全国统筹的前世今生

■文／本刊记者 刘洪清

“把劳动变成真正快乐的事”

1919 年9 月，刚刚踏上革命征途的青年李立三满怀激情地写下：“造一个光明灿烂的新世界，作一个幸福无比的新国民。”从1948 年12 月27 日颁行的《东北国营企业战时暂行劳动保险条例》到1951 年2 月26 日诞生的《中华人民共和国劳动保险条例》（下称《劳动保险条例》），都凝聚了他矢志不移地“造新世界”“作新国民”的追求。

作为中华人民共和国劳动部首任部长，李立三曾指出，“劳动部的基本任务，就是保护劳动”“要把劳动变成真正快乐的事”。《劳动保险条例》因此被寄予了“让劳动者享受光荣和快乐”的厚望。新中国甫一成立，劳动部就设立了唯一以“局”建制的“劳动保险局”，中华全国总工会则下设了劳动保险部。颁行《劳动保险条例》不仅是劳动部和中华全国总工会要干的大事，这桩大事也载入了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，还备受毛泽东、周恩来、刘少奇等党和国家领导人的关注。

1951 年2 月26 日诞生的《劳动保险条例》正式开启了新中国社会保险史的元年。那时，《劳动保险条例》被认为是带领人民推翻三座大山的一个胜利果实，得到热烈拥护。“社会主义好，生老病死有劳保”成为时兴的口号。

鲜为人知的是，《劳动保险条例》从诞生之日起就与“统筹”结缘，其起步就是“全国统筹”的高级模式：在劳动保险金的支配上，提出了建立“劳动保险调剂金”“中华全国总工会对所属各省、市工会组织、各产业工会全国委员会的调剂金，有统筹调用之权，并得用以举办集体劳动保险事业”；在职责分工上，明确“劳动部为全国劳动保险业务的最高监督机关，贯彻劳动保险条例的实施，检查全国劳动保险业务的执行”“中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的进行”。

《劳动保险条例》对统筹调剂规则有着明确的定义：总基金和调剂金用于举办如疗养院、休养所等集体保险事业和拨付给收不抵支的企业和地方，即企业收不抵支时，应先由省、市工会掌握的调剂金中调剂；省、市工会掌握的调剂金不足以调剂的，由全国总工会掌握的总基金中调剂。

1951年3月20日，上海市人民政府劳动局给第一批被批准的劳保工厂发工人劳动保险登记证。其后，中华全国总工会动用劳动保险总基金支援上海。

1954 年3 月22 日至4 月1 日，中华全国总工会召开了新中国成立以来第一次全国劳动保险工作会议。据统计，截至1953 年，全国实行劳动保险的企业共4400 多个，职工420 万人；全国签订集体劳动保险合同的单位有4300 多个，职工70 多万人。全国的劳动保险基金在1951年为3000亿元（旧人民币，下同），1952 年为7300 亿元，1953 年为8500 亿元，3 年累计1.88 万亿元。全国享受各项劳动保险待遇的职工约200 万人次。全国各地由国家与企业投资或用劳动保险基金举办的职工疗养院、温泉疗养院、结核病疗养院、休养院（所）共123 处，1.6万张床位；各厂矿企业基层疗养所和业余疗养所共1000 多处，2 万多张床位。中华全国总工会劳动保险部离休干部唐展曾回忆，新中国成立初期，由于退休人员少，劳动保险总基金和调剂金充沛，他当时承担了一项工作任务——随同时任劳动保险部部长李仙“南征北战”调研劳动保险执行情况的同时，考察各地自然环境，为修建职工疗养院选址。

李仙在1955 年第3 期《劳动》杂志上发表题为《劳动保险工作要为生产、为群众服务》的文章，将劳动保险工作的方针表述为“为生产服务、为群众服务”。“当时的劳动保险基金调剂使用，还真是为上海的生产和群众服务，退休的职工没有后顾之忧，在职的职工干劲就足了，劳动就是幸福、光荣和快乐的。”据时任上海市劳动局局长王克回忆，新中国成立初期，上海确实沾了劳动保险全国统筹的光。由于上海退休的老职工较多，在劳动保险基金入不敷出时，中华全国总工会动用劳动保险总基金支援上海。据《上海劳动志》记载，“截至1957 年，上海有2500 名职工退休按月享受本人工资50%至70%的养老补助费”“在实行《劳动保险条例》时起，由企业按职工工资总额的3%缴纳劳动保险费，由中华全国总工会负责统筹，在全国范围内调剂使用。1958 年以后上海老职工退休数量逐年增加，退休费的开支逐年加大，资金不足部分由中华全国总工会调剂下拨”。但因年代久远，加上“文化大革命”的破坏，上海劳动保险全国统筹调剂之下具体受益资金额度已经无从查证。

