北京市供水行业绩效管理与成本控制探索实践

2022-06-07彭明现张旖诺

财政监督 2022年11期

●彭明现张旖诺靳筱

一、北京市供水行业绩效管理与成本控制的实施路径

（一）明确目标思路和职责分工

1、明确工作目标。以“科学设置行业成本考核基准值”为切入点，准确测算供水成本基线，梳理完善供水工作机制，科学厘清供水成本在用水户、政府、企业之间的分担原则，以推动供水领域降本增效，为供水事业实现弯道超车、跨越式发展提供体制机制保障和可持续的资金保障。

2、科学确定研究思路。通过逐项分析市自来水集团供水成本要素明确本市供水成本基线，通过对市自来水集团服务质量进行量化打分建立绩效评价体系，并应用于支撑政府定价和财政补贴。具体为：将供水成本基线作为供水标准成本，按照成本监审周期三年一测算。市发展改革委将成本基线作为制定目标水价的依据，与用水户应缴水费产生的价差由政府负担；市财政局依据价差并结合市自来水集团绩效指标完成情况，确定对市自来水集团的补贴金额，实现从“补亏损”向“补价差”转变，使政府公共服务支出更加精准科学。

图1 市自来水集团降本增效实施路径图

3、明确各单位职责分工。降本增效工作是一项需要部门协同、密切配合的系统性工程。为切实有效开展项目工作，北京市通过“工作专班”定期召开会议，解决推进中的重点难点工作，细化分解各单位任务，落实责任到人。其中，市财政局牵头落实供水行业降本增效相关工作，会同有关部门，完善市自来水集团三年绩效目标任务和考核付费机制；市发展改革委负责研究完善供水价格、投资政策，配合市财政局研究完善市自来水集团政策性亏损补贴机制；市国资委研究将降本增效情况纳入对市自来水集团的年度考核指标体系中；市水务局配合制定行业成本基线，推动落实市自来水集团降本增效目标的实现；市自来水集团配合完成相关工作，提供准确详实的数据资料、协助技术单位完成调研等其他工作；北咨公司作为技术咨询单位，负责技术工作，配合委托方完成成本控制其他相关工作。

（二）充分的现状调研和数据收集

工作专班对市自来水集团总部、所属全部供水水厂及管网分公司进行了调研，充分了解供水水厂工艺，深入考察运营水平，收集市自来水集团近五年（2016-2020 年）运营成本相关数据，精准校核企业发生成本数据，建立供水成本数据库。赴上海、广州、深圳等其他一线城市进行对标调研，与当地财政部门、价格主管部门、行业主管部门、供水公司、水厂座谈，实地考察水库水源地、供水水厂、小区二次供水等现场，交流当地经验做法，取得了单位售水成本等关键性数据，横向比较后，分析各城市的发展阶段。

（三）科学确定成本控制方法

1、合理确定研究范围。城市供水系统大体可分为原水供应、制水生产（供水水厂）、净水输送（管网输配）和二次供水四个环节。北京市的原水供应由政府及相关企业负责，二次供水由小区物业负责，市自来水集团供水业务主要涵盖制水生产和净水输送环节。市自来水集团售水量占全市城镇公共供水80%以上，对北京市供水领域情况具有典型代表性。因此，本次研究范围为市自来水集团发生的从供水水厂至用水户端的收支情况。

图2 研究范围图

根据市自来水集团对供水成本的可控制程度，按照生产要素法，将市自来水集团成本分为可控和不可控两类共10 项，其中，不可控成本4 项：原水费、固定资产折旧、无形资产摊销、税金及附加；可控成本6 项：职工薪酬、动力费、修理费、材料费、管理费及其他、财务费用。重点分析和压减可控成本。

2、深入分析市自来水集团发生成本。在建立2016 年—2020 年市自来水集团供水成本数据库的基础上，按照生产要素法对成本结构，可控不可控占比、年度变化趋势、市区差异等成本进行分析，并作为成本基线测算的依据。近5 年，市自来水集团职工薪酬、固定资产折旧、管理费及其他有较大增长；郊区的单方售水成本是中心城区的1.2 倍，主要是郊区的职工薪酬、修理费、管理费及其他等成本偏高。

y(故意无视)=-1.376+0.501x1-0.310x2+0.173x3+0.029z1+0.242z2+0.053z3+

3、拓宽思路探索成本控制新方法。创新引入benchmarking 的理念，以市自来水集团5 年发生成本数据为基础，借鉴其他一线城市成本费用控制标准指标，按照生产要素法对10 项生产要素进行标准测算，最终科学设置本市供水行业成本考核基准线。标准成本以动力费为例进行说明：

