特殊工种提前退休的问题与对策

阮渊

近年来，综合考虑中国人口结构变化与养老金支付压力，国家有关部门正积极制定延迟退休相关政策，将逆潮流而行的特殊工种提前退休制度推向尴尬之地。特殊工种提前退休审批制度产生于计划经济时代，当时国家出于对职工权益保护的考量，规定从事井下、高空、高温、特别繁重或有毒有害工种的劳动者如果符合相关条件，可以提前退休。但由于社会环境的变化以及经济转型升级的需要，特殊工种提前退休审批制度逐渐显现出不符合时代发展的一面，改革呼声高涨。

根据相关规定，特殊工种是指井下与高空高温作业、特别繁重的体力劳动以及其他会影响劳动者身体健康的有毒有害工种。按照国务院于1978年发布的104号文件，男性年满55周岁，女性年满45周岁，从事特殊工种累计达到规定年限的，应该提前退休。在实际的退休审批过程中，符合提前退休条件的人员在全体退休人员中的占比并不高。一方面，这说明了特殊工种提前退休审批的难点——很多申请人个人档案记录不全，虽然本人坚持自己拥有特殊工种从业经历，但原始档案中却没有相关记载并无法提供辅助认定材料。另一方面，也从侧面反映了我国发展模式的变迁。

新中国成立初期，我国社会生产力低下，科学技术水平不高，产业模式以劳动密集型为特征。在“大炼钢铁”“大办工业”的热潮中，人民投身工业建设的热情高涨，一大批从事有毒有害、高空井下、繁重及高温行业的一线工人在最苦最累的岗位上为社会主义现代化建设作出了巨大贡献。特殊工种提前退休政策实施数十年来，有无数职工受益，帮助企业加速了劳动力的更新换代。与此同时，由于审批部门在政策执行过程中拥有自由裁量权，出现了一些把关不严的情况，催生数次变革。

1981年，国务院下发164号文件，强调对不符合条件的职工不能进行退休退职审批。1985年，为简化审批程序，加快审批速度，劳动人事部6号文件明确将可提前退休的特殊工种审批权由劳动人事部转移到国务院各主管部门，采取审批后备案制。1993年，由于各主管部门对审批条件的标准把握不一致，提前退休人数过快增长，类似工种在各行业、各部门间产生了一些攀比现象。劳动部印发120号文，清理和调整各部门已经审批通过的提前退休工种，并决定对经各主管部门审核后的提前退休工种再进行最终审批。1998年，由于部分地区与部门在特殊工种审批时仍未能严格把关，劳动和社会保障部发布5号明电，决定进行集中整改，在问题被解决之前暂停相关审批。1999年，劳动和社会保障部发布8号文件，再次重申提前退休政策的严肃性，严禁各种突破政策、违反规定进行提前退休的行为。对于清查中发现的不合规办理提前退休手续的人员，要及时进行清退，同时按规定追究涉事领导与当事人责任。

从审批人数上看，特殊工种提前退休近年来呈现出男性远大于女性的情况，主要是因为男女性体力、耐力的不同导致的特殊工种从业基数差异。另外，由于女工人的法定退休年龄与特殊工种提前退休年龄都早于男性，目前已经过了公有制企业女工的退休高峰期。从总体发展趋势来看，近年来获得特殊工种提前退休审批的职工人数有所减少。究其原因，主要有以下三个方面。

●下岗潮的影响

国家政策的转变导致了20世纪90年代中后期的大规模下岗潮。在国有企业改革的阵痛中，企业的破产改制伴随着工人的遣散安置，一部分当时刚刚进入特殊工种行业的职工从业时间不长，未能达到连续从业年限，不能通过提前退休审批。

●科技进步导致工种的转变

科学技术的发展淘汰了原有的落后产能。以拉船接驳工为例，在造船工业不发达的时代有其存在的必要性，但随着科学技术的发展，船只完全可以由发动机驱动行驶、由驾驶员控制入港停靠，拉船接驳工这一工种已经被自然淘汰在历史的长河中。以一角窥全局，特别繁重的体力劳动在目前我国所有工种中的占比已经显著减少。

●劳动者的职业选择

人民综合素质的提高使劳动力对工作的环境与舒适度提出了更高的要求。在新中国成立初期，我国劳动人口的受教育水平普遍不高，文盲、半文盲缺乏与文字打交道的必要技能，只能进行一些以体力消耗为主的简单劳动。自从我国制定了九年制义务教育计划以来，每一个适龄儿童都有进入学校接受文化教育的权利，同时在工厂、农村开设扫盲班、加强班，学习氛围浓厚，许多因为种种原因没能进入学校学习的工人、农民有了第二次机会，成效十分显著。比起先辈们，新一代的职工更愿意从事脑力劳动，也更关注职业健康，特殊工种的吸引力显著下降。