70 年之后回头检视《劳动保险条例》，虽然《劳动保险条例》和《劳动保险条例实施细则修正草案》其主体被《劳动法》《劳动合同法》和《社会保险法》及相关法律法规取代，其中的大部分内容不再适用，但迄今仍没有被完全废止，足见其特殊的生命力。《劳动保险条例》的诞生开启了新中国社会保险史的元年，也拉开了全国统筹的大幕。其中值得注意的几个细节是，《劳动保险条例》在起草之初，动员全国职工进行了为期3 个月的大讨论，获得了最广泛的民意支持。同时，《劳动保险条例》的诞生得到了中央高层的重视与支持，毛泽东主动打电话催促《劳动保险条例》要尽快向全国颁布施行，周恩来、刘少奇亲自参与修改审定。《劳动保险条例》在颁布施行之初，曾进行了海量的宣传工作：《人民日报》持续重磅解读《劳动保险条例》，报纸、书籍、海报大力宣传，快板、歌曲通俗演绎，企业工会也积极投入，举办各种培训、学习小组活动——真正做到让《劳动保险条例》家喻户晓、深入人心，也成为当时体现社会主义制度优越性的重要象征。

从“全国统筹”到“企业统筹”

本刊记者在国家图书馆劳动保险史料书籍中查证，《劳动保险条例》在实施过程中历经1953 年、1956 年两次修订。本刊记者曾采访《劳动保险条例》亲历者田春润和刘秉德。按两位老人的记忆，《劳动保险条例》虽有过多次修订的动议，但真正成功修订的只有1953 年这一次。1956 年6 月，中华全国总工会在北京召开的劳动保险生活住宅工作会议上曾草拟了《中华人民共和国社会保险条例（草案）》，建议把劳动保险的范围扩大到一切企业、事业、机关、学校、团体的职工。时任中华全国总工会副主席赖若愚强调，要改进劳动保险制度，各企业、事业、机关、团体、学校应实行统一的劳动保险制度。1956年7 月，中华全国总工会党组向中共中央移交的报告中，也提出了关于修改《劳动保险条例》的建议。但这次要求机关事业单位与企业“并轨”的动议，因时机和条件不成熟，未能获得国务院批准。

就在田春润、刘秉德等劳动保险人一边探索实践《劳动保险条例》，一边翘首期待劳动保险“大一统”的春风来临时，一场历史浩劫来了。“劳动部被红卫兵占领，我们劳动保险的珍贵资料全部遗失。”田春润对此感到非常痛惜。

1966 年，“文化大革命”开始不久，掌管劳动保险总基金的中华全国总工会被迫停止工作，掌管劳动保险调剂金的各省、市工会也无一幸免。调剂工作中断，导致近10 个省、市的职工无法正常领取劳动保险待遇。迫于严峻的形势，1967年，中华全国总工会将劳动保险总基金移交给财政部，由财政部工交司制度处代管运营，调剂工作得以勉强维持。但是，由于劳动保险基金的正常收缴工作已经无法正常运行。财政部在1969 年发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》（下称《意见》）。《意见》要求，国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休人员、长期病号工资和其他劳保开支，改在企业营业外列支。由此导致实施了18 年的多项目、高层次的劳动保险费用“全国统筹”变为最低层次的“企业统筹”。

十年“文革”的动荡期结束时，百废待兴。各地退休人员上访问题突出，国家对退休制度也恢复了重建。1978 年6 月2 日，国务院印发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。1980年3月14日，国家劳动总局、中华全国总工会印发《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》（下称《通知》）。这份《通知》虽然明确要“整顿与加强基层的劳动保险工作”，但对劳动保险基金统筹的征收、使用与调剂并未做出恢复的具体意见。一些劳动保险干部认为劳动保险工作坐上了“冷板凳”。

1991 年，中共中央政治局常委宋平在《关于社会保险问题的谈话》中回忆：“‘文革’前这项工作是由工会抓的，那个时候结余了11 亿元保险基金，‘文革’中给取消了，按工资总额3%提取保险基金也不要了，实际上这项事业停顿了。如果那时候一直延续下来，或许现在问题也不那么大。”

从“企业统筹”到“县级统筹”

1979 年7 月，开山填海的炮声震醒了沉睡的蛇口，这是深圳经济特区建设的第一炮，也是中国改革开放的第一炮。1980 年2 月，深圳市蛇口工业区劳动服务公司在同合资企业中国海运集装箱股份有限公司签署的劳动力协议中，第一次明确公司要支付雇员一般工资的1/3为员工缴纳养老费、医疗费、福利费及其他费用。此举为我国传统的退休养老保险制度开拓了新的思路。1980年10月，广东省珠海市职工养老保险制度改革探索起步，从外商投资企业缴纳的劳务费中提取一部分作为中方职工的养老保险金和各种津贴、补贴费，揭开了职工养老保险由企业保险向社会保险转变的改革序幕。1982 年1 月，深圳市首先在竹园宾馆为“三资”企业的劳动合同制工人建立社会保险。四川省南充市同步开展集体企业退休费用社会统筹的试点。

在各地社会保险的星星之火呈燎原之势时，劳动人事部保险福利局根据当时的经济和社会形势，以及社保改革探索带来的现实需求和挑战，于1982 年和1983 年在重庆、郑州等地开展了多轮“头脑风暴”活动，集思广益，并起草了《关于保险福利制度的一些情况和改革的初步设想》，提出“要有利生产，保证生活，经费要由三方负担，实行统筹，养老、医疗、伤残保险待遇都要调整”的“三结合”保障理念。设计的改革步骤是“新兴就业从合同工开始，原有制度从统筹、统管开始”，在远景规划上提出“1986年实现全国统筹，2000 年普及农村保险；建立专门的社会保险机构，实行社会化管理”。不过，对于后来改革的推进历程，这份设想的设计师、原劳动人事部保险福利局局长傅华中不无遗憾，在当时，由于缺乏广泛的社会共识，这份初步设想只能采取自下而上“摸着石头过河”的方式艰难试点。

