行政公益诉讼案件管辖权优化研究

陈蕾　朱文玉　刘兴晨

摘 要：2017年7月以来，行政公益诉讼在全国已实施4年多的时间，行政公益诉讼案件管辖权的运行模式基本确立。随着办案实践的发展，行政公益诉讼案件管辖权的基本运行模式对办案效果的发挥产生了一定制约。以H省办案实践为研究依据，提出制定统一的公益诉讼专门性法规、以基层同级管辖为主、适时提级管辖、灵活运用异地管辖和集中管辖、简化指定管辖流程等有针对性的优化路径，为推动行政公益诉讼办案实践发展提供参考和借鉴。

关键词：行政公益诉讼;管辖权;诉前管辖;诉讼管辖

中图分类号：D9   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）03-0081-04

检察公益诉讼制度在我国全面实施。理论界关于检察公益诉讼制度的探讨围绕制度构建、案件范围、管辖设置、诉讼程序等方面开展。行政公益诉讼本身具有的非私益性及客观性等特征决定其与一般的行政诉讼存在一定差异。具体实践中，行政公益诉讼应在遵循行政诉讼相关规定的基础上，更加强调保护国家利益和社会公共利益，并兼顾行政诉讼被诉一方的权益。通过对行政公益诉讼管辖权进行研究，优化现行行政公益诉讼管辖权运行模式，借助程序公正实现实体公正。

一、研究背景

检察机关提起公益訴讼制度是公益诉讼制度与中国特色社会主义法律体系相结合的产物，也符合宪法对检察机关的职能定位。检察公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两类。从办案实践看，行政公益诉讼案件在检察机关公益诉讼办案实践中占有较大比重。行政公益诉讼从诉的本质上讲仍属于行政诉讼，因此应遵照行政诉讼实体和程序的设置要求。在诉讼程序理论中，管辖权是一项非常重要的内容构成。管辖意即管理统辖，古文中关于“管辖”中“管”字的含义为枢要，“辖”则是指车轴上的铜制部件，可见在古代“管辖”对控制车身起到至关重要的作用[1]。诉讼程序理论中，管辖权内容不但包括“管”的具体划分，也涵盖“辖”的具体表现。管辖权设置就像诉讼制度“这辆车”的重要部件，通过控制“车身上”的司法资源以及运行轨迹，从而实现诉讼制度的效果发挥。目前，检察公益诉讼作为国家司法制度的一项新机制，其管辖问题关系着刑事诉讼、民事诉讼以及行政诉讼三大诉讼秩序，也是判断公益诉讼制度是否具有国民预测可能性的重要标尺，是度量公益诉讼效果能否稳定发挥的重要手段。因此，对其管辖权设置问题进行探讨具有十分重要的意义。

二、行政公益诉讼案件管辖权设置的前期实践

2015年7月，最高人民检察院设立公益诉讼试点，试点地区的探索实践为公益诉讼制度的构建与发展积累了宝贵的经验，案件管辖也形成了基本的运行模式[2]。2017年6月末，十二届全国人大常委会通过了对《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）进行修改的《决定》，该《决定》明确了在两大诉讼法中增加检察机关办理公益诉讼的规定，从立法层面来看，这是我国公益诉讼制度的里程碑。试点过程中，最高法和最高检针对公益诉讼分别制定颁行了《审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《审理办法》）和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），分别明确了行政公益诉讼案件在实践中最基本的管辖权设置[3]。

修改后的《行政诉讼法》对行政公益诉讼的规定设置在第四章即“诉讼参加人”中，该规定原则性较强，也未明确具体如何设置管辖权。2018年3月2日，最高法、最高检联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），并于2020年12月28日予以修正，《解释》中涉及行政公益诉讼案件管辖权的内容为第五条第二款。自检察公益诉讼全面实施以来，H省主要实行以基层同级管辖为主、兼有指定管辖以及异地管辖等的案件管辖模式。随时间推移，公益诉讼案件的范围和相关情形在逐渐演变，当前行政公益诉讼案件管辖权的运行模式暴露出一定缺陷和问题，阻碍了公益诉讼职能的充分发挥，对行政公益诉讼案件管辖问题进行优化设置研究变得尤为迫切。

