来尝试构建国企绩效考核机制。 该绩效考核体系构建的成果和示例紧扣当下市政公用类国企的面临的实际情况，将绩效考核体系与公众对企业服务质量的满意度需求、 政府对企业补贴的客观情况相挂钩。 在服务企业考核方面， 结合降低财务成本、规范内部运营、满足企业在所处行业的可持续发展需求，进而满足政府对于公用事业类企业的考核要求。

文中对市政公用事业类国企考核机制提出了一般适用的四个方面考核维度，因市政公用事业类国企行业较多、承担的公共及公益职能不尽相同，限于篇幅，文中仅以供热行业为例进行示范应用，部分指标的实用性、指标数据口径等方面有待提高，同时对其他市政公用事业类行业企业考核机制应用的特殊性也有待进行进一步的分析和验证。