傅华中也开始了颇为艰难的奔走游说之路：在《人民日报》撰文呼吁“保险基金一定要统筹”，“社会统筹”的概念进入大众视野，引发全国关注；与商业保险“抢地盘”，努力矫正与澄清社会保险与商业保险的区别；在业界强调将“劳动保险”的名称统一改为“社会保险”。

1983 年2 月22 日，劳动人事部印发《关于积极试行劳动合同制的通知》，重新打开了从“单位统筹”走向“县级统筹”之门。从1984 年起，全国各地逐步推行养老保险费社会统筹。这个办法最先在国营企业实行，并逐步扩大到城镇各类企业。统筹也是先从县、市级层次，逐步向地市级和省级统筹过渡。

1991 年6 月，在总结各地改革经验和借鉴国际养老保险制度发展经验的基础上，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（下称《决定》），肯定了养老保险费用社会统筹的改革成果，提出了六大改革决定。其中，规定“允许不同地区、企业之间存在一定的差别”，客观导致了后来各地制度碎片化，提升统筹层次困难重重。当然，《决定》也意识到了统筹层次的重要性，强调了“积极创造条件实行省级统筹”。就在《决定》颁布的前夕，时任劳动部部长阮崇武紧急致信国务院秘书长罗干，阐明社会保险与商业保险的原则性区别，在最后时刻“夺回”了集体企业养老保险统筹的阵地，再一次避免了养老保险制度的碎片化。

“行业统筹”“省级统筹”的变迁

当“企业保险”向“社会保险”嬗变的时候，不仅要管好“钱”的事，把退休费用负担从企业剥离出来，实现社会统筹；还要抓好“人”的事，把退休人员相关服务也从企业剥离出来，养老金社会化发放是关键举措，也就是“钱由谁来发”“人往哪里去”。原劳动和社会保障部副部长王建伦接受本刊记者采访时表示，养老金社会化发放是一场革命，标志着社会保险的概念在中国真正确立和形成。王建伦说：“差额缴拨改为全额缴拨，养老金社会化发放是从‘单位保险’向‘社会保险’转变的重要标志。”

在改革开放的历程中，将职工变成社会劳动者，将退休职工变成退休人员，这是思想观念和具体身份的重大转变，也是一种能力更加释放、保障更加安全的转变，这种转变需要统筹层级提升、提升、再提升来实现。由此，在20 世纪90 年代，“两个确保”之战令人难忘，“行业统筹”下放、“省级统筹”的探索引人关注。

那是一个“大争论”的时代。在王建伦的记忆中，既有地方劳动厅长的怒怼，也有部委之间“统筹大小账户”的针锋相对。王建伦说，头拱着地也要把确保养老金社会化发放“拱”下来。

在推进养老金社会化发放的过程中，打破行业统筹的壁垒也是困难重重。从1986 年开始，电力、水利、铁道、邮电等11 个行业先后实行条块分割的养老保险行业统筹，是我国企业职工养老保险制度改革探索初期的产物，但到了90 年代末带来了很多问题。据原劳动保障部养老保险司司长焦凯平分析，一是造成了苦乐不均，二是造成相互攀比，三是行业与地方难以衔接，从而造成管理上的“盲点”。“通过群众来信，我们发现当时全国最年轻的退休人员是一个机车车辆厂的女职工，竟然只有27 岁。”焦凯平说。

行业统筹下放涉及面广、人员众多，行业之间、行业与地方之间在政策、办法上存在很大差别。为此，1998 年8 月6 日，国务院印发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，确立了“先移交后调整”原则，并明确了完成时间为9 月1 日。1998 年8月14 日至21 日，北京劳动大厦上演了一场“31 方诸侯”对“15 路大军”交叉协商、限时签约的大战。“那是一场8 天8 夜的硬仗”，焦凯平回忆，“我们临危受命，成立了移交工作小组。劳动保障部有14 人参加，加上财政部4 人，我们称之为‘十八勇士’。”

8天时间完成400 多场“谈判”任务，并同时签订协议。在协议书上签字的除了交接双方，还有见证方——劳动保障部和财政部。400 多份协议书一式4份，身为劳动保障部代表的焦凯平共签了1600 多次自己的名字。

“我负责调配车辆。你说办好了，我审查后确实办好了，才让你开车离开去机场。”时任劳动保障部副部长王建伦当时身体不好，带着药罐子负责“看大门”，“我们就是采取这样的办法逐个行业、逐个省对标落实完成的。移交涉及资金总共1424 亿元，全部清清楚楚。”