三、现行行政公益诉讼案件管辖权运行实践

党的十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。党中央对检察机关开展公益诉讼给予高度重视，检察公益诉讼的理论和实践发展日益成熟。2020年9月28日，最高检委会审核通过《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》），并于2021年7月1日施行，《办案规则》对行政公益诉讼的管辖权设置进行了明确，其主要内容规定在第二章第一节“管辖”中，包括基层同级管辖、提级管辖、指定管辖、异地管辖、集中管辖等方式。

（一）基层同级管辖

基层同级管辖被《解释》及《办案规则》明确为行政公益诉讼案件管辖的最基本方式，并且和《行政诉讼法》《审理办法》《实施办法》中有关行政公益诉讼案件管辖权的设置相符合。以H省公益诉讼办案实践为例，2020年1—12月，H省共受理公益诉讼案件线索4 722件。其中，民事公益诉讼案件线索314件，占6.6%;行政公益诉讼案件线索4 408件，占93.4%。共立案4 362件。其中，民事公益诉讼案件291件，占6.7%;行政公益诉讼案件4 071件，占93.3%。共提出检察建议和发布公告3 927件。其中，民事公益诉讼诉前程序282件，占7.2%;行政公益诉讼诉前程序3 645件，占92.8%。共提起公益诉讼232件，提起公益诉讼后法院支持率100%，监督行政机关督促受损公益得到及时恢复。上述数据可看出，行政公益诉讼案件在全部公益诉讼案件中占比很高。上述行政公益诉讼诉前程序案件中，省级检察机关自办案件2件，市级检察机关自办案件49件，基层检察机关自办案件3 594件，基层所办案件比例占全省行政公益诉讼案件的98.6%，本地基层同级管辖在H省的实际运用表明目前该方式系行政公益诉讼案件管辖的最基本方式，是被运用得最为充分的管辖方式。

（二）异地管辖和集中管辖

异地管辖（也可称跨行政区划管辖）系由非被诉行政机关所在地的检察机关对被诉行政机关公益监督的管辖方式，其有利于破除地方保护主义壁垒，便于维护司法公正和权威[4]。集中管辖系由上级检察机关对相关同类行政公益诉讼案件予以整合并交由特定检察机关管辖的方式，有利于集中优势资源，实现专案专办，提升办案效率。以H省办案实践为例，2018年6月，H省抽调全省四地市检察机关开展异地监督，对387个小煤矿进行实地调查，聚焦土地资源、林业资源、生态环境、污水排放、大气污染等监管领域的相关行政机关违法行使职权或者不作为问题，四地市检察机关依法开展检察监督工作，发现违法违规和犯罪问题线索132件，形成卷宗652卷;对公益受损案件，以检察建议督促主管机关履职，取得了良好成效。H省开展的小煤矿专项整治公益监督实践既运用了异地管辖方式，也运用了集中管辖方式，两种管辖方式之间存在交叉。两种管辖方式的并用不仅淡化了同一地区检察机关与同级行政机关之间的关系，破除了地方保护主义的壁垒，同时也实现了专案专办、集中优势破解痼疾难题的效果。

（三）提级管辖

提级管辖（也可称为提办）系由上级检察机关对应由下级检察机关管辖的行政公益诉讼案件上提至更高级别的检察机关管辖的方式，此种管辖方式除了能夠减少同级行政机关对于行政公益诉讼的干预问题，还能借助诉前程序与诉讼程序的分离，确保需进行提级管辖的案件规模处于相对可控的范围中，不会对上级检察机关形成较大的办案压力。同时该管辖方式能够充分运用上级检察机关较下级检察机关更强的办案能力和办案资源，从而保证确有必要进行提级办理的案件取得良好的办案效果。目前H省检察机关行政公益诉讼案件办理实践中提级管辖未被运用。

（四）指定管辖

指定管辖是一般基层同级管辖的例外，系由上级检察机关将某一行政公益诉讼案件指定由原具有管辖权以外的检察机关进行管辖的方式。该管辖方式不仅包括对立案管辖进行指定，同时也包括对诉讼管辖进行指定。通过指定可解决相关专门性检察机关以及一些特殊案件的办理问题。在H省的办案实践中，指定管辖主要运用于专门性检察机关的公益诉讼办案实践中。2020年，H省按照相关规定和要求，对农垦、林区、铁路三个专门性检察机关的行政公益诉讼案件管辖权做出了个案指定管辖的设置，即“一事一请，一案一请”。2020年1—12月，H省三个专门性检察机关通过指定管辖办理的案件已达67件。H省检察机关对指定管辖的运用不仅解决了专门性检察机关的公益诉讼办案权限问题，同时也适应了本地行政改革需要。

