人口较少民族巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究

2022-06-04农辉锋

桂海论丛 2022年1期

农辉锋

摘要：区域内生发展动力主要由主体内生力、环境支持力和物质支撑力三大要素构成。文章从人（主体性要素）、地（客体性要素）、业（载体性要素）三者交互关系来探讨区域内生发展动力的内在机理。人口较少民族在实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接（以下简称“有效衔接”）中主体性、客体性和载体性层面均存在困境。推进人口较少民族实现“有效衔接”，应该坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“有效衔接”与提升区域发展水平相结合，“有效銜接”与生态保护相结合，谋划长远与改革创新相结合，激发群众内生动力和全面落实主体责任相结合，促进产业发展、就业增收与兜底保障相结合，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴同步推进等六大基本原则。应该遵循谋划好项目规划、落实好衔接工作等两个基本思路，从建立健全有利于乡村振兴的财税体制、扩大涉农资金整合政策适用范围、优化农村基础设施建设项目审批程序、提高农民参与度、完善帮扶政策等方面扎实推进。

关键词：区域内生发展动力；人口较少民族；巩固拓展脱贫攻坚成果；乡村振兴

中图分类号：F126文献标识码：A文章编号：1004-1494（2022）01-0081-06

基金项目：国家社科基金一般项目“人口较少民族巩固脱贫成果同乡村振兴有效衔接的区域内生发展动力研究”（21BMZ028）。

在脱贫攻坚的伟大进程中，我国28个人口较少民族①全部实现整族脱贫，实现了摆脱千年贫困的历史性巨变。在各人口较少民族实现整族脱贫后，习近平总书记提出了新的要求和希望。2019年4月10日习近平总书记在给独龙族群众回信中强调：“脱贫只是第一步，更好的日子还在后头。希望乡亲们再接再厉、奋发图强，同心协力建设好家乡、守护好边疆，努力创造独龙族更加美好的明天！”[1]2020年“两会”前期，习近平总书记对毛南族实现整族脱贫作出重要指示强调：“希望乡亲们把脱贫作为奔向更加美好新生活的新起点，再接再厉，继续奋斗，让日子越过越红火。”[2]在实现整族脱贫后，人口较少民族如何实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接？2020年3月6日习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中强调：“总的要有利于激发欠发达地区和农村低收入人口发展的内生动力，有利于实施精准帮扶，促进逐步实现共同富裕。”[3]因此，在新发展阶段，人口较少民族如何从依靠外援为主实现整族脱贫向内生可持续发展转变，是一个迫切需要解决的历史性命题。

近几年，随着中国扶贫开发事业向纵深推进，特别是精准脱贫圆满收官，越来越多的学者将目光投向了脱贫攻坚成果如何与乡村振兴衔接的问题，展开了具有前瞻性的探讨。包括两者有效衔接的逻辑关系[4]、实现机制[5]、面临障碍[6]、实施路径[7]等宏观层面的探讨，也有聚焦于产业发展[8]、生态环境[9]等具有针对性的探究。此外，有学者提出在巩固拓展脱贫攻坚成果基础上逐步完善乡村振兴的网络化服务体系和政策体系[10]，也有学者提出解决阶段性脱贫攻坚与解决长期性相对贫困相衔接，行政配置资源“输血”与市场配置资源“造血”相衔接，建立基础性制度体系与建立差异性政策体系相衔接[11]。我们由此看到，首先，近两年越来越多的学者开始从不同角度对实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接问题开展研究，取得了不少成果，但随着进入新发展阶段、构建新发展格局，民族地区贫困治理理论客观上需进行创新性发展，现有研究成果针对区域性、民族性的具体研究仍不多。其次，国外内生发展理论虽可资借鉴，但因国情不同需进行本土化的创造性转换。因此，本文拟对人口较少民族巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的内生发展动力开展研究，以促进人口较少民族同全国人民一道踏上全面建设社会主义现代化国家的新征程。

破解人口较少民族实现整族脱贫后面临的“历史性命题”，增强其内生可持续发展，需要探索新的路径。为此，本文从人口较少民族的特殊性出发，借鉴既有研究成果的精髓，尝试构建其区域内生发展动力的理论模型。

