走进全国统筹的台前幕后——解析“大管控”模式

■文／本刊记者 刘洪清

2022年4月11日，人社部社保中心业务管控团队进行业务分析。

2022 年2 月22 日，人社部对外宣布，1 月起企业职工基本养老保险启动全国统筹。

艰难困苦，玉汝于成。从县级统筹到省级统筹，再到全国统筹，始于上世纪80 年代的养老保险制度改革，这关键的几步跨越了30 年之久。2022 年，全国统筹的“元年”开启。全国统筹作为一项系统工程，如何推动制度、经办、信息、监管“四位一体”建设，推动养老保险高质量、可持续发展？本文将探寻解析先行启动的全国统筹“大管控”系统——

第一份电子档案——记账凭证

2022 年1 月4 日，元旦后的第一个工作日，人社部养老保险全国统筹信息系统屏幕上显示出一张实时产生的编号“0001 号”原始凭证：“借方科目：收入户存款185655.02 元”“贷方科目：转移收入185655.02 元”——这是一张来自江苏省启东市社会保险经办机构的记账凭证。人社部社保中心基金管理处二级巡视员、处长单晓红介绍：“这是一张可以载入社会保险基金管理史册的记账凭证。以后地方的每一笔账，中央都能够实时掌握。”

这是在改造实施后的养老保险全国统筹基金管理系统中产生的全国第一张实时的电子记账凭证。它意味着人社部不再需要通过统计报表、财务报表、业务报表信息的“中转”，就能做到实时监控每一笔财务数据信息。

社保专家郑秉文曾指出，几乎一切社保制度缺陷，都是统筹层次太低派生出来的。的确，由于统筹层次太低，基金可持续性问题、投资运营问题、财务风险监控问题、养老保险关系转续便携性问题都难以得到解决。在基金收支方面，个别地方基于对自身利益的考量，可能发生数据失真的问题。统筹的重要目的，就是增强基金的互济性，规范解决好“钱从哪里来、往哪里去”的问题。

管好钱就要管好账，应加强基金业务财务数据资源集中管理，实现基金“一本账”管理。为有效利用信息化手段做好企业职工基本养老保险基金管理工作，配合完成部、省、市、县基金财务管理系统对接，实现基金财务数据全国集中管理，从今年1 月1 日起，新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州企业职工基本养老保险纳入全国统筹，州社会保险中心通过加强对养老保险政策执行、基金管理、经办服务、信息系统等方面的统一管理，进一步增强制度的统一性和规范性。“企业职工基本养老保险全国统筹对基金会计核算和监督提出了更高要求，我们一定记清记好‘一本账’，管好用好老百姓的‘养老钱’，切实保障广大参保人员的合法权益，维护基金安全，实现社会保险事业高质量、可持续发展。”州社会保险中心基金财务科工作人员刘红萍说。

全口径国家账本主要由“四本账”构成：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。今年十三届全国人大五次会议审议的《关于2021 年中央和地方预算执行情况与2022 年中央和地方预算草案的报告》对养老保险实施全国统筹的主要内容概括为建立“三个机制”，即养老保险基本要素中央统一管理机制、地方财政补充养老保险基金投入长效机制、工作考核机制，其目的是有效压实地方责任，建立全国统筹调剂资金，合理调剂地区间基金余缺。郑秉文认为，从报告概括的全国统筹的主要内容来看，此次实行的养老保险全国统筹是一个“动态概念”，体现的是分阶段实施、循序渐进、逐步向统收统支全国统筹过渡的“动态过程”。

郑秉文认为，将全国统筹“稀释”为一个“动态过程”，“拉长”实现全国统筹的进程，分阶段逐渐进行“压力测试”，有利于分散财政风险，夯实基金收入。其具体路线图应是在实施中央调剂制度的基础上，建立全国统筹调剂资金，全国统筹调剂资金运行的基本规则应是实行收支两条线、专款专用、单独建账、单独核算。待时机成熟时，全国统筹应进入第二个阶段，实行国家层面的统收统支。养老保险全国统筹的多阶段安排的“动态过程”，是一个十分复杂的巨大工程，既具有中国特色，又富于中国智慧。

按照实现基金“一本账”管理要求，需要拆除各个层级的数据“烟囱”，打通以往业务和财务数据不互通的问题，统一基础信息、会计核算、账户管理和预算信息，形成集中统一的数据库，全国统筹“一本账”，构建统一、共享的业务、财务、统计、监管、决策体系。