四、行政公益诉讼案件管辖模式运行弊端

（一）立案管辖与诉讼管辖分离导致检法衔接不畅

《办案规则》实行立案管辖与诉讼管辖相分离的管辖模式，关于检察机关立案管辖权的设置较审判机关诉讼管辖权的设置内容多且复杂，审判机关的公益诉讼管辖权主要依据为《行政诉讼法》第三章以及《解释》第五条，且《行政诉讼法》第三章中关于行政诉讼的管辖权内容并非为行政公益诉讼的特有规定，而是一般意义上的行政诉讼普通规定，行政公益诉讼因其本身具有一定特殊性，行政诉讼的相关规定在行政公益诉讼中的实际运用效果可能差强人意。虽然H省目前并未涉及行政公益诉讼的诉讼管辖问题，但作为行政公益诉讼程序中的一个环节，诉讼阶段的管辖问题也不应忽视。

在行政公益诉讼中，普通行政诉讼原则“原告就被告”的具体表现形式即为基层同级管辖[5]，公益诉讼全面实施之后，关于公益诉讼的管辖也逐步按照司法改革方向调整。由于检察机关和审判机关司法改革并未完全同步，审判机关关于行政诉讼案件管辖权的改革步伐稍早于检察机关行政公益诉讼实践，因此在《办案规则》第十六条中，最高检将检察机关的立案管辖和诉讼管辖进行了分离设置。如此做法暂时解决了检法衔接不畅的问题，但需要考虑的是案件起初承办检察机关与最终提起诉讼的检察机关不一致会否影响庭审效果从而影响国家利益和社会公共利益保护的效果，这些都是需要重新审视的问题。

（二）基层力量薄弱制约基层同级管辖效果

行政公益诉讼案件管辖模式以一般基层同级管辖为主，且从H省公益诉讼办案实践来看，此种管辖方式在全部公益诉讼案件中占据重要地位。但结合基层检察机关实际情况来看，基层同级管辖效果的发挥受制于基层检察机关公益诉讼办案力量的大小。目前，H省检察机关在之前进行的检察机关内设机构改革中，根据编制部门对检察机关职能配置、内设机构和人员编制的有关批复，50人以下的基层检察院只能设置5个内设机构，H省有49.3%的基层院未单独设立公益诉讼检察部门，而是将公益诉讼同民事检察、行政检察等业务合署办公，即“三大”一部，2至3名干警身兼数职，疲于应付各类截然不同的业务，为公益诉讼工作分配的时间和精力难以保证。同时，由于公益诉讼业务所需具备的知识面非常广，仅具备公益诉讼基础法律知识无法满足当前办案需要。当前H省基层检察力量无法满足办案需求，制约了行政公益诉讼案件质效提升。

（三）省、市级检察机关办案主体作用虚置

目前，H省检察机关行政公益诉讼案件办理数量呈“沙漏型”分布，全省大部分行政公益诉讼案件由基层检察机关承办。虽然《办案规则》明确规定了辖区内“重大、复杂”的案件或者公益损害区域包括两个以上行政区域的案件可由上一级检察机关办理，但按照当前办案程序设置要求，省级检察机关和市级检察机关大部分时间用于审批基层检察机关请示案件和指导基层检察机关办案实践，且因“一案一请”的审批程序设置，上级检察机关在审批程序中消耗大量精力，作为一级办案主体的作用被虚置。从办案数据来看，自2017年7月公益诉讼在全国全面开展以来，H省16个市（分）院作为办案主体所办理的行政公益诉讼案件50余件，即平均每个市（分）院每年所办理的案件不超过1件，这与市级检察机关拥有比基层检察机关更专业的办案团队和更强大的办案力量的实际状况不匹配，省、市级检察机关作为一级办案主体其作用明显被虚置[6]。

（四）异地管辖和集中管辖加大司法成本

司法制度创设和构建需要考虑的重要因素就是效果，如果某项制度在设计时只考虑了程序设置，并未考量效果因素，那么该司法制度在发展中必会受到一定阻碍。异地管辖和集中管辖虽然暂时割裂了被诉行政机关与所在地检察机关的联系，避免地方保护主义对公益监督职能的过多干预，但检察机关需进行异地调查取证，而被诉行政机关则需异地应诉，无形中增加了较大的司法成本[7]。同时，由于诉前检察建议本身刚性有限，且异地检察机关囿于地域因素，对行政机关履职整改情况无法及时掌握，导致督促行政机关履职尽责的力度不足，办案效果不理想。

