政策工具视角下的来华留学教育政策文本的量化分析*

吴 敏

（广西科技大学国际教育学院）

一、问题的提出

来华留学教育不仅是我国教育事业的有机组成部分，同时也是促进我国高等教育国际化发展的重要内容。自1950年我国接收新中国第一批来华留学生开始，现代中国来华留学教育事业就开启了新征程。为指导、规范来华留学教育，我国出台了多项相关政策。在这些政策指导下，我国来华留学教育成效显著[1]。但是，来华留学教育发展还存在着不平衡、不充分的问题。这些现实问题意味着，来华留学教育政策还需要不断完善，政策的有效性需要持续加强，以适应新时期来华留学教育的发展。

从现有的相关研究来看，我国教育政策研究主要是对来华留学教育政策的内涵、历史变迁、现状特点、结构体系、政策走向和建议等方面的研究，更多关注对教育政策的解释和阐述以及政策特征和规律的分析和探索等，缺乏对政策普适性、政策过程性的深入研究。本研究从中国来华教育政策工具的角度出发，有效了解来华留学教育政策发展过程的总体情况，分析本文中教育政策工具的深层结构和互嵌关系，从而更好地探索完善来华留学教育政策的路径，促进来华留学教育事业的改革和发展。

二、研究设计

（一）样本来源

本研究的样本来源主要是“北大法宝”权威法律搜索数据库、教育部等与来华留学教育教育相关的权威网站以及《中国教育大事典（1949－1990）》《中华留学教育史录：1949年以后》《中国教育年鉴》等文献资料。

（二）样本筛选

首先，样本的时间范围限定在建国以后，空间范围限定在我国国家一级（仅指中国大陆）的来华留学生教育政策。其次，为保证样本的信度和效度，对广泛搜集到的政策文本进行粗筛和细筛。其一，选择与来华留学教育密切相关的政策；其二，选择政策类型以通知、规定、办法、条例、细则、意见、规划等为主；其三，选择具有转型意义和涉及来华留学教育具体环节的政策文件。最终得到满足研究需要的来华留学教育政策文本60条（见表1）。

表1 1949以来的来华留学生教育政策文本

（三）分析框架

对于政策内容分析依据、政策工具理论展开，根据罗斯威尔(Rothell)和泽格菲尔德(Zegveld)发现的政策工具模型[2]。把供给型、环境型和需求型三类政策工具作为来华留学教育政策分析的X维度，同时结合来华留学教育政策的规律和特点绘制这三种政策工具类型下的次级政策工具。

政策工具本身作为一种工具，只反映实现政策目的的手段，而不反映政策作用的领域。为了更好地分析来华留学教育政策的规律和特征，需要进一步分析相关政策在来华留学教育的各个环节作用情况。2020年来华留学生高等教育质量认证指标体系提出了对来华留学进行系统性评价的六个要素：思想建设、资源保障、教学培养、管理服务、质量监控、办学成效。其中，思想建设、资源保障、教学培养、管理服务、质量监控五个要素其实体现了来华留学教育的关键环节，而办学效果则是来华留学教育政策的执行结果。因此，本研究以思想建设、资源保障、教学培养、管理服务、质量监控评价要素为基础将来华留学教育指标维度作为Y维度。在对来华留学教育政策的分析、整理后最终形成来华留学教育政策的二维分析框架，如图1所示。

图1 来华留学教育政策的二维分析框架图

三、我国来华留学教育政策文本定量分析

（一）文本编码

政策文本分析单元的形式，主要以词、句、段落作为基本形式，是内容分析法中是最重要的信息单元[3]。用Nvivo11对来华留学教育政策文本内容进行单元编码，实质上就是对所选取的60份政策文本中的相关条款进行具体的编码分析，根据实际研究，需要将我国来华留学教育政策文本的相关条款、段落或句子作为分析单元。