（一）区域内生发展动力的理论依据

本文主要以马克思主义唯物辩证法为指导，综合运用系统分析理论、空间理论等展开分析。一是从内因与外因的辩证关系来分析。区域发展是内部各种要素与外部要素相互作用的结果，但内因起决定性的作用。二是从系统论来分析。区域发展是经济、政治、文化、社会、生态等综合作用的结果。三是从空间理论来分析。空间与社会关系、社会结构是互构的，人类活动和空间之间的互动形塑了空间。空间的这种关系有学者用“人、地、业”三个维度来解释[12]。据此人口较少民族区域内生发展动力呈现出以下的理论模型（见图1）。

（二）区域内生发展动力的基本内涵

从图1来看，人口较少民族区域内生发展动力包含三个构成要素：一是主体内生力，作为区域空间实践主体的村民个体（群体），其内生力主要体现在发展的意愿与能力上。二是环境支持力，包括自然环境（地理资本）和社会环境（制度等）。三是物质支撑力，主要指生产要素配置、资源开发水平等方面形成的发展力量，具体体现在区域产业的竞争力上。

（三）区域内生发展动力的内在机理

本文主要从人（主体性要素）、地（客体性要素）、业（载体性要素）三者交互关系来探讨区域内生发展动力的内在机理。一是主体性要素与客体性要素的耦合，对区域内生发展动力具有重要推动作用，但在这过程中主体性要素具有能动性，其能动性的发挥和能力的高低，决定区域内生发展动力的强弱。二是客体性要素对主体性要素的发挥具有约束作用，进而间接影响到载体性要素的提升，尤其是客体性要素中的空间地理位置（地理资本）更具有重要的影响作用。三是载体性要素（产业活动）对客体性要素有正反两个方面的作用。产业发展水平高是主体性要素作用发挥的结果，同时又进一步激发主体性要素的潜能，但如果生产活动长期处于低水平发展状态，未能融入区域外大循环格局，产业结构和社会结构的边缘性不断强化，当地居民通过长时间努力依旧无法提升自身发展水平，就会导致其内生发展动力内卷化。

基于上述区域内生发展动力理论模型，本文认为人口较少民族在实现“有效衔接”中存在以下现实困境。

（一）主体性要素视角下的困境

1.个体及群体的参与意愿层面。个别群众还存在小农意识，存在依赖心理，学习新知识新技术的愿望不够强烈，对通过自身努力实现可持续脱贫信心不足。个别群众存在安于现状心理，缺乏主动干、主动拼的意识，缺乏开拓进取精神。

2.个体及群体的能力素质层面。受历史、地理、文化、传统等因素的影响，人口较少民族地区部分群众就业创业能力不够强。少数群众由于文化层次偏低，自身能力不足，在发展产业上缺乏动力。

3.治理主体层面。基层治理能力有待提升，个别村党组织建设依然较薄弱，组织力、凝聚力和带动力有待加强。

（二）客体性要素视角下的困境

1.自然资源方面。主要是人口较少民族地区的地理区位条件、自然条件等对内生可持续发展的制约依然较突出。人口较少民族大多地处山区，山高、坡陡、谷深，脆弱的生态承载了过量的人口，滑坡、泥石流灾害频繁，地质灾害隐患点多，生存和发展空间相对局促。例如，兰坪白族普米族自治县全县分为山区与澜沧江沿岸两大区域，普米族群众居住的大部分区域属于2000米以上高寒山区，自然条件和气候十分恶劣，土地风化、荒漠化问题突出，因此造成了普米族居住区域土地贫瘠、土层过薄、难以实施机械化耕种等，从而使当地群众发展农业生产面临极大的困难，要付出更大的努力才能保障最基本的温饱需要。

2.基础设施建设方面。一是基础设施建设跟不上加快发展的需要。各人口较少民族基础设施建设滞后、发展基础薄弱、对外吸引力不强。许多地区境内无高速路、无机场、无铁路、无航运、无管道运输，与周边地区的互联互通性差，公路技术等级普遍偏低。二是基础设施建设跟不上改善民生的需要。主要体现为按照义务教育均衡发展，实现标准化建设需要的校舍、运动场地、设备配备等基础设施薄弱，发展条件受限。同时，大多数地区的卫生基础设施相对落后，公共服务覆盖率较低。