（五）指定管辖司法效果不佳

指定管辖作为一般基层同级管辖的例外，在办案实践中也必不可缺。《行政公益诉讼案件办案指南（试行）》中对指定管辖予以明确规定，且《办案规则》对指定管辖的情形进行了明确，为指定管辖在行政公益诉讼中的运用提供了遵循。但目前H省所实行的三个专门性检察机关“一事一请，一案一请”的指定管辖流程较为烦琐，具体办案程序包括线索发现、管辖权请示、管辖权审查、指定管辖批复等环节，办案时效性不高，此管辖程序设置为农垦、林区、铁路检察机关开展公益诉讼工作增加了程序负累，影响办案时效。

五、优化行政公益诉讼案件管辖权设置的路径选择

（一）制定统一的公益诉讼专门性法规

一项司法制度的建构和推行必须由中央自上而下逐步推行，前提和基础是做好立法规划和顶层设计，从而确立稳定统一的司法制度，实现同质化司法效果。目前，审判机关已进行多轮管辖改革，包括但不限于行政案件、环境资源保护案件以及知识产权案件管辖改革等，其管辖权运行的架构已逐步稳定。由于检察机关内设机构改革刚刚完成，司法管辖权限及职能划分还不稳定，因改革产生的管辖问题仍进一步显现，因此中央立法机关、最高人民法院以及最高人民检察院应当及时对公益诉讼进行立法规划，通过创设公益诉讼专门性法律法规或修订公益诉讼专门性司法解释来进一步确立公益诉讼制度的独立地位。在公益诉讼专门性法规中，中央立法机关或者最高法和最高检应就公益诉讼管辖问题达成统一的意见，构建统一的管辖权设置模式，从而减少在个案中通过协商、指定等方式确定管辖权而影响当事人行使诉讼权利的问题。

（二）以基层同级管辖为主，补强基层队伍力量

根据相关规定，当前将基层同级管辖作为行政公益诉讼案件管辖运行模式中的主要管辖方式是必要且适宜的[8]。公益诉讼作为新的业务职能，其职权范围和具体内容都较以往普通刑事、民事、行政检察业务更为复杂多样，不仅需要办案检察官具备基础的民事刑事等法律知识，更要具备食品药品安全、环境资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、公共安全、安全生产等领域的行政法律知识。为确保基层同级管辖的价值切实充分显现，亟须强化基层检察机关公益诉讼办案队伍的力量和提高办案人员的专业水平。当然，专业化公益诉讼办案团队的建立并非一蹴而就，公益诉讼检察人才的培养应遵循人才培养规律，建议各地检察机关对公益诉讼工作给予足够重视，为公益诉讼检察部门配齐配强专门办案团队，同时通过开展定期培训、实战练兵、案例剖析、学习交流等方式，强化基层办案人员的知识储备和专业办案技能，切实提升基层队伍的办案水平[1]82-83。

（三）适时提级管辖，发挥省、市两级院主体作用

为统一上下行政治理的方向和举措，开展行政公益诉讼应适时提级管辖，发挥省、市两级检察机关的办案主体作用。一方面从案件程序上，建议将由基层检察機关和审判机关管辖的一审行政公益诉讼起诉案件由市级检察机关和中级人民法院提级管辖。不仅能避免基层地方行政机关的司法干预，同时其本身具备的较基层审判机关更强的司法资源和审判团队能增加案件审判结果的司法公信力。为保持与审判机关基本协调，一审行政公益诉讼起诉案件亦应由市级检察机关提级办理，并进行同级监督。当然，不容忽视的是此种管辖方式仍然割裂了诉前管辖和诉讼管辖的一致性，难以保证案件办理质量和效果，需进一步探讨。另一方面以案件类别与案件影响力大小对行政公益诉讼案件管辖做出划分，重大、疑难、复杂的行政公益诉讼案件，建议由上级检察机关提级管辖，充分彰显省、市两级检察机关作为一级办案主体的地位，运用好上级检察机关专业办案团队的优势，确保案件办理质量和效果。