（二）分布特征

1.横向维度：政策工具的类型维度

数据显示，在所有编码的相关条款中，环境型政策工具条款占比多达56.94%，超过了X维度的政策工具总数的一半。其次为供给型政策工具条款，占比38.46%，而需求型政策工具占比仅为不到十分之一，仅为4.60%。由此可以看出，虽然政策制定者考虑了来华留学教育需要供给、需求、发展环境三方面的合力，但是政策工具配置比例呈现出结构失衡的特点（见表2）。

表2 X 维度政策工具参考点数值情况

环境型是X维度政策工具中使用数量最多的政策工具类型，占政策工具使用总量的56.94%，由此能够看出，政府希望通过创设出一个有利于来华留学教育发展的优良环境，以此来促进来华留学教育的发展。其中“法规管制”和“策略措施”类政策有比较显著的表现，“目标规划”类政策占比中等，而“文化生活”类政策却占比非常低，由此可见，来华留学管理设立了较多的限制和监管，但是顶层设计型政策不够充分，塑造良好的文化环境还没有引起足够的关注。其次，供给型政策工具占比为38.46%，由此可见国家在力图提供更优质的资源来推动来华留学教育的发展。其中“资金投入”和“人才培养”方面占比最大，说明政府比较重视对来华留学的资金支持和投入，也重视培养相关人员的专业素质和专业技能。最后，我们可以看出，需求型政策工具相对短缺，仅有4.60%。观测该类型的次级政策工具的分布也可以看出，这类政策工具在所有的政策工具中的运用中几乎都是比例最低的。然而，需求型政策工具能够有效刺激来华留学教育的高质量与多元化发展，对来华留学教育的发展起着至关重要的拉动作用[3]。

2.纵向维度：来华留学质量指标维度

来华留学教育政策工具主要体现在资源保障、管理服务和教学培养三个方面。其中资源保障指标占比为26%；管理服务指标占比最多，达28%，教学培养指标占比23%，这三个方面也是来华留学教育发展的关键模块。人才培养是高校最基本、最主要的职责所在，教学工作是高校活动的中心，因此教学培养应该是政府关注的重点，而后是与之相配套的管理服务、资源保障。由此可见，强调管理服务和资源保障的配套政策反映了政府希望依托规范管理制度、保障机制来解决各类问题，以提升来华留学教育质量。这样的配置有利于学校教学的自由发挥，激发教师的教学热情，避免教学过程过于固定化而缺乏创新，但也会造成难以确定政策的培养目标和教学目标是否能达到的问题。此外，思想建设指标对政府、高校发展来华留学教育有着不可或缺的作用，对来华留学教育的发展发挥着引领作用，占比为15%。质量监控指标占比非常少，仅为8%，这显然是不合适的。来华教育发展的核心是提高来华教育质量，这也是来华留学生教育内涵式发展的关键。因此，留学生教育政策应关注留学生教育质量形成的各个因素和环节，以引导和促进留学生教育质量的整体提升和教育质量保障体系的完善。

四、结论与建议

(一)研究结论

1.政策工具选择配置不均衡

在来华留学教育政策工具选择中，形成了“两极分化”的政策配置结构。政策工具选择配置不均衡，在实践中，会表现为一些出台的政策，由于缺乏具体的配套措施或方案，而流于形式。如2010年9月印发的《留学中国计划》强调，要推动来华留学趋同化管理，但没有发布如何开展趋同化管理制订具体政策，会导致在具体的办学实践中趋同化管理的实施并不理想[4]。环境型政策工具毋庸置疑地能为政策发展提供良好的环境保障和强大的潜在推动力，但是需求型政策工具能使来华留学教育事业顺利稳定地向积极的方向发展，对来华留学教育起到拉动作用。供给型政策工具可以调整来华留学教育的供需，来华留学教育起着直接的推动作用。因此，这两种政策工具也应该是政策制订者需要充分考虑的。

2.质量监测政策供给相对不足

在政策体系构建上，总体上侧重于管理服务的规则构建的领域，而且不管是政策工具X轴的量化分析，还是Y轴的分布陈列，都显著表现出了质量监测方面政策要素的占比相对较低。如招生管理是管理服务的三级指标，但是其政策工具运用频率高，质量监控作为一级指标政策工具运用频率次占比少，说明政策工具在招生管理和教育质量管理的运用严重失衡，出现重视招生忽视教育质量管理的现象。然而，高质量的中国高等教育是吸引来华留学生的重要因素。因此，需要加强相关领域的政策供给。