按照时任国务院总理朱镕基的思路，“行业统筹下放的目的之一，是为了解决地方的困难”，同时为“1998 年，要在全国实现基本养老保险省级统筹，建立养老保险基金调剂机制，省、自治区、直辖市社会保险经办机构实行系统管理”搭桥铺路。然而，统收统支的省级统筹直至2020 年才真正“交卷”。其中的曲折与困境颇多，根子还是受制于各方利益的冲突和博弈。盘点中央高层的政策文件到领导讲话，从“建立”“逐步实行”“积极推进”“加快”“全面推进”“有序提升”“普遍建立”“建立健全”到“完善”，省级统筹在22 年之后修成正果。

其间，养老保险制度改革经历了统账结合试点、做实个人账户、东三省社保改革试点、统一和完善制度定型等历程，省级统筹的目标在改革历程中做到了“不抛弃、不放弃”。从1991年开始，国务院就对提高社会保险统筹层次提出明确要求，但进展缓慢。武汉科技大学教授董登新认为，我国启动企业职工基本养老保险改革试点时，城乡差别及地区差异都很大，再加上制度扩面与转制成本的原因，被迫选择了县市级统筹模式。

1997 年7 月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出：“为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。”当时的劳动部对省级统筹赋予的“定义”是：适用于各类企业劳动者和个体劳动者的统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金的基本养老保险管理体系。当时劳动部的一份调研报告显示，各省份在缴费基数、企业费率、统筹项目、基金管理等方面存在很大差异。调研的10 个省份中有2 个省份未统一企业缴费基数，7 个省份未统一企业费率。只有1 个省份实行了基金的集中管理，其余9 个省份仍在实行分级管理，业务管理程序大部分地区尚未实现全省规范化、制度化。

按照省级统筹“四统一”的要求，这份调研报告提出，省级统筹可划分为3 个阶段：高级阶段就是全省范围内所有企业及其职工全部纳入省级统筹，实现统一制度、统一缴费基数、统一费率、统一待遇标准、统一规范的业务管理程序、统一管理基金、统一调剂使用基金、统一基金核算、统一省地县各级社会保险机构的系统管理；中级阶段就是全省范围内大部分企业职工参加省级统筹，覆盖面达到80%以上，实现统一制度、统一缴费基数、统一费率、统一待遇标准、统一规范的业务管理程序，在基金管理上采取“统一核算、分级管理”的方式，省级社会保险机构集中大部分调剂基金，地市级社会保险机构留有小部分调剂基金，实行分级调剂的办法，在社会保险机构组织管理上采取下管一级的方式或仍是业务指导；初级阶段就是省级统筹的覆盖面在50%以下，养老保险制度、养老保险待遇标准实现统一，但在缴费基数、企业费率、业务管理程序方面还不统一或不规范，在基金管理上实行“分级核算、分级管理”的方式，省级社会保险机构只集中少量的调剂基金，大部分调剂基金留在地市。

在进展普遍缓慢的省级统筹中，也有大放异彩的“一枝独秀”。“福建省地处沿海，经历了20 年备战和10 年动乱，全省经济发展缓慢，财力不足。地处山区的市、县以及老工业基地更是困难，相当一部分企业拖欠职工工资，企业离退休人员养老金也难以正常发放。省级统筹这项改革是倒逼出来的。”原福建省劳动保障厅厅长王克益回忆，“1989 年，福建省政府作出了在全省实施养老保险省级统筹的重大决策。不得不说，当时做出这项决策真是出人意料。省级统筹具体体现在‘六个统一’的机制，即：统一基本养老保险制度和政策，统一缴费基数和比例，统一养老金计发办法和统筹项目，统一基金管理和调度使用，统一编制和实施基金预算，统一经办业务规程和信息运用系统。”正是这项倒逼式的重大决策，让福建在全省经济发展不平衡的处境中，从体制和机制上保证了全省企业退休职工养老金按时足额发放，确保了经济社会有序发展。

此外，在1998 年国务院印发《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》后，陕西省也不打折扣地“加快实行企业职工基本养老保险省级统筹”。为了实现规范意义上的省级统筹，陕西实行了“六统一”和“五子模式”。“六统一”，即“政策统一、统筹项目统一、收费比例统一、离退休人员待遇统一、管理统一、基金调度统一”；“五子模式”是指“政府定点子、社保开单子、税务收票子、财政补空子、银行发票子”。时任陕西省社会保障局局长马新生认为，这种基金统收统支、收支两条线的制度，使基金的调度使用功能和保障作用得到了最大限度的发挥，不仅解决了市、县（区）的基金结构矛盾，而且杜绝了差额缴拨、协议缴费、随意减免养老保险费等违规行为和违纪问题的发生。

从“省级统筹”到“中央调剂”

“提统”之路漫漫。原广东省社保局副局长涂柏荣回忆说：“我上世纪90 年代初到社保局就开始筹划理顺管理体制，规划省级统筹。这个愿望在我退休时没能完全实现，后来人或更有智慧和魄力。”原大连市社会保险局局长陈仰东曾撰文分析“提统”的几大难题：“‘分灶吃饭’体制制约财政承担更大责任，是影响‘提统’的体制性原因；承担隐性债务的政府责任界定不清，是影响‘提统’的制度性原因；筹资机制缺乏追求更高层次统筹的内在动力，是影响‘提统’的机制性原因；标准过高、过多且缺少弹性，是影响‘提统’的策略性原因；缺少完整实施方案和配套政策，是影响‘提统’的政策性原因。”

