法治视域下网络舆情治理的现实困境及路径选择

林宵　马婷婷

摘 要：网络舆情治理，是新时代网络法治的重要内容，对于建设风清气正的网络空间具有重要意义。法治视域下，我国网络舆情治理仍面临着法治体系不健全、法治关系不明确、法治机制不全面、法治生态不充分等现实困境。落实全面依法治国的时代要求，净化网络空间，必须要健全网络法治体系、明确网络主体法治关系、创新优化网络法治治理机制、培育良好的网络法治生态，切实管理好网络舆情，提高我国治理体系与治理能力现代化水平。

关键词：网络舆情治理;现实困境;依法治国;路径选择;法治

中图分类号：C912.16;D922.19   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）03-0078-03

网络舆情治理，是网络社会治理的重要组成部分。互联网技术进步，微博、微信等网络平台飞跃式发展，网络已经渗透我们生活的方方面面。舆情是和谐社会的晴雨表，我国网络舆情治理虽然经历了多方面、多层次的探索，但仍存在较大问题。习近平总书记深刻指出“互联网不是法外之地”，对网络分裂国家的行为要“坚决制止和打击”，对网络违法犯罪的行为要依法惩治。

一、法治是网络舆情治理的必然选择

党的十八大以来，依法治国在党和国家治理中的作用和地位越来越突出，法治成为国家治理的主要方式，是“衡量一个国家治理体系现代化的重要标准”[1]。作为重要的管理手段，法治在“网络社会”中必不可少。在虚拟性与去中心化并存的网络空间，网络舆论问题层出不穷，单一的政府管理已经不能适应网络舆情治理的需求，必须要通过多方主体形成协同共治的格局才能实现有效治理。多主体协同共治，在权责界定、履职监督、权利保障等关系上就必须依靠法治来明确。网络舆情治理法治化就是以法律为依据明确界定各类治理主体的权责利关系，用法治要求规范各类治理行为。

法治是顺应网络空间特征的必然选择。网络空间最大的特点就是复杂，必须用强有效的手段进行治理。科技发展推动社会转型，网络舆情治理越来越趋向于伙伴式治理，主体多元性愈加凸显，法律关系出现新变革，以法治方式明晰多主体在舆情治理中的权责利关系愈加亟需。此外，网络社会的复杂性以及技术更迭的高速度放大了舆情治理的复杂性与挑战性。净化网络空间，应对网络舆情治理的困境与挑战，推动网络舆论符合和谐社会的要求，符合人们对“美好生活”的追求，必须依靠法治的力量，用法治手段来化解问题、解决问题。

二、法治视域下网络舆情治理的现实困境

（一）网络舆情治理法治体系不健全

1.立法体系存在瑕疵。当前，涵盖各个层级、贯穿各个领域的网络相关法律体系已经基本形成，但在具体法规方面还存在较大瑕疵：一是缺乏不同网络主体权利与义务划分的统一标准，在各部门的规章制度中偶尔能够看到相关规定，但总体而言都是零散的要求，没有形成全国统一的标准;二是立法滞后性严重，主要表现在时间上滞后和程序上拖延两个方面，缺乏超前预测，难以应对紧急突发性事件;三是立法阶位较低，关于网络舆情治理的法律规范大多数属于部门规章或者规范性文件，可依据的上位法规较少，导致立法缺乏系统性、稳定性。

2.网络软法存在缺陷。网络舆情治理“超越了传统的公私法划分界限，不但注重多主体间的协作与配合，更强调多渊源规则间的互动与融合”[2]。依托硬法与软法的协同配合，硬法依靠国家强制力执行，总体上相对稳定;软法依靠法律规范自觉，在效力和质量上存在较大问题：一是缺乏舆论治理监督制约机制，未能形成科学有效的法治体系;二是在舆论治理规范的实践中难以发挥真正效能。