3.顶层设计政策尚未明晰

一方面，有关来华留学教育顶层设计的政策不多；另一方面，我国来华留学教育发展战略在政策层面不够清晰，导致供给型政策工具严重短缺。目前，我国还没有从境外消费出口和出口的角度提出来华留学教育的发展目标和发展规划。2000年颁布的《高等学校招收外国留学生工作规定》中指出，中国高等学校发展留学生教育的总体目标是“增进中国与世界各国人民的了解和友谊，促进高等学校的国际交流与合作”。这种认识显然没有反映出来华留学生教育对于推动国民经济和社会发展，提升我国国际战略地位以及增强国家软实力的整体意义。

4.政策文本体系关联性不强

我国来华留学教育政策体系的连贯性存在不足，来华留学教育政策在政策工具设计的过程中并未随着来华留学教育市场的变化而进行相应的改进，导致来华留学教育政策制定滞后于来华留学教育发展的实际。自20世纪90年代招收自费留学生的政策放开以后，来华留学生规模迅速增长，但是就业与打工、招生、培养等方面的政策法规还是滞后于教育实践。譬如，关于来华留学生打工，我国至今未出台有效的政策。此外，由于留学生招生考试政策、留学生高中学业水平考试政策、转学政策、高校间学分互认政策等的不够明晰且关联性较差，可能导致一些被高校开除或劝阻的外国留学生十分容易地申请到我国同级别的其他大学，不利于高校对来华留学生的管理。

（二）政策建议

第一，优化政策工具的组合，充分考虑政策工具配置的协调性和均衡性。政策工具选择受到主客观条件的制约，但“多元理性”是其基本的原则规范。通过前文的数据分析，我们可以看出，来华留学教育政策工具存在着使用不均衡的情况。在推动来华留学教育向前发展的过程中，政府更倾向于承担“环境创设者”的职责，这也跟政府的服务型理念相吻合，有利于鼓励来华留学教育积极发挥自身的主观能动性，但是政策选择的多寡不均，政策工具的配置结构失衡，会导致部分政策工具“一家独大”的局面，违反了多元理性的选择规范，影响了政策工具组合配置对来华留学的协同效应。不同的政策工具在政策运行过程中充当着不同的角色，各司其职才能确保政策良好地运行和发展。第二，完善来华留学质量监控政策体系，增大对来华留学教育质量的关注。来华留学教育发展迅猛的同时问题也相应增多，规模与质量均成为新的挑战。在来华留学发展前期，政府各个机关和部门还未能完全建立起一套严格的政策执行监督机制。主要体现在具体的、可操作的教育监督法规没有形成；监督机构大多临时成立，缺乏持续监督；监督评估指标缺乏系统性。虽然提质增效阶段出台了有关质量监控的文件，但是存在设置不够严谨的问题。因此，在质量监控维度，政府需要细化质量监控过程中各项要求和措施，完善来华留学教育质量发展的主体能力建设与组织建设，为提升来华留学教育质量提供必要的资源和服务，从而切实有效地提高来华留学生教育质量层级与水平。第三，在加强顶层设计的同时，要注重政策体系的关联性。从全局的角度出发，增强总体规划和进程系统性，有助于来华留学教育的各方面、各层次、各要素的统筹规划。来华留学教育不仅是教育领域的事务，而是涉及多个领域的综合事务，所以需要注意宏观目标之下的具体可操作性的政策亟需完善。不能全面考虑来华留学教育的各个具体环节关联性，致使当前来华留学教育领域出现政策相互脱节，譬如法规型政策即滞后又模糊。因此，建设科学、稳定的政策框架的同时，广泛地出台各个层面、各个类型的相关政策也十分必要。也就是说，在制订来华留学教育政策时，既要保障“一张蓝图绘到底”，也要重视来华留学教育政策文本的关联性，从而确保来华留学教育体系的连贯性、务实性和可操作性。