2003 年10 月14 日，党的十六届三中全会决定提出建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。从路径选择上，提出了阶段性分步到位的目标任务，并首次提出了全国统筹的目标。

2007 年1 月，劳动保障部、财政部《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》第一次明确阐述了省级统筹及其“六统一”标准——“全省执行统一的企业职工基本养老保险制度和政策”“全省统一企业和职工缴纳基本养老保险费的比例，缴费基数全省统一规定”“基本养老金计发办法和统筹项目全省统一”“基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理”“全省统一编制和实施基本养老保险基金预算，明确省、地（市）、县各级政府的责任”“基本养老保险业务经办规程和管理制度全省统一；全省执行统一的数据标准、使用统一的应用系统”。

2009 年年底，人社部宣布：我国31个省份和新疆生产建设兵团全面建成养老保险省级统筹制度。但学界专家并不认可省级调剂金模式的省级统筹。“大多地方只是在省级政府建立了一个调剂金专户，并未普遍实现养老保险省级统收统支。”在董登新看来，这只是一种名义上的“省级统筹”。全国人大财经委副主任委员乌日图在2010年全国两会期间接受采访时更是直接指出：“在全国范围内真正实现省级统筹的只是个别省份，还有一些地方甚至尚未完全实行基本养老保险的地市级统筹。”

2010年10月25日，对于“全国统筹”写入《中华人民共和国社会保险法》怀有莫大期待的全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成在十一届全国人大常委会第十七次会议分组审议社会保险法草案时建议：“第64条第3款‘基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹’，这一句宜删去‘实行省级统筹’，因为目标是既定的全国统筹，现在法定为省级统筹，必定为延缓全国统筹提供法律依据，这将极大地影响全国统筹步伐。”2010 年，《社会保险法》颁布，从法律视角首次明确提出：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”

2011 年3 月发布的国家“十二五”规划纲要中，首次提出“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”的制度安排。由于统收统支模式的省级统筹并未达标，这也导致养老保险全国统筹只能停留在方案之上、讨论之中，并无实质性进展。

人社部从2015 年至2017 年连续3年发布的《中国社会保险发展年度报告》显示，职工基本养老保险出现当年收不抵支的缺口省份在增加，各省份养老金可支付月数及抚养比开始拉大差距，呈现两极分化现象。更令人担忧的是，2016 年黑龙江省的职工基本养老保险基金账面亏空已达232 亿元。“也就是说，黑龙江省既无基金账户的累积结余，更无省级调剂金可以调用。”董登新表示，这是一种“硬债务”，是省级统筹无法破解的困局。

人社部原副部长、中国社会保险学会会长胡晓义认为，从1998 年到2015年，中央财政向各地职工养老保险专项转移支付1.38 万亿元，成为重要的资金供给渠道。但在低层次统筹格局下，这一积极举措被扭曲为部分地方过度依赖中央的机制，征缴不力，擅自开提前退休和提高待遇的口子，增大了资金缺口。这种权责不清的机制不改变，将进一步加剧资源分配的不合理。改变的途径就是实行全国统筹，既通过规范中央和地方政府的责权来封堵“体制性漏洞”，又通过集中调剂资金来减少资源的冗余闲置。

2017 年9 月，人社部、财政部印发《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，要求各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支；重点强调了省级统筹攻坚的难点：“目前省内仍实行单独统筹的地区（含计划单列市、副省级省会城市、经济特区、各类开发园区等）要尽快将其纳入省级统筹范围，执行全省（自治区、直辖市）统一政策”。实践表明，确有个别副省级省会城市实现省级统筹的最后时间表延宕至2021 年。

人社部社保中心工作人员正在分析大屏显示的重点业务管控情况。

2017 年10 月，党的十九大报告要求“尽快实现养老保险全国统筹”。“尽快”二字凸显实现养老保险全国统筹的迫切性。胡晓义给出了判断和结论：“全国统筹，势在必行；路径节奏，尚需慎选。”考虑到全国统筹难以一步到位，国务院确定了“两步走”的策略——先建立中央调剂制度，并加快完善省级统筹，在此基础上适时实行全国统筹。

2018 年6 月13 日，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》。中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，上解额的基数按各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数来计算，上解比例从3%起步；中央调剂基金的下拨则根据人社部、财政部核定的各省份离退休人数确定，并实行以收定支，当年筹集的资金全部拨付地方。2019 年养老保险基金中央调剂比例提高至3.5%，财政部部长刘昆表示，这将进一步缓解个别省份基金收支压力。

养老保险基金中央调剂制度的实施，标志着我国职工基本养老保险制度开始跨入了全国统筹的门槛。

从“中央调剂”到“全国统筹”

2022 年2 月22 日，人社部举行新闻发布会宣布，从今年1 月开始养老保险实施全国统筹。养老保险全国统筹的“元年”开启，2022 年注定会在我国社会保障史上留下浓墨重彩的一笔。在2022 年的国务院《政府工作报告》，“2022 年政府工作任务”中，李克强总理提出“稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹”。