（二）网络舆情治理法治关系不明晰

1.主体权责界定存在难题。治理结构变革打破了政府的垄断局面，治理主体从政府独揽转为多主体共治，传统的直接作用与私人的法律监管方式已难以适用于当前的网络舆情治理，国家不得不在管理“私人所依附的组织和符号”的同时“放任组织和符号对其成员的控管”[3]。国家将部分治理权力授予网络舆论的主战场——网络平台，旨在提高舆论治理水平，引导舆论正方向发展，但实践中获得授权的治理主体在权责界定上还存在较大问题：一是不同主体的权力边界不明晰，网络平台的治理权力能否等同于政府管理没有清晰的定位，网络平台在何种情形下能够获得政府何种授权缺乏标准回应;二是不同主体的责任边界不明确，导致治理主体责任框架失衡，进而引发为逃避责任而缩水用户权利的现象;再加上各治理主体的履职能力、担责能力存在差异，民众对“公法私人化”的质疑等，也加重了网络舆情治理的失序状况。

2.用户权利保障被边缘化。多主体协同共治可以有效整合零散信息，把握网络空间实况，满足网民个性化需求。但多主体权责界定不明朗就会带来权利壁垒。一方面，网络主体在提供言论自由服务时设置苛刻条件，迫使用户接受不平等条件才可享受相应服务，这种不对称的协议严重侵犯用户的权益，但由于双方话语权的不平等，网络用户只能被迫接受这些“不平等条约”;另一方面，当网络平台出现失职行为时，会面临“查处、关停”等严重处罚，这也倒逼网络平台在制定规范时不断加大对用户的限制。

（三）网络舆情治理法治机制不健全

1.政府监管体制机制不完善。网络舆情治理中，政府是“权力的驯服者……实现合意的推动者”[4]。政府监管体制是否完善、责任划分是否明晰，关系舆情治理的有序推进。目前，我国网络舆情治理中政府监管机制还存在两个主要问题：一是分散化管理较为严重，国家虽设立各级网信办统一管理，但并未消除管理的分散化，如国家安全部门、新闻部门等仍发挥着监管执法作用;二是监管体制障碍严重，网络舆情治理中主体权责划分不明晰，在实践中就会出现相互推诿扯皮的现象，不仅严重影响治理效率，还会引发更大的网络舆情问题。

2.网络平台行为监督机制不健全。多主体协同共治是新时代网络舆情治理的新趋势，网络作为公共领域，网络平台在落实舆论监管责任时必须同政府保持一致，做到权责一致、公开民主。目前，我國对网络平台的行为监督主要存在两个问题：一是缺乏具体的机制体系，政府对网络平台的赋权与压责行为较为粗放，未能明确规定网络平台的担责范围和方式，致使网络平台在做出行为选择时面临困难;二是缺乏具体的评判标准，没有严格的标准对网络平台的履职情况进行评价，对其监管效果及问题不能及时有效掌握，影响其治理水平提升。

3.多主体协同共治机制系统化不足。主体多元化是新时代网络舆情治理的特点，良好的协同共治格局需要治理主体在平等的基础上沟通、交流、合作。当前，我国网络舆情治理协同共治机制的系统化程度较差，主要表现在两个方面：一是受传统政府独治观念影响较大，在此影响下，政府难以与网络平台平等对话，两者无法真正做到平等交流、平等合作;二是缺乏完善的机制设计，各主体间的角色分工与合作机制缺乏系统精细的设计与布置，多主体协同共治体系无法真正达到最优状态，影响舆情治理效能。

（四）网络舆情治理法治生态不充分

1.治理观念缺乏创新。观念陈旧制约治理效能，我国传统治理观念已经难以适应新时代网络环境的特点，难以有效管理网络舆论，其主要体现在三个层面上：一是治理主体的认知层面，传统“政府万能”思想依然存在且影响较深，政府独治的观念制约着其他网络主体的生长发育，扭曲了舆情治理的结构配置;二是治理对象的界定层面，缺乏对深层次信息的关注，基础核心技术是影响网络舆情治理的关键，缺乏有效的技术监管就难以从根源上治理网络舆论环境;三是立法价值的导向层面，传统管制思想依然占据主导地位，网络舆论治理重管束缺保障，易使治理背离初心。