视觉中国

全国社会保险基金预算自2010 年开始编制，全国统筹之后，从财务管理到精算管理、预算编制，从科学预算到精准决算，社保的账本无疑还需要进一步统一、规范、完整，算清大账、算好小账、算实细账，实现一个系统（企业职工基本养老保险全国统筹基金财务信息系统）、一本账、一张表，大幅提升社保财务管理效率，为全国统筹架起“智慧桥”、铺好“安全路”。

第一道管控“关卡”——数据整理

信息化是实现基本养老保险全国统筹的关键。依据个人社会保障号码，以参保人信息数据库为基础，建设全国统一的社会保障信息系统，逐步实现对全体国民从“摇篮”到“坟墓”的个人数据信息管理与服务，这是20 多年来社会保障制度改革研究形成的共识。

信息化的核心资产是数据，数据质量是全国统筹顺畅运行的基础。全国统筹需要充分利用内部数据和外部数据，跨部门数据共享需求将越来越多，内外数据比对也将日益频繁，监测预警、政策决策支持、稽核内控等方面的要求也会越来越高。“在全国统筹的筹备阶段，我们以数据先行，开展了专项整理。”人社部社保中心副主任刘睦平告诉本刊记者。

2021 年年初，人社部社保中心利用骨干团队资源上下合力研究数据处理规则。据人社部社保中心数据管理处副处长蒋士平介绍：“我们从地方甄选业务、技术骨干40 余人组成团队，就业务中台数据库结构、指标代码以及历史数据整理方案等开展线上线下多轮次集中研讨，‘一对一’听取地方意见，进一步统一了认识，规范了问题处理规则。并将有关问题处理意见整理成咨询意见知识库,方便各地在实际工作中参考、遵循。”2021 年5 月，人社部研究确定了全国统筹数据中台库表结构及指标代码，印发统一、规范的各项数据标准及原子业务（即最小粒度的业务）规则，确定了系统功能需求。

2021 年10 月，人社部社保中心开展组织和指导数据整理工作，会同人社部信息中心研究制定全国统筹数据整理工作方案以及质量评估标准和程序，指导各省有序、规范地开展历史数据整理工作，设置的数据质量检查校验点达1500 多个。人社部信息中心和社保中心成立专业评审工作组，在各地系统上线前期，对每个省份进行全国统筹入库数据的质量评审，截至2022 年3 月28日，已进行12 个省份及新疆生产建设兵团的历史数据整理和质量评审工作。对达不到评审要求的省份，暂时不接入全国统筹系统，把好系统上线的入口关，为系统平稳运行保驾护航。

为对接养老保险全国统筹系统，江西省以提高数据质量为契机，将2021年确定为“数据整理年”，印发了《江西省社会保险数据整理专项行动工作方案》，将问题数据划分为错误、缺失、重复、异常等8 大类76 个小项，按照“谁生产，谁负责”的原则，分统筹区将问题数据下发进行核查。实行定期调度，并将数据整理工作纳入对市、县（区）政府的高质量发展综合绩效考核评价指标——有效解决了“做什么”“谁来做”“怎么做”的问题。

天津市通过了人社部两中心组织的数据整理工作评估，完成了6 轮数据模拟转换，涉及数据90.10 亿条，数据总量达4.5T。“这次数据整理工作不仅发现整改了数据问题、提升了数据质量，还探索了一套使业务与数据紧密结合的工作方法，培养锻炼了一支熟悉数据结构的队伍，为全业务数据治理走了一步先手棋。”天津市社保中心综合处处长刘春菁说。

习近平总书记强调，善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。人社部社保中心主任翟燕立更是对数据有着一种特别的敏感度。在他看来，全国统筹进一步强化了数据的规范性，实现了“心中有数”。以前人社部获取地方数据，只能依靠统计报表和部省联网监测，由于逐级上报的传统路径以及指标口径的执行差异，数据失真问题很难避免。全国统筹之后，各省份所有业务生产的原始数据将全部在部端集中，应用潜力巨大。比如未来在养老保险扩面中，可以根据不同口径进行筛选：只参保登记未缴费的有多少，参保后断缴的有多少，重复参保的有多少；将筛选的数据与人口数据库、就业数据库、医保数据库比对，选择扩面方向，直至通过数据精准定位到要扩面的个人。数据深度挖掘的想象空间是无限的。翟燕立认为，全国社保经办系统应把数据放在心上、落在行动上，看到数据有感觉、看懂数据知内涵、看透数据明逻辑，用好数据做决策、用实数据强管理、用活数据善创新，以创新的思维和科学的方法适应发展新要求、掌握工作主动权、开拓事业新局面。