（四）灵活运用异地管辖和集中管辖，建立统一指挥中心

积极推进公益诉讼检察指挥中心建设，统筹管理公益诉讼资源力量，灵活运用异地管辖和集中管辖。按照本地区检察机关办案力量及资源的具体分布，在市级或省级检察机关创设公益诉讼指挥中心，从而实现统筹梳理不同地区所摸排的公益诉讼案件线索并集中研判，对于跨行政区划、重大疑难复杂或者影响较大的案件灵活运用异地管辖和集中管辖，统一组织调用办案力量集中办理。统一指挥中心的投入使用，有助于异地检察机关借助违法行使职权或不作为的行政机关所在地的检察机关办案力量和办案场所进行现场调查取证、谈话询问以及调阅卷宗、跟进整改落实情况等，提高案件办理质效，克服办案成本耗费较高的问题，以最小的资源消耗换取最大收获。

（五）简化案件办理流程，优化指定管辖效果

结合办案实践，建议通过明确划分办案权限的方式实现办案程序由繁到简的转变。具体可对行政公益诉讼办案权限做如下划分：一是省级检察机关的办案权限。省级检察机关主要负责各市级检察机关尚未办理过的全市范围内首例“等”外领域行政公益诉讼的立案审批程序以及农垦、林区、铁路等专门性检察机关尚未办理过的首例行政公益诉讼案件。对于非常重大、疑难、复杂或在全省范围内有较大影响的行政公益诉讼案件，各地检察机关应呈报省级检察机关，并由省级检察机关决定是否自行办理或交由市级检察机关办理。二是市级检察机关和专门性检察机关的办案权限。市级检察机关主要负责审批基层检察机关办理的“等”外领域诉前程序案件以及各基层检察机关尚未办理过的首例行政公益诉讼案件，负责办理省级检察机关交办的重大、疑难、复杂公益诉讼案件以及有较大影响的行政公益诉讼案件，对于一审行政公益诉讼起诉案件，市级检察机关应主动提级办理。农、林、铁等专门性检察机关负责办理省级检察机关指定的行政公益诉讼案件以及与已办理过的省级检察机关指定管辖案件同类的案件。需要强调的是，指定管辖流程简化后，专门性检察机关应以定期报备程序替代“一事一请，一案一请”，从而提高案件办理时效，节约司法办案精力。三是基层检察机关的办案权限。基层检察机关负责办理除应由省、市级检察机关办理的行政公益诉讼案件以外的案件。目前，基层检察机关在办理行政公益诉讼案件方面已开展大量实践并积累了一定经验，对同类型案件的办理流程和要求已较为熟悉，此类案件无须再经过上级检察机关审批即可自行办理，但应定期向上级检察机关备案。对此前尚未办理过的其他类型的案件以及“等”外领域案件，基层检察机关应经上级检察机关审批后方可向行政机关制发诉前检察建议。

六、结语

检察公益诉讼仍处于探索和发展阶段，不管是在理论层面还是实践层面均存在一定弊端。《审理办法》《实施办法》《行政诉讼法》《解释》和《办案规则》等法律法规虽然已规定了行政公益诉讼管辖权的相关内容，但仍不符合行政公益诉讼实践发展的需求。行政公益诉讼作为一项新的检察监督职能，对其研究处于实践摸索与发展同步进行的状态，行政公益诉讼虽然具有一定的特殊性，仍应遵循最基本的检察工作规律和诉讼制度规律，并从机构设置和实际情况出发来完善行政公益诉讼管辖权制度设计，通过行之有效的制度构建和优化尽可能满足行政公益诉讼的实际办案需求，推动形成具有中国特色的检察公益诉讼制度。

参考文献：

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[2]胡卫列，田凯.检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究[J].行政法学研究，2017（2）：20.

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[4]黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究[M].北京：中国政法大学出版社，2008：98.

[5]余文权，陈爽.关于行政公益诉讼案件管辖模式的论析[J].法制与社会，2021（1）：74-75.

[6]宋卫东，王子涵.行政公益诉讼管辖权的配置[J].中国检察官，2018（17）：71.

[7]刘家璞，牟琦，韦达泽.关于建立生态环境行政公益诉讼弹性管辖机制的思考[N].检察日报.2021-02-04（7）.

[8]韩东成.检察公益诉讼管辖制度存在的问题及对策[J].中国检察官，2021（11）：54.

收稿日期：2021-11-17

基金项目：2021年度最高人民检察院检察应用理论研究课题“行政公益诉讼案件管辖权优化设置研究——以H省为研究对象”（2021-07-17）

作者简介：陈蕾，主任，检察官，从事检察理论研究;朱文玉，副院长，副教授，博士，硕士生导师，从事知识产权法学研究;刘兴晨，检察官助理，从事检察理论研究。