为实现养老保险全国统筹，从2018年起我国实施了两个过渡性措施。一是实施中央调剂制度。2018 年对当期缴费收入调剂比例为3.0%。随后，2019 年、2020 年、2021 年的调剂比例逐年提高，分别是3.5%、4.0%和4.5%，4 年调剂资金6000 多亿元，在相当大程度上缓解了各级财政压力，为实现养老保险全国统筹奠定了坚实基础。二是实现统收统支模式的省级统筹。2019 年4 月，国务院办公厅发布的《降低社会保险费率综合方案》，将“加快推进企业职工基本养老保险省级统筹”作为硬核任务，明确规定了“2020 年底前实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支”的时间表。

在中央的统一安排下，经过地方人社部门和财政部门的不懈努力，2020 年年底，全国所有省级统筹地区实现了养老保险当期缴费的统收统支。2020 年10月，党的十九届五中全会进一步提出了“实现基本养老保险全国统筹”的目标。人社部门的筹备工作一直在低调中前行，直到2022 年2 月22 日，人社部通过召开新闻发布会宣布，从今年1 月开始养老保险实施全国统筹，全国统筹在务实中稳健迈步前行。

中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成指出，在推进企业职工基本养老保险全国统筹过程中，一是各地应当树立全局观、大局观，以国家利益至上、制度公平为目标，按照中央政策要求同步协调推进全国统筹。二是需要进一步摸清各地缴费基数、计发基数底数及形成机制，制定清晰的路线图，可一步或分步达到统一，这是全面实现全国统收统支目标的最重要的基础性工程。三是全面落实中央与地方责任分担机制。针对困难地区养老保险基金不足的补贴责任和地方出台政策导致基金减少的责任，需要尽快出台清晰且具可操作性的统一政策，既要确保所有老年人的养老保险合法权益得到切实维护，又要防止地方政策侵蚀国家利益并衍生负面效应。四是落实地方防控基金风险的首要责任。特别是在养老保险基金运营、反养老保险欺诈以及防止地方变通国家政策的做法方面，要全面落实地方的直接责任。五是建立督办机制，健全考核机制。实现企业职工基本养老保险全国统筹是中央重大决策，应当建立相应的督办机制督促同步推进，健全考核机制，通过科学设定考核指标、考评程序并明确奖惩措施，确保全国统筹顺利推进。

链接：养老保险“全国统筹”大事记

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1948 年8 月 第六次全国劳动大会召开，决定恢复中华全国总工会，制定并颁布《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》（下称《条例》）。12 月27 日，《东北行政委员会为颁布东北公营企业战时暂行劳动保险条例的命令》公布，《条例》成为中国共产党领导的人民政权颁行的第一部社会保险单行法规，其中确定，如本企业工厂单位，劳动保险基金不敷时，得请求各产业总的劳动保险委员会调剂；各产业不敷时，得请求东北职工总会，在总基金内拨款补助之。

1949 年9 月29 日 全国政协一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，在《中华人民共和国宪法》颁布前起临时宪法作用。《共同纲领》明确了“逐步实行劳动保险制度”等规定，为逐步建立新型的劳动保险、优抚制度等确立了最基本的法律依据。

1951 年2 月26 日 政务院公布《中华人民共和国劳动保险条例》，《条例》共7 章34 条，明确提出对职工的生、老、病、死、伤、残实行保险，具体规定了劳动保险的实施范围、劳动保险金的征集与保管、劳保待遇和费用开支标准、劳动保险事业的执行与监督。

1953 年1 月2 日 政务院第165 次政务会议通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改的决定》及修改后的《中华人民共和国劳动保险条例》。修改的《条例》扩大了实施的范围，增加了养老补助费和放宽了养老条件，生育、丧葬、救济等费用均有所增加。这将更加发挥劳动保险制度在改善职工物质文化生活上的优越作用，激发广大职工的政治觉悟和劳动热情，动员他们积极参加祖国的伟大建设事业。

1954 年5 月3 日 中华全国总工会发布《关于劳动保险金掌管使用办法的规定》《关于工会疗养事业若干问题的暂行规定》。

1954 年5 月16 日 中华全国总工会发布《劳动保险委员会组织通则（试行草案）》。

1954 年5 月28 日 政务院发出《关于劳动保险业务移交工会统一管理的通知》。

1954 年6 月15 日 劳动部、中华全国总工会发出《关于劳动保险业务移交工会统一管理的联合通知》，劳动部门的劳动保险机构撤销，劳动部门成为劳动保险的监督机关。

1960 年7 月6 日 中华全国总工会制定并实施《关于享受长期劳动保险待遇的异地支付试行办法》。

1963 年1 月7 日 中华全国总工会发布《关于改进劳动保险和疗养事业管理的暂行规定》。

1966 年4 月20 日 第二轻工业部、全国手工业合作总社发布《关于轻、手工业集体所有制职工、社员退休统筹暂行办法》《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职处理暂行办法》。这是我国首次建立集体所有制职工的退休统筹与退职制度。

1969 年2 月10 日 财政部印发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，劳动保险从社会统筹演变为“单位统筹”。

1978 年6 月2 日 国务院印发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，退休制度恢复重建。

1980 年3 月14 日 国家劳动总局、中华全国总工会印发《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，明确提出：整顿与加强基层的劳动保险工作。

