乡镇政府财政运行绩效评价大数据应用探索

●俞坚钢 杨竹波 张 航

财政部门对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，是深化预算绩效管理的重要方向，目前财政运行综合绩效评价和政府层面的预算绩效管理尚处于起步阶段，辽宁省、山东省、江苏省和北京市等多地市县逐步开展政府财政运行综合绩效评价试点，探索建立政府财政运行综合绩效评价机制，全面反映市县财政增收、节支、促发展的努力程度和投入产出成效，提升财政保障能力，促进各级财力协调均衡发展。 随着大数据时代的到来，政府相关部门的预算活动日益复杂，基于大数据思维和技术构建财政预算绩效评价体系，完善预算绩效管理水平逐渐成为预算改革的基本态势。如何推进乡镇财政运行绩效评价数字化发展值得研究。

一、乡镇政府财政运行数字化绩效评价的必要性

（一）政策有指导

2018 年9 月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）提出要构建全方位、全过程、 全覆盖的预算绩效管理格局，强调全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革。这为重构预算绩效管理体系指明了方向， 需要各地大胆创新、深入研究，探索出一条符合高质量发展的乡镇政府财政运行综合绩效评价之路。

（二）现实有需求

近年来， 大量财政资金投向基层，资金绩效直接面对群众，关系着经济社会发展全局。 目前，部分地区乡镇财政资金绩效管理面临一些问题，引起了中央、省市的较多关注。 一些领域财政资金低效无效、 闲置沉淀的问题较为突出，相关管理工作有待完善，财政绩效重视度不够，提升财政资金绩效有较大潜力。

（三）条件已成熟

在省级层面，浙江省提出“数字化改革”目标，各地各系统都开始统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知谋划推进工作，打造整体智治的预算绩效管理平台迎来了机遇。 在县级层面， 自 2019 年起， 新昌县财政局按照“试点先行，由点及面”的原则，陆续将城南乡、大市聚镇、沙溪镇纳入财政重点绩效评价项目范围，全面评价乡镇政府年度财政整体支出情况，评价结果整体较好。 通过试点工作的开展，发现并纠正了管理中存在的问题，促进了乡镇预算管理效率和资金使用效益的提升，为全面推进下级政府财政综合自动化绩效评价改革打下了坚实的基础。

二、乡镇财政运行数字化绩效评价应用实践

数字绩效是战略方向，是打破城乡数字鸿沟和提高绩效效益的重要措施。2021 年以来， 作为省级绩效管理改革试点区，新昌县财政局紧盯乡镇政府财政资金绩效管理薄弱环节，以“共同富裕”为主线，以“数据集成”为支撑、以“全生命周期”为框架，在全省率先开展“自动化”绩效评价，积极构建“数智化融合” 的乡镇政府财政运行情况绩效评价体系，高质量推进基层财政运行综合绩效管理改革，实现乡镇政府绩效评价覆盖率100%、 自动化评价率95%以上。

（一）以 “共同富裕”为主线，构建“数字化”指标体系

1、围绕共同富裕，把好绩效运行“航向标”。 在考察推动共同富裕领域进程、 基层财政治理过程中的已有条件、基础、短板和不足后，按照“共同富裕”重要领域和目标，将“共同富裕”理念和指标贯穿于指标体系全内容， 既考虑收入分配领域的测量，又考虑公共服务、生态产品价值、财政管理等领域的评估，重点涵盖经济繁荣、生活富裕、城乡融合、保障实现、精神富足、环境宜居、社会和谐等7 大领域“民生服务”二级指标，涉及经济发展水平、税收收入指标、腐败案件情况等56 项三级指标、农村居民可支配收入等122 项指标内容，率先探索形成先富带动后富、 推动共同富裕的乡镇级绩效评价体系（见表1）。

表1 乡镇政府财政运行绩效评价指标体系

2、围绕可量化，做好持续发展“度量衡”。 坚持细化、量化原则，将传统的“语文式指标”转变为“数字化管理”，对应统计数据，明确具体的评分标准、设定量化的指标体系，对较难量化的绩效指标加以剔除置换或精细化处理，做到“应量化尽量化”。 同时，指标设定从简单数额如“产值”“收入”到质量程度如“达标率”、从单向统计指标到综合计算指标，实现从数量维度到质量维度的转变。 目前指标体系可量化指标率达95%以上。