2.治理素能存在差异。治理素能反映治理水平，不同治理主体的治理素能存在较大差异。首先，政府作为网络舆情生态治理的主力，在发挥其职能时主要存在两个问题：一是其治理能力相对有限，一方面在于难以满足网络舆情治理对高水平技术的需求，另一方面在于对公职人员的监管不足;二是政府公职人员素养存在差异，公职人员是执行舆情治理职责的主力，其素养的高低反映在治理手段与治理效果上，面对违规行为，如何做到既维护法规又维护用户权利是公职人员素能的主要体现。其次，网络平台作为网络舆情生态治理的主要参与者，享有多项治理权力，但其追求利润的本能并不会随着政府赋权而消失，只会愈加严重，为追求多利少责，网络平台会放松管理，甚至出现放任违法言论、行为的现象。

三、法治视域下网络舆情治理的路径选择

（一）健全网络舆情治理法治体系

1.完善立法工作，构筑科学体系。党的十一届三中全会提出要“有法可依，有法必依”，立法是关乎网络舆情治理全局的重要任务，担负着引领的关键作用。一方面要健全专门法律，依托网络安全法大纲细化法律规范，逐步形成“总法引领，专门法补充”的法律体系，将零散的舆情治理规范集中于专门法之内，搭建完备的治理规则体系;另一方面要完善风险预警机制，加强内容整合，及时根据新态势深化法律变革，以长远的眼光做好超前预测，未雨绸缪地做好相关法律解读。此外，要成立专家小组，及时做好法律规定的调整工作，根据事态变化，深入研究问题本质，适时对不适宜或者过时的内容进行“立改删废”，消除网络舆情治理的后顾之忧。

2.加强网络软法建设，搭建协同共治体系。网络软法是不依赖国家强制力执行的法律规范，制定主体多元、形式多样。软法作用能否充分发挥，取决于网络软法制定的规范化、体系化程度，各治理主体在制定软法规定时必须立足于自身特点，在总法的引领下充分发挥平台优势，一方面政府要充分尊重网络平台制定的行为规范，积极引导其有效运行;另一方面网络平台要加强自治自管，在保障网民合法权益的同时坚持以身作则、自觉遵守软法规范。此外，还要具体问题具体分析，制定针对性措施，如：针对软法效力问题，可以制定完善的奖惩机制、加强信用建设，提高各治理主体的违约成本，以此督促软法的有效落实和应有效益;针对软法内容的质量问题，可以完善审查机制，加強备案机制建设，及时修改软法中不合理或者过时的内容，确保软法始终与硬法保持高度一致。

（二）明确网络舆情治理法治关系

1.完善网络主体权责结构。权责一致是舆情治理的基本要义，舆情治理效果离不开完善的权责结构配置。一方面要解决好主体间的权责边界问题，采取权责清单方式明确各网络主体拥有哪些权力和责任、怎么运用权力履行职责，以具体的清单界定和明确政府与平台间的权责边界;另一方面要加强用权和履责监督，建立完善的权责监督机制，政府要严格依法用权、依法担责，同时加强与平台间的双向监督，明确规定网络平台违规行为的追责范围和标准，网络平台也要自觉维护和监督政府责任的履行状况。

2.保障网民合法权利。网民权利有保障，网络社会才能良好运行，网络舆情治理才有良好成效。作为治理主体的权力施行对象，网民往往是被管制的一方，但科学的网络舆情治理必须要保障网民的合法权利。一方面国家要统筹立法、司法、行政等部门的协同建设，健全相关法律与制度维护网民的应有权利，搭建救济平台为网民维权提供渠道，构筑救济监督机制确保网民维权畅通;另一方面网络平台要优化结构机制，设立网民申诉举报专区，逐步搭建网络平台与网民双向监督机制，维护网民合法权利。此外，政府可以带头搭建多主体平等对话平台，成立一个涵盖各方主体的调解委员会，充分发挥多主体协同共治的优势，不仅可以缓解司法及政府的工作压力，还可有效提高网民维权效率，降低不良舆论频率。