动力费是指直接用于原水汲取、输送、制水生产及输配净水所需动力的费用。

动力费=耗电量×电价

其中，耗电量根据市自来水集团提供的每种设备的数量和每台设备的额定功率，确定每种设备的总功率以及有功计算负荷后根据规范确定最大负荷利用小时数，最终确定理论的供水规模耗电量。

电价依据市价格主管部门统一定价。

计算得出的理论动力费与市自来水集团实际发生的动力费比较，采用就低原则确定最终的动力费。

其他生产要素按照上述方法进行理论测算后，与市自来水集团实际发生比较，采用就低原则，确定标准成本。此次测算以2020 年为基准年，以后按照成本监审周期三年一测算。

4、提出成本压减方向与目标。以供水发展水平、市自来水集团发生成本、供水关键绩效评价指标三个角度分析北京市供水行业的优劣势，从而明确其未来的发展空间。与一线城市对标时发现，由于城市间水资源禀赋和供水发展阶段显著不同，不可控成本原水费及固定资产投资规模均存在较大差异，致使北上广深单方售水成本差别较大。同时，北京在降低供水成本、压减人员规模、提高公共供水覆盖率等方面还有提升空间。

（四）构建绩效管理与评价体系与方法

1、构建供水绩效评价定量指标体系。借鉴国内外供水绩效指标考核标准，结合本市实际，供水绩效评价定量指标体系由分类层和指标层组成，具体包括财经、服务、运行、资源、资产、人事6 类一级指标和“单方可控售水成本”等26 项二级指标。绩效评价一年开展一次，每年年初完成对上一年度的绩效评价工作，分值采用百分制，供水绩效等级划分为四个等级（优秀、良好、合格、不合格），评分等级见下表。

表1 北京市供水绩效评价定量指标体系等级划分表

2、权重的考量。评价分值采用百分制。总评分由各分类层的评分根据权重计算得到，其中财经类占15%，服务类占15%，运行类占40%，资源类占10%，资产类占5%，人事类占15%；采取定量评价方式，分类层的评分由各指标层的评分根据权重计算得到。对指标层的各个指标进行评分时，如国家或行业相关标准、规范等有规定的，以标准、规范中的定值作为考核值；如无规定，根据行业统计数据或经验值作为考核值，并设定详细的评分标准。

3、评价方法。在明确成本基线和用水户应缴水费之间价差的前提下，绩效评价是影响财政补贴的主要因素。一是绩效评价体系动态调整，调整周期与成本监审周期（原则不超过3 年）保持一致。二是将绩效评价中 “单方可控售水成本”“人均日售水量”2 个指标作为通过性指标。任1 指标不通过，给予市自来水集团的补贴上限不得超过价差×95%；2个指标都通过，正常执行绩效评价结果与财政补贴联动机制。三是联动机制为：绩效评价分数达到90分及以上时，按照价差的100%给予市自来水集团补贴，对于市自来水集团实现的成本压减，可以按照压减额的一定比例，给予市自来水集团人员奖励；90 分以下时，补贴标准在0—100%之间进行线性插值。

二、北京市供水行业绩效管理与成本控制的预期成效

（一）精准确定北京市供水成本可优化方向

通过引入benchmarking 理念，科学设置供水成本基线，进一步规范市自来水集团折旧和摊销计提方式、消化冗余职工、适度增加修理费等，预计2021 年—2023 年同口径压减供水成本总额2.5亿元。至“十四五”末，随着智能水表的全覆盖，预计可进一步减少冗余职工和劳务派遣人员，成本可再压减1.5 亿元，成本总压减额达到4.0 亿元，有效实现供水成本降本增效，提高财政资金使用效益。