3.社会文化发展方面。民族文化潜力有待挖掘利用、文化习俗有待改变、文化交流有待深入推进。

（三）载体性要素视角下的困境

1.产业集约化、规模化程度不高。一是产业发展不平衡，特色水平不高，不上规模。各地乡（镇）有主导产业，但有的已脱贫村（户）产业欠缺特色，林下经济（养殖）发展缓慢，没有达到“一村一品”要求。二是部分乡镇缺乏实力雄厚、带动能力强的龙头企业。农业龙头企业集约化、规模化、标准化程度不高，加工档次低，科技含量不高，產业链延伸有待加强。三是农村经济合作组织发展缓慢。合作社大多虚设、空壳，缺乏经营能力强的带头人，应对市场风险能力较弱，服务体系不够健全。四是行业品牌意识不强。虽然各民族均拥有较好的特色农产品产业，但发展平台小，创新性不足，没有形成较好的行业品牌。

2.农企联系不够紧密，利益联结机制亟待加强。一是龙头企业产品抗市场经济波动能力弱，带动农户增收的能力不强，特色经济优势没有得到很好发挥，开发层次低，多为粗加工和原料型产品，农户后续增收支撑项目不足。二是企业与农户的利益联接关系不够紧密，部分农民小农意识根深蒂固，习惯于旧的生产方式，缺乏订单农业，抗风险能力不强，对发展绿色农业、特色农业和生态农业概念模糊。

3.农村土地流转滞后，制约了现代特色农业的发展。一是土地经营达不到适度规模。以家庭为单位分散经营仍然是农业经营的主要形式，土地流转速度缓慢，土地规模经营程度很低。二是普遍存在种植方式及品种不统一、各环节管理不统一、病虫害防治不统一等现象，不利于各种技术施展，水、肥、种子等浪费量大。三是大量农村劳动力被束缚在现有土地上，不利于农业规模化、产业化、市场化发展，制约现代农业发展。

4.产业化建设缓慢。一是农业发展的思路还不清晰，选准产业难度大。扶持农业发展的政策不配套、不完善。产业结构不合理。在规模、效益、品牌方面没有达到协调统一。二是农产品的市场体系不健全。普遍缺乏农产品批发市场或交易市场；没有成熟的营销人才队伍。三是农业科技服务体系不完善。没有形成科技服务队伍及科技服务支撑体系，农业生产以传统、落后的方式为主。四是乡村以交通、水利为代表的基础设施建设滞后，农村产业抗御自然灾害能力弱，物流成本高。五是产业园区建设滞后，难以做到集聚发展。

基于对上述现实困境的综合分析，从提升人口较少民族区域内生发展动力的视角，本文认为应该从以下四个方面促进人口较少民族内生可持续发展，促进其实现“有效衔接”。

（一）坚持正确指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平总书记关于“三农”工作重要论述为根本遵循，适应我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现第二个百年奋斗目标的需要，全面贯彻落实党中央、国务院关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重大部署，围绕扎实推动共同富裕的宏伟目标，顺应新阶段乡村主要矛盾的变化趋势，聚焦“三农”工作的突出短板，创新巩固拓展脱贫攻坚成果工作思路，结合人口较少民族地区区位优势、资源禀赋，重点实施乡村基础设施提级上档、基本公共服务实现全覆盖、产业转型升级、区域经济高质量发展、村级集体经济发展壮大、农村居民收入倍增等六大重点工程，促进广大人民群众的获得感、幸福感和安全感不断增强，开创新时代人口较少民族地区开发新格局，助推经济社会可持续高质量发展。

（二）坚持六大基本原则

1.坚持“有效衔接”与提升区域发展水平相结合的原则。坚持把巩固拓展脱贫攻坚成果与提升区域发展水平相结合，规划、实施一批着眼于改善区域发展环境与条件的重大基础设施项目。人口较少民族地区“十四五”巩固拓展脱贫攻坚规划要与国民经济和社会发展“十四五”总体规划相衔接，与新型城镇化、信息化、工业化和农业现代化相结合，进一步推动脱贫攻坚成果的巩固和提升。

2.坚持“有效衔接”与生态保护相结合的原则。牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，在巩固拓展脱贫攻坚成果的同时，切实加强生态保护与建设，不断探索绿色发展的新路子，高度重视加强生态环境保护与生态建设，推动产业开发与资源环境相协调，增收致富与可持续发展相促进。

3.坚持谋划长远与改革创新相结合的原则。在认真梳理各民族“十三五”扶贫开发相关规划实施情况的基础上，根据新形势、新要求，研究提出“十四五”巩固拓展脱贫攻坚成果的建设任务。深入改革创新，不断完善资金筹措、资源整合、利益联结、监督考评等工作机制，结合新阶段乡村主要矛盾转化的新要求，深入推进治理体制的改革创新。