3、围绕双指标，激发长短规划“活因子”。 结合“十四五”规划，制定当年度数字化指标体系，同时在民生服务成效、财政可持续发展能力、全面预算绩效管理、财政基础管理能力等四个方面配套超前绩效规划， 积极推进下级政府财政运行绩效评价“五年期”指标库的建立，用规划促动政府绩效和数字化的完善与管理，进入“一年一体系，五年一指库”的新阶段。 现指标库涉及指标236 条，当年度指标 122 条。

（二）以“数据集成”为支撑，构建“自动化”评价体系

1、 实现自动赋分。 建立数据共享统筹协调体系，全面融通数据，整合财政金财系统、动态监控系统、县一体化智能化公共数据平台、报表中心等系统数据和项目信息，实现财政、发改、税务、统计、教体、农业农村等16 个部门数字化共享，对接65 个业务数据接口，动态采集数据5904 条，完成一整套预算绩效管理数据的自动采集。 同时建立在线自动评分系统，定量化设定计算公式和参数，实时抓取、实时调用指标数据， 自动计算和动态产生2020 及2021 年绩效评价得分，确保数据留痕迹、数据准确率、办事有效率。

2、实现业务再造。 打破空间维度，推进下级政府综合绩效、部门整体绩效、项目绩效的横纵融合和关联应用，有效整合清理资金，实现单一分析向“综合分析”的变革，共融合指标13 条，整合清理资金11475 万元。 重建协同模型，数据来源单位由被评价人（乡镇政府）变更为主管部门，资料由提供纸质转变为自动取数，提高真实性和可靠度，实现人工评价向“智能评价”的变革，切实提高双方效率，减轻评价方和被评价方的负担，共精简流程16 个，评价工作效率提升84%， 系统建成后预期5 年内可节省绩效评价费用160 万元，经济效应显著。

3、实现一屏可视。以指标体系和绩效管理数据为依托，整合乡镇政府基础类信息、项目类信息、绩效类信息，建立绩效评价数据化展示模型，展示各年度综合评价结果及相关排名、收入支出、预警情况等5 大类24 项数据信息， 客观反映各乡镇政府工作情况和发展轨迹。 同时依靠大数据平台在数据查询、数据处理、数据关联方面的优越性，开展绩效分析，分析县政府、主管部门、乡镇政府场景需求自动化展示个性化评价数据， 创新基于不同维度、不同主题的“绩效指数”，推送智能绩效分析报告给领导，形成系统取数、自动建模分析、定期反馈报告的运行模式，为领导决策提供“数据化、图表化、可视化”参考模板。

（三）以“全生命周期”为框架，构建“智能化”应用体系

1、“三色”动态预警应用。 对指标各方面进行数据动态监控，全方位、多维度进行“扫描”，针对统计分析和共享情况设置争先创优、 合规性等预警指标17 项，按照问题性质和轻重缓急分别实行“红黄蓝”三色预警管理，蓝色提醒，黄色警示，红色纠错。 目前产生预警提醒11 条，其中红色预警2 条，黄色预警3条，蓝色提醒6 条。 乡镇政府及时根据预警颜色按照程序进行情况说明、审核、复核、灭灯等操作，形成一整套事前、 事中及时消除问题隐患的规模化管理机制。

2、“三策”评价结果应用。 明确将评价结果与预算安排挂钩，作为制定财政转移支付、财政奖补、财政资金分配的重要依据，对评价结果优秀、排名前列的给予奖励，提升乡镇政府的积极性。 统一制定财政支出绩效评价结果反馈意见书， 根据评价结果就乡镇政府财政管理专业水平、预算绩效管理能力、地方财政收支高质量发展等方面存在的短板进行整改落实。 综合存在的问题、评价等级和相关建议形成汇报材料，向县政府报告，同时作为重要考核评价结果纳入地方党政领导班子考核， 以评价的实际情况促进绩效管理。

3、“双向”动态互评应用。 建立“评价单位+被评价单位”双向传导绩效评价体系。 财政部门依托指标体系对乡镇政府开展绩效评价， 乡镇政府从指标质量、项目质量、数据质量、满意度测评四个方面进行反向动态赋分，同时定期召开互评专题会议，集中研究自查剖析，形成评查意见，实现指标体系的修改完善，从以往单纯的“自上而下”模式打造成“自上而下”“自下而上”协同发展新模式。 目前评价结果异议率下降5%左右。