1983 年2 月22 日 劳动人事部印发《关于积极试行劳动合同制的通知》，明确提出：对城镇合同制工人实行社会保险制度。其中，老年社会保险基金主要从企业提取，地方财政适当补助，个人少量缴纳。保险待遇应按照投保年限的长短和金额的多少有所区别。

1984 年4 月26 日 劳动人事部、中国人民保险公司联合印发《关于城市集体企业建立养老保险制度的原则和管理问题的函》。

1984 年7 月 劳动人事部在广东省江门市和东莞县、四川省自贡市、江苏省泰州市、辽宁省黑山县开展退休费用社会统筹试点。

1986 年1 月8 日 国家体改委、劳动人事部转发《无锡市实行离休职工养老保险统筹制度的通知》。

1986 年7 月12 日 国务院印发《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》，包括《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。这4 项暂行规定，是对我国建国以来劳动制度的重大改革，也是中国社会保障制度进入转型阶段的重要标志之一。

1987 年3 月6 日 中央财经领导小组会议决定设立各级退休费用统筹管理委员会，对退休费用统筹工作，包括人、钱、事，进行统一管理。

1987 年3 月21 日 财政部印发《国营企业职工待业保险基金和退休养老金预算管理的通知》。

1987 年5 月8 日 劳动人事部印发《关于设立各级退休费用统筹管理委员会的通知》。

1989 年9 月27 日 劳动部转发《中央、国务院关于社会保险工作的指示、规定》。

1990 年10 月18 日 劳动部印发《关于加强养老保险基金的征缴和管理工作的通知》。

1991 年 6 月26 日 国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确提出：尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。实行省级统筹后，原有固定职工和劳动合同制职工的养老保险基金要逐步按统一比例提取，合并调剂使用。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。中央部属企业，除国家另有规定者外，都要参加所在地区的统筹。

1992 年5 月19 日 劳动部印发《关于全民所有制企业职工实行基本养老保险基金省级统筹的意见的通知》，明确提出：实行以市县为单位统筹还存在着一些问题，主要是社会化程度不高，养老保险基金管理分散，调剂功能不强，抵御各种风险和自然灾害的能力较弱。因此，必须不失时机地由市县统筹向省级统筹过渡。实行基本养老保险基金省级统筹，既是社会保险事业发展的必然阶段，也是深化企业改革、转换企业经营机制的当务之急。

1992 年7 月22 日 劳动部与财政部联合发文：铁道部等5 个部门实行系统养老保险社会统筹所属单位合同制工人的养老保险基金全部由5 个部门自行管理，以前交给地方的基金全部移交。

1993 年7 月2 日 劳动部印发《企业职工养老保险基金管理规定》。

1993 年11 月14 日 中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出：城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。

1994 年4 月14 日 劳动部印发《社会保险制度改革的总体设想（征求意见稿）》。

1995 年3 月17 日 国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，要求实行社会统筹与个人账户相结合，明确提出：基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。

1996 年12 月18 日 劳动部印发《关于加快养老金社会化发放工作的通知》，明确提出：各地要积极创造条件，提高统筹层次，尽快向省级统筹过渡，已实行省级统筹的地区，要相应加大基金的调剂力度。

1997 年7 月16 日 国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确提出：为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。待全国基本实现省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹。

1998 年6 月9 日 中共中央、国务院印发《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，明确提出：1998 年，要在全国实现基本养老保险省级统筹，建立养老保险基金调剂机制，省、自治区、直辖市社会保险经办机构实行系统管理；中央有关部门（单位）实行养老保险行业统筹的企业改为参加地方统筹，具体实施办法请有关部门抓紧研究制定。

1998 年8 月6 日 国务院印发《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，明确提出：加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，按期完成基本养老保险行业统筹移交地方管理。

1999 年9 月22 日 中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确提出：进一步完善基本养老保险省级统筹制度，增强基金调剂能力。

1999 年12 月30 日 劳动和社会保障部、财政部联合发布《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》，明确提出：未实现省级统筹的省份，须建立健全省级调剂金办法，并积极采取切实有效措施，逐步建立省级统筹制度。

2000 年5 月28 日 国务院印发《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》，明确提出：各地不得实行行业间的封闭运行，对尚未完全实行基本养老保险省级统筹的地区，在明确保证发放责任的同时，要加大基金调剂力度，对当期发放确有困难的地区要及时实施基金调剂。

2000 年12 月25 日 国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，明确提出：企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金，并以省(自治区、直辖市)为单位进行调剂。

2002 年4 月29 日《中国的劳动和社会保障状况》白皮书对外发布。这是我国政府首次以白皮书的形式全面系统地向世界介绍中国的劳动和社会保障事业发展状况。白皮书指出，为确保基本养老金的按时足额发放，近年来中国政府努力提高基本养老保险基金的统筹层次，逐步实行省级统筹，不断加大对基本养老保险基金的财政投入。

2003 年10 月14 日 中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出：建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。

2004 年2 月11 日 国务院办公厅发出《关于在吉林黑龙江进行完善城镇社会保障体系试点工作的通知》，明确提出：增强基金调剂，提高基本养老保险统筹层次。进一步健全省级基金调剂制度，试点期间逐步取消市、县级统筹，实现省级统筹。