4.坚持激发群众内生动力和全面落实主体责任相结合的原则。一是坚持群众主体地位，保障群众平等参与、平等发展权利，充分调动广大群众积极性、主动性、创造性，发扬自强自立精神，依靠自身努力加快发展。二是延续精准脱贫攻坚作战战区负责人和各村挂帅领导负责制，坚持问题导向和目标导向，挂图作战、强力推进。

5.坚持促进产业发展、就业增收与兜底保障相结合的原则。要继续做大做强现有产业，抓住国家推进供给侧结构性改革的机遇，推动产业转型升级，不断完善产业发展过程中各参与主体的利益联结机制，确保已脱贫人口通过产业发展实现稳定增收。对于部分有劳动能力但缺乏产业发展条件的已脱贫人口而言，则需要依托东西部协作等方式畅通就业渠道，确保实现转移就业增收。对于少数缺乏劳动力的家庭而言，则需完善包括最低生活保障等一系列制度做好兜底保障工作。

6.坚持巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴同步推进的原则。把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入乡村振兴战略，优化乡村生产生活生态空间，分类有序推进农业农村发展，奋力打造规划科学、布局合理、现代产业兴旺、生态环境优美、民族文化繁荣、公共服务完善、治理体系健全、农村居民生活富裕的“和谐富美乡村”。

（三）遵循两个基本思路

1.谋划好项目落实。立足特色农业、新型工业、红色旅游、边境贸易四大产业，走以生态农业为特色的绿色发展路子。一是立足溶岩地区、高寒山区、热带丘陵立体气候和边境口岸优势，遵循创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，扩大特色农业产业规模，加快特色种植养殖业发展，全面提升生产及供给水平、可持续发展水平、技术装备水平、适度规模经营水平。二是积极引导企业加大投入，发展新型工业，加快技术改造和产业升级，按照“发挥优势、培植特色、产业聚集”的原则，促进工业产品深加工、精加工，带动资源深度开发，实现资源综合利用。三是将旅游产业和大健康产业发展結合起来，积极打造集运动养生、民族风情、休闲度假、边境体验、观光旅游为一体的新型旅游景点。四是改善人口较少民族地区边境贸易环境。加快推进口岸货运通道、口岸查验货场、边民互市市场建设，充分发挥口岸优势。

2.落实好衔接工作。一方面，夯实产业基础。产业兴旺是实现乡村振兴的“火车头”。要加快转变农业发展方式，进一步优化农业产业结构、产品结构，充分激发农业发展内生动力，真正实现产业兴旺。另一方面，加快人才振兴。人才匮乏是制约农村农业发展的一大瓶颈。要积极培养本土人才，鼓励他们扎根乡村干事创业，充分发挥他们了解乡风民俗的优势，更好地服务家乡发展。千方百计鼓励外出能人返乡创业，为农村发展开拓新业态、集聚好资源、打造大产业。

（四）从三个层面全面提升区域内生发展动力

1.主体性要素层面。一是开展典型示范的正面教育，补足“精神之钙”，做好“扶志向”工作。二是以突出问题为导向破除陈规陋习，形塑现代文明生活方式，做好“扶风气”工作。三是以提升生计能力为导向开展技能培训，做好“扶智慧”工作。四是以打造乡村振兴先锋队为目标，重点加强基层党组织的组织力、凝聚力和战斗力，激发基层治理活力。

2.客体性要素层面。一是加大基础设施建设力度，畅通区域内外部循环，促进空间优化发展。二是创新生态治理模式，探索“在保护中开发，在开发中保护”的新路子。三是推进教育、医疗卫生、社会保障等公共服务均等化，促进人口素质的全面提升，让广大人民群众有更多获得感。

3.载体性要素层面。一是补齐产业链、供应链、创新链短板，促进产业加快融入国内国际双循环。二是加大民族文化、生态等特色资源开发力度，培育有竞争优势的文化旅游产业。三是加大对外开放力度，融入新发展格局，促进高端要素向区域内流动。四是深化农村土地改革，推动“三变改革”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）落地生根，激活内部要素。五是健全企业、专业合作社、家庭农场与农户利益联结机制，发挥新型经营主体的带动作用，把小农户带入现代市场，促进区域特色产业转型升级，提升区域产业竞争力。