（二）助力北京市供水事业高质量发展

依托工作专班，成员单位聚焦首都功能定位，聚焦“四个服务”，聚焦用户体验，共同谋划，进一步明确“十四五”时期的供水目标任务和2035 年北京市供水远期目标，并做到每阶段重点目标明确，实施路径清晰。同时，较好调动了市自来水集团积极性，科学整合城乡供水资源的同时，发挥供水规模效应，压减成本的同时实现增收；进一步促进供水领域行业管理和高效运转，加快完善供水管理标准，稳步延伸公共供水保障链条，推进小区供水专业化管理；有效推动智慧水务1.0 建设，逐步实现智能水表全覆盖，提升供水管理智慧化水平。助力北京市供水事业高质量发展。

（三）推动建立政府投资、定价政策与财政补贴统一联动机制

一是稳定政府投资政策。配合北京市供水事业的大发展大建设期，按照差异化投资政策，对中心城区、郊区（城市发展新区、生态涵养区）给予不同的资金支持。二是统一政府定价与财政补贴测算依据。市发展改革委依据成本基线确定目标水价，市财政局依据成本基线与用水户应缴水费之间的价差，结合市自来水集团绩效指标完成情况，确定补贴金额。实现财政与发改测算依据的统一，建立起财政补贴与成本基线、绩效评价的联动机制。

（四）探索建立市自来水集团长效激励机制

市财政局将按照绩效评价体系的考核结果与对市自来水集团的补贴资金挂钩，激发市自来水集团自主降本增效潜力。对于市自来水集团实现的成本压减，可以按照压减额的一定比例，给予市自来水集团人员奖励。市国资委负责将考核结果与市自来水集团领导人薪酬水平、企业工资总额挂钩。市水务局负责将考核结果作为优化行业服务标准、加强企业监管等的重要依据。

三、北京市供水行业绩效管理与成本控制探索与实践的经验总结

（一）充分的调研、详实的历史数据是基础

通过对市自来水集团总部、所属全部供水水厂及管网分公司“地毯式”调研和对上海、广州、深圳等其他一线城市进行对标调研，充分了解了北京市供水水厂工艺和运营水平；通过对标对表，从供水发展水平、市自来水集团发生成本、供水关键绩效评价指标三个角度分析北京市供水行业的优劣势，从而明确其未来的发展空间。

在此基础上，收集了2016 年—2020 年市自来水集团供水成本数据、审计数据和财务报表等数据，一方面反复校核，确保数据真实可靠；另一方面建立5 年成本数据库，并从年度变化、区域、供水水厂、管网及营销，可控、不可控等维度分析，研究成本变化的规律、区域差异和部分成本偏高的原因。

（二）分步骤推进降本增效和成本控制工作是重点

降本增效工作是全面落实政府过 “紧日子”要求，加大资金统筹，强化成本控制的具体体现。同时，降本增效工作也要循序渐进，层层递进。首先第一层：科学严谨核定成本考核基准线，构建绩效评价体系；第二层：建立财政补贴与绩效评价体系的联动机制，并针对企业实际，形成降本增效目标工作方案；第三层：建立发改定价统一与财政补贴的核算标准，并明确供水中的市、区责任；第四层：进一步完善行业发展的顶层设计，明确行业规划目标和政策保障。

（三）科学对标对表一线城市是切入点

对标过程中，要充分考虑数据的可获取性和数据间的可比性，确保城市间对标客观科学可比。一是数据的可取得性。一般情况下，数据都具有一定的保密性，想要取得存在一定的困难，因此要充分利用数据分析和逻辑分析的方法，从已知的数据推出未知的数据，进而得出符合逻辑的分析结论。二是数据间的可比性。城市间对标分析，需要摸清各个城市产生目前现状数据的基础，包括发展阶段、政府政策、自然禀赋、管理模式等，确保对标结果能客观公正反映当地实际情况。

（四）科学设置行业成本考核基准值是关键点

供水行业成本考核基准值是绩效管理与成本控制的关键点，探索引入benchmarking 的理念，按照生产要素法对每项生产要素进行标准测算，摸清了市自来水集团的成本构成和合理范围，确定符合市自来水集团实际的可优化方向和空间。同时，行业成本考核基准值的核定并不是越低越好，要综合考虑绩效目标、行业目前所处的发展阶段、对社会的影响以及企业自身的可承受能力，确保成本压减目标科学合理，且具有可操作性。