●关于存在合理性的质疑

近年来，我国的养老保障体系发生了重要变化。不同于计划经济时代工人在职时为公有制企业工作、退休后由公有制企业为职工“养老”的模式，目前企业退休人员已经实现了社会化管理，即按照属地管理的原则，将退休人员直接纳入街道（社区）进行管理和服务。劳动者在劳动年龄内应按照规定缴纳社会保险，相对应地，退休之后由社会保险经办机构按时、足额发放养老金。这主要是为了减轻企业负担、增强企业活力，启动经济再次向上快速发展的引擎。但这对特殊工种提前退休政策存续的合理性提出了新的挑战。

由于企业并没有为从事特殊工种的职工额外多交社会保险，社保为这些职工支付提前退休年限内的养老金就显得有失公平。许多退休人员认为，既然劳动者在从事特殊工种的过程中为所在的企业创造了财富，企业作为受益方，就应该在工资待遇分配上给予回报，而不应在退休时差别对待。

●认定标准更新滞后

提前退休政策的執行以特殊工种目录为依据，由于目录更新滞后，一些新兴的劳动强度大、健康危害性高的工种未纳入特殊工种范畴。与此同时，部分属于特殊工种目录内的工种作业环境发生了变化，原本依靠大量人力来完成的工作现在主要由机械作业替代，劳动者只需操纵机器或者做一些辅助性工作即可，繁重程度显著下降。虽然目前诸如手工水泥搅拌、手工大锤之类的工种已经不再按照特殊工种岗位进行认定，但仍存在其他未及时调整的情况。

●佐证材料缺失

自改革开放以来，我国流动人口规模急速增长。大量的农村剩余劳动力涌入城市务工，虽然户口性质仍然为农民，但从事的行业却是非农业，他们被形象地称呼为“农民工”。频繁的人口流动加大了人事档案管理的难度，部分劳动者在高频次的工作变动中遗失了个人档案，也有一些企业未能及时将员工的经历材料归档，造成退休审批时特殊工种工作年限认定困难。

●单位和个人对政策的认知不足

一方面，部分劳动者对特殊工种提前退休政策缺乏足够的认识，尤其对认定标准、审批程序存在误解。另一方面，部分管理人员不了解特殊工种退休核准申报备案制度，未能按照要求将本公司内涉及的特殊工种名称、从业人员情况等向相关部门进行申报，以致影響了退休职工待遇。

●高工资补偿与补充养老缴费制度

特殊工种危险性高，容易对身体健康造成危害。在计划经济时代，国家之所以出台提前退休政策，主要是由于当时追求平均化的“大锅饭”无法体现特殊工种职工的贡献，需要以提前退休的方式进行补偿。步入社会主义市场经济时代后，不同岗位工资间的差距逐渐拉大，劳动者的付出应该在其工资待遇分配方面有所体现。一方面，企业应该支付给特殊工种劳动者比普通工种劳动者更高的工资报酬，另一方面则应该建立补充养老缴费制度，要求企业为从事特殊工种的工人交纳补充养老保险，以弥补提前退休带来的超额养老保险支出，保证权利义务的对等。

●实行提前退休工种目录的动态管理

为适应激烈的市场竞争，企业进行技术更新换代的速度非常快，新旧工种的交替与用工环境的变化时刻都在发生。针对特殊工种目录滞后于社会发展现实的情况，需要建立动态管理制度，及时考察各工种的劳动强度和从业危险程度，建立统一的准入标准，实事求是进行认定并公布实施。

●利用信息化手段加强电子档案管理工作

传统的纸质档案归档材料格式不统一，经常出现工种从业年份记录不全甚至档案缺失的情况。少数职工为了享受特殊工种待遇，人为篡改档案信息，为提前退休审批带来难度。电子档案具有保存方便、易于备份、监管效率高的特点，尤其在频繁更换工作岗位的流动人员群体的退休审核中能够发挥巨大作用。另外，如果建立了提前退休工种的补充养老缴费制度，社保经办机构就可以直接在社险系统中查询到企业为职工按月缴纳的特殊工种养老保险费，利用计算机自动累计计算特殊工种从业年限，从根源上杜绝档案造假的可能，为纸质档案意外遗失人员的退休审批加上一道保险。

●做好与延迟退休政策的衔接

在人口老龄化的大背景下，延迟退休已经成为必然选择。十四五规划中明确指出，要以小步调整为原则，科学合理地推迟法定退休年龄。提前退休政策作为退休制度的重要组成部分，将因此迎来调整。一刀切的提前退休年龄缺乏灵活性，建议探索特殊工种弹性退休的可行性，根据各工种的劳动强度与健康危害性设定系数，依据从业年限核定最长可提前退休年限，以自愿为原则办理退休手续。

特殊工种提前退休政策实施数十年来，惠及一大批劳动者，同时也暴露出一些问题，亟须进行改革。但改革不能操之过急，必须在调研的基础上，充分考虑国情与群众意见，从缴纳补充养老金、特殊工种目录动态管理、电子档案信息化管理等制度层面入手，有条不紊、循序渐进，才能确保改革的顺利实施。

作者单位 杭州市企业退休人员管理服务中心