（五）重点完善四方面支持政策

1.加大改革力度，建立健全有利于乡村振兴的财税体制。完善有利于乡村振兴的财税新体制，引导各类资源要素向乡村振兴集聚。

2.扩大涉农资金整合政策适用范围，提高财政资金使用效益。允许涉农资金整合的政策从原来的贫困县扩大到所有县，整合资金下达到县，由县一级根据本县乡村振兴规划，统筹使用各类涉农资金，灵活安排项目资金，在确保完成上级下达任务的同时，充分调动基层抓项目建设的积极性和主动性。

3.优化农村基础设施建设项目审批程序，提高农民参与度。从国家层面完善项目管理有关制度，按照“只审一次”的要求，统筹好各部门职能，减少审批环节，避免重复审批。同时推行村民自建或先建后补等模式，充分发挥村民主体作用，允许限额内的小型农村基础设施项目不采用招投标方式，可由农民合作社承接建设。

4.完善帮扶政策和创新支持政策。一是以互惠互利为导向，完善东西部协作和对口支援政策。二是以遏制规模性返贫为底线，健全返贫监测和帮扶政策。三是以激活经济发展为目标，创新区域综合支持政策（耕地利用、资金投入、民间资本引入、人才引进、科技投入等）。

打赢脱贫攻坚战，消除绝对贫困，这是中国共产党在推进社会主义现代化建设、实现共同富裕道路上迈出的坚实一步。但也要看到，我国城乡和区域发展不平衡、农村发展不充分仍是我国社会主要矛盾的集中体现。我国28个人口较少民族主要居住在西南岩溶山区、高原高寒山区、高原热带丘陵地区及西北荒漠化地区、北方黄土高原地区和其他自然条件比较恶劣地区，分布范围很广，发展也不平衡不充分。随着脱贫攻坚战取得全面胜利，“三农”工作重心历史性地转向全面推进乡村振兴，其深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚。我们要精准把握“三农”工作重心历史性地转向全面推进乡村振兴这个新的历史方位，大力弘扬“上下同心、尽锐出战、精准务实、开拓创新、攻坚克难、不负人民”[13]的脱贫攻坚精神，紧紧围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[14]的总要求，把工作重点切实转到乡村振兴上来，促进人口较少民族地区农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

①我国对人口较少民族人口数量的划分标准作出过两次规定。第一次是2005年，在国家相关部门联合出台的《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》中依據2000年第五次全国人口普查数据，规定人口较少民族的人口基数划分标准为10万人以下。据此当时有22个民族为人口较少民族，分别是“毛南族、撒拉族、布朗族、塔吉克族、阿昌族、普米族、鄂温克族、怒族、京族、基诺族、德昂族、保安族、俄罗斯族、裕固族、乌孜别克族、门巴族、鄂伦春族、独龙族、塔塔尔族、赫哲族、高山族、珞巴族”。第二次是2011年，即依据2010年第六次人口普查数据，以人口在30万人以下为标准。据此，2011年6月20日在国家相关部门联合出台的《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》中，在已有22个人口较少民族的基础上又增加了景颇族、达斡尔族、柯尔克孜族、锡伯族、仫佬族、土族等6个民族，共有28个民族。这28个人口较少民族恰好为我国民族种类的一半，但总人口数仅为169.5万人，只占少数民族人口总数的1.66%，是名副其实的人口较少民族。

[1]习近平回信勉励云南贡山独龙族群众同心协力建设好家乡守护好边疆努力创造更加美好的明天[N].人民日报，2019-04-12（1）.

[2]习近平对毛南族实现整族脱贫作出重要指示强调把脱贫作为奔向更加美好新生活的新起点再接再厉继续奋斗让日子越过越红火[N].人民日报，2020-05-21（1）.

[3]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话[N].人民日报，2020-03-07（2）.

[4]高强.脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的逻辑关系及政策安排[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019（5）：15-23.

[5]郭远智，周扬，刘彦随.贫困地区的精准扶贫与乡村振兴：内在逻辑与实现机制[J].地理研究，2019（12）：2819-2832.

[6]豆书龙，叶敬忠.乡村振兴与脱贫攻坚的有机衔接及其机制构建[J].改革，2019（1）：19-29.

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[8]李冬慧，乔陆印.从产业扶贫到产业兴旺：贫困地区产业发展困境与创新趋向[J].求实，2019（6）：81-91.

[9]胡钰，付饶，金书秦.脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接中的生态环境关切[J].改革，2019（10）：141-148.

[10]左停.脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现实难题与应对策略[J].贵州社会科学，2020（1）：7.

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