三、加快乡镇政府财政运行数字化绩效评价的建议

浙江省委书记袁家军强调， 数字化改革是新发展阶段全面深化改革的总抓手。 数字化改革用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新，是绩效管理的必然趋势，也是数字中国的应有之义，为创新预算绩效管理机制提供了良好的发展机遇。 当前新昌县乡镇财政运行数字化绩效评价已有良好基础，但在体制机制、数据利用、人才培养等方面仍存在短板，需要加以改进和提高。

（一）深化制度设计

1、完善数字绩效评价办法。 为了加快政府财政运行绩效评价建设的步伐， 应当积极建立绩效评价制度体系。 将数字化绩效评价法定化，确定数字化绩效管理系统的地位，明细评价目的、评价形式、评价方法、评价具体实施等注意事项，同时将数字化绩效评价权威化，广泛接受被评价对象、公众评价，并积极将结果反馈，通过反复磋商应用于实际工作中去。

2、建立高效协同机制。 数字绩效离不开各方密切配合、整体联动。 各乡镇作为被评价主体安排专职人员跟进评价工作。 部门做好数据对接工作，加快数据融通，也是为乡镇减负；项目主管部门要加强对项目绩效的管理， 不能仅停留在检查各乡镇任务完成进度、资金下达上，不仅要看乡镇做没做，还要看做得好不好、持续影响怎么样，要强化部门主体责任，将绩效理念融入项目管理全过程。

3、突出绩效管理理念设计。 要以“评”促“管”，形成全面政府财政综合绩效管理思想， 通过数字化绩效闭环管理， 建立自上而下的政府绩效运行管理理论体系和组织系统， 确立自己的短期和长期政府绩效目标， 明确相应的绩效衡量标准和财政、 时间预算，加强贯彻落实，强化政府的执行力。

（二）加强数据利用

1、促进数字化指标与信息资源整合。 由于各级层面的数据不易采集， 因此在进行乡镇财政运行数字化绩效评价时， 可能存在指标更有利于体现同样的价值， 但由于数据无法采集或者采集不完整的问题最终选择了现有指标体系， 后续如果能够实现采集，将需在此基础上补充，以“资源”促进“指标”完善；同时五年指标库中，部分指标对评估效果有不可替代性，那么将协调相关部门加大平台、系统、数据等资源的整合力度， 进一步打通已有的全省各级分散系统，消除信息孤岛，推动信息化开放程度，以“指标库”反促“资源库”完善。

2、建立数据标准体系和分析指数。 产生“信息孤岛”的一个很重要原因是数据标准的不确定，导致相关部门意识的不统一，阻碍了数据共享利用的进程，因此大数据中心要牵头做好横纵标准， 不仅是上下层面，更要规范平级层面，对数据的广度和深度作出明确标准。 同时，加快推进大数据与云计算和人工智能的融合发展，加强对财政指标、项目情况的识别和提取，将不同类型、不同性质、不同来源的资源进行整理，完善个性化标签的建立，通过关联分析、聚类分析实现绩效评价信息的分门别类，将核心和重点数据转换成图形、图表等形式进行比较分析，形成各项绩效指标指数。

3、构建数据安全和闭环应用系统。以大数据为支撑，对每个应用环节作出实时安全评判，以结果为导向分析实时绩效评价中的差异性与合理性，为预算绩效管理决策及后续的政策制定提供便利，助力预算绩效结果的充分应用和推广。

（三）加大复合型人才培养

当前， 很多懂绩效的人不懂信息化，懂信息化的人不懂绩效，需要加快绩效研究与数字化人才等的同步协调发展，培养既懂绩效管理体系与政府相关政策等理论知识， 又对大数据技术、数据分析模型建立等相关信息技术有所了解的复合型人才。 一是政策引才。通过激励政策的不断完善，最大程度地发挥复合型人才的工作积极性与能动性，探索合理高效的激励模式，将物质激励与精神激励相结合，将短期激励与长期激励相结合。 二是多方育才。 要不断创新大数据复合型人才的培养模式，建议上级部门组织一些标准化竞赛，利用信息化手段培养出一批善用信息技术、 善于绩效分析的新型绩效管理人才。 三是因人用才。 充分发挥现有信息化人才的作用，让更多信息化人才投入财政专业领域中来。