2004 年9 月7 日《中国的社会保障状况和政策》白皮书对外发布。白皮书指出，建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上逐步实行省级统筹。

2005 年12 月3 日 国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，明确提出：加快提高统筹层次。进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。

2006 年10 月11 日 中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出：积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹。

2007 年1 月18 日 劳动保障部、财政部印发《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，明确提出：尚未实现省级统筹的地区，应结合本地实际情况，明确工作重点。要统一缴费基数和比例，规范基本养老金计发办法；统一养老保险数据库和业务流程，为实现省级统筹创造条件；要明确确保基本养老金发放的责任，健全省、市、县三级基金缺口分担机制；完善全省基金收支预算管理制度，增强预算编制的科学性和合理性，逐步实现在全省范围内统一调度和使用基金；推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡；有条件的地区，要积极实行社会保险经办机构垂直管理。

2007 年10 月15 日 中国共产党第十七次全国代表大会在北京开幕。十七大报告明确了提高统筹层次，制定全国统一的社会保险转续办法。

2007 年10 月31 日 劳动保障部发布的《近年来我国社会保险事业基本情况》显示，截至2006 年年底，全国已有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆13 个省（自治区、直辖市）实现了省级统筹；辽宁、安徽、山东、河南、广东、广西、西藏7 个省（自治区）和新疆生产建设兵团以市级统筹为主；其他省份仍以县级统筹为主。

2009 年5 月22 日 中共中央政治局进行第十三次集体学习，主题内容是世界主要国家社会保障体系和我国社会保障体系建设。

2010 年1 月2 日 国务院印发《关于试行社会保险基金预算的意见》，确定社会保险基金预算按统筹地区编制执行,统筹地区根据预算管理方式,明确本地区各级人民政府及相关部门责任。

2010 年10 月28 日 第十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过《中华人民共和国社会保险法》。社会保险法要求，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

2011 年6 月2 日 人力资源社会保障部印发《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》，明确提出：稳步提高各项社会保险统筹层次，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。

2011 年6 月14 日 国务院印发《关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知》，明确提出：进一步提高统筹层次。稳步提高各项社会保险统筹层次，扩大基金调剂和使用范围，增强基金共济能力。全面落实企业职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。

2012 年7 月11 日 国务院发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确要实现基础养老金全国统筹。

2012 年11 月8 日 中国共产党第十八次全国代表大会在北京开幕。十八大报告再次强调实现基础养老金全国统筹。

2013 年3 月8 日 在十二届全国人大一次会议上，财政部向大会报送社会保险基金预算，这是社会保险基金首次纳入中央预算口径进行管理，接受人大监督。标志着社会保险基金预算进入制度化、规范化、科学化管理的新阶段。

2013 年4 月25 日 人社部正式启动养老保险制度“顶层设计”研究工作。将以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，从总体上完善中国养老保险制度，解决制度长期运行和可持续发展的重大问题。

2013 年11 月12 日 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。

2015 年1 月 国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确提出：建立健全基本养老保险基金省级统筹；暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度。

2016 年3 月16 日 十二届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，明确要实现职工基础养老金全国统筹。

2016 年7 月6 日 人力资源社会保障部印发《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》，明确要实现职工基础养老金全国统筹。

2017 年9 月14 日 人力资源社会保障部、财政部印发《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，明确提出：各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。省级统筹制度应覆盖全省（自治区、直辖市）所有地区，目前省内仍实行单独统筹的地区（含计划单列市、副省级省会城市、经济特区、各类开发园区等）要尽快将其纳入省级统筹范围，执行全省（自治区、直辖市）统一政策。

2017 年10 月18 日 中国共产党第十九次全国代表大会在北京召开。十九大报告明确，要尽快实现养老保险全国统筹。

2018 年5 月30 日 国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，明确提出：建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老保险全国统筹的第一步。加快统一养老保险政策、明确各级政府责任、理顺基金管理体制、健全激励约束机制，不断加大调剂力度，尽快实现养老保险全国统筹。

2019 年4 月1 日 国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，提出加快推进企业职工基本养老保险省级统筹，2020 年年底前实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支。

2019 年10 月31 日 中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确加快建立基本养老保险全国统筹制度。

2020 年5 月11 日 中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出：实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，尽快实现养老保险全国统筹，促进基本养老保险基金长期平衡。

2020 年10 月29 日 中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确要实现基本养老保险全国统筹。

2021 年2 月26 日 中共中央政治局就完善覆盖全民的社会保障体系进行第二十八次集体学习。习近平总书记强调，要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，更好满足人民群众多样化需求。要推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹，进一步明确中央和地方事权和支出责任。

2021 年3 月14 日 十三届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，提出“实现基本养老保险全国统筹”的目标。

2021 年12 月16 日 企业职工基本养老保险全国统筹实施工作电视电话会议召开，会议对企业职工基本养老保险全国统筹实施工作进行动员和部署。

2021 年12 月30 日 国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，明确要尽快实现企业职工基本养老保险全国统筹。

2022 年3 月6 日 习近平总书记在参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界联组会时强调，要在推动社会保障事业高质量发展上持续用力，织密社会保障安全网，为人民生活安康托底。