（三）创新优化网络舆情治理机制

1.深化政府监管机制改革。政府是网络舆情治理的主导力量，要深化政府监管机制改革，提升政府监管能力。一方面，要整合资源、精简机构、优化结构，坚持大部制改革，在分类治理的基础上将执法权集中起来，通过权责清单明确各个部门、各个层级职责，坚持以网信办为核心形成覆盖面广、内容全面、结构完备的监管机制;另一方面，要加强各地政府联动协作机制，依托大数据搭建信息共享平台，实现信息共享、资源共享，坚决破除地域障碍，切实提高政府监管水平和能力。

2.加强网络平台行为监督。网络平台作为赋权对象，重点在于监督机制建设。权力是平台履职的核心，因此首先要监督权力授予，“建立科学的网络平台权力授予机制”[5]，在平台内部设置科学完善的权力运行程序，保证平台在用权时能够公开透明、自觉接受各方监督。其次，要完善平台评判机制，将平台的权力施行效果纳入其中，审核平台在治理违规舆论时措施的合理性和有效性，并将此作为政府对平台授权与追责的重要依据。

3.提升多主体协同共治系统化水平。政府是协同共治格局的“领头羊”，要充分发挥其领队作用。通过建立合理的民意吸纳机制，畅通政府与各主体间的对话交流，以政府为引领，引导各方主体积极参与，形成良好的协同共治局面，破除地域隔阂，充分发挥各主体的治理效能。

（四）培育良好的网络舆情法治生态

1.转变网络舆情治理观念。治理观念是推动多主体协同共治的重要思想力量，必须要不断创新，应时而变。首先，在治理主体的认知层面，要打破政府万能的思想，树立协同共治理念，破除对政府的依赖心理，自觉营造尊重其他网络主体舆情治理的风气，积极配合，依法参与共治。其次，在治理对象的界定层面，要以长远眼光深入内里，加强能力锻炼，提升治理技术手段，从源头上加强舆情治理。最后，在立法价值的导向层面，要破除管制思想，转变舆情治理思维，更多关注用户权利保障。

2.提升网络主体法治素能。治理主体的法治素能是多主体协同共治的基础和保障。首先，政府要做好两个方面的工作：一是提升公职人员的法治素能，加强执法队伍建设，加强培训，努力提升公职人员的执法水平与能力;二是加大财政投入，加大技术支持力度，为网络舆情治理提供充足的财力、技术支持。其次，网络平台要提高法治素能，加强相关人员法治教育，搭建常态化教育机制，切实提高治理人员的法治水平与能力。最后，网民要提高法治素能，积极向模范学习，培养自身法治意识，努力做到“尊法、知法、守法、用法”，自觉宣传法治要求，提高依法维权能力。

总之，落实全面依法治国的要求，必须要不断加强网络法治建设，依托政府和网络平台，完善法律法规，明晰法律权责关系，切实保障用户权利，必须要充分发挥各网络主体的治理优势，利用法治思维、科学认知，提高网络舆情治理能力，切实满足广大网民对网络美好环境的需求。

參考文献：

[1]俞可平.中国的治理改革（1978-2018）[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2018（3）：48-59.

[2]季卫华.合作治理视域下社团规章的主要效力及其实施机制[J].河北法学，2016，34（3）：111-120.

[3]唐清利.公权与私权共治的法律机制[J].中国社会科学，2016（11）：111-128，207-208.

[4]戚建刚，郭永良.合作治理背景下行政机关法律角色之定位[J].江汉论坛，2014（5）：91-96.

[5]郭渐强，陈荣昌.网络平台权力治理：法治困境与现实出路[J].理论探索，2019（4）：116-122，128.

收稿日期：2021-11-14

基金项目：2019年山东省研究生教育优质课程立项建设课题“中国特色社会主义理论与实践研究”（SDYKC19128）的阶段性成果;2018年山东省社科规划项目“习近平新时代中国特色社会主义思想的方法论研究”（18CDCJ11）的阶段性成果

作者简介：林宵，硕士研究生，从事马克思主义中国化研究;[通讯作者]马婷婷，副教授，硕士研究生导师，博士，从事马克思主义中国化研究。