第一个管控“心脏”——业务中台

2022 年2 月25 日。在人社部全国统筹信息系统显示屏上，时间显示上午10:54。“这是总体业务清单，现在接入系统的7 个省份的业务办理情况：单笔业务办理量3 万多笔，参保人数1.2亿人，退休人员1600 万人，涉及748万家企业；目前业务办理最多的是广东，其中1 万多笔是领取待遇资格认证……”人社部信息中心社保处负责人洪祥正在与人社部社保中心的同事进行业务交流。从2020 年开始一头扎进全国统筹信息系统研发工作，现在是第3个年头了。洪祥告诉记者：“在每个上线省份信息系统正式接入部级全国统筹系统的那一刻，当我看着一笔笔业务经办信息、一条条实时数据在大屏上滚动、鲜活地展现出来，是最有成就感的时候。”

建成全国统筹信息系统的核心是业务中台，业务中台设计的核心是制定全国统一的技术规范体系。2020 年年初，人社部信息中心会同养老保险司、社保中心开始了技术标准制定工作，历时一年半，于2021 年8 月1 日发布了全国统一的养老保险全国统筹业务中台V1.0。业务中台设计实现了全国同一套标准，确保了各省份基于同一话语体系。这次业务中台共设计出120 张数据库表、796 项指标和175 项代码。通过制定全国统一的技术标准，实现业务办理产生的数据能够按照统一标准落到业务中台里面。各省份的数据结构统一了，人社部实现养老保险数据全国集中和管理就水到渠成，才能为经办实时风险管控、集中监管和分析预警提供基础支撑。

对于全国统筹信息系统建设的复杂性，洪祥坦言：“‘金保工程’建设以来，在历次信息系统建设规划中，基于业务中台手段，实时汇聚全国海量数据、实时进行风险管控的设计是首次，地方没有实践经验，中央部门也没有先例，连开发单位也没有任何可借鉴的案例，确实属于较重大的模式创新。”

翟燕立回顾说，在全国统筹的筹备阶段，部里曾先后提出“大经办”和“大管控”两种模式。基于当前全国社会保险经办机构的管理体制、经办力量限制和整体资源制约，开发、运行、维护一个“全国大集中”的信息系统、一个“全国大集中”的数据库的“大经办”模式，仅系统开发就需要巨大的资金投入，后续的系统运行、维护也是现实的经办管理体制难以承受之重。“集中还是分散？或者还有第三条道路可以选择？在讨论碰撞中，产生了一个‘大管控’的思路，有种豁然开朗的感觉。”翟燕立说，“打造一个业务中台嵌入地方信息系统，既能发挥地方资源和地方积极性，又能发挥部级的管控作用。如果这种‘大管控’模式在未来实践探索中不断优化升级，也不失为一个创新的范例。”

业务中台既是一个实体，也是一个系统，需要建立部省联动机制确保顺畅运行。这个业务中台发到各省份，由各省份将这个业务中台嵌入自己的省集中系统中，业务中台规范省集中系统的核心库表指标。洪祥打了个通俗的比方：“这个业务中台好比人工心脏，将人工心脏与原有心脏安全地置换，就是将业务中台嵌入省集中系统的过程。心脏是人体最核心、最有生命力的器官，省里所有的核心业务数据，全部要写入业务中台，实际上达到了‘准全国大集中’的目标。”各省份在接入部级全国统筹信息系统之前，需要通过人社部信息中心制定的全国统筹信息系统“上线十件事”标准化检查程序，通过严格“双写”检查和数据标签等技术手段，本地不能直接修改中台数据，保证了数据规范性、完整性。同时建立问题上报和反馈平台，形成部省上下协同互通、齐心协力共同做优做强系统功能的良好机制。

业务中台有个显著特点：实现数据实时同步。各级社会保险经办机构从参保到待遇发放的每一笔业务，在这个准全国大集中的系统中都会实时显示出来，通过业务规则判定合规性，一旦业务办理不合规，系统会立即预警，有效支持经办实施风险管控、集中监管和分析预警，这是数据实时同步达到的效果。此外，系统还建立了协同共享机制，实现与财政、税务信息系统的互联互通。

2021年12月28日上午，江西省社会保险信息系统对接养老保险全国统筹信息系统上线仪式在南昌举行。

翟燕立认为，建立业务中台的“大管控”模式，对于社会保险经办来说，还有一个显著的变化——重构了部省上下联动机制。过去上下的经办关系是指导和督办，现在变成了上下联动齐管控，经办主体在地方，管控责任由部省两级共同承担。“大管控”模式给“跨省通办”业务也带来了提速升级，在重复参保跨省筛查比对等方面，提供了部省之间、省际之间相互支持、合作的平台。同时，业务管控和基金监管的关口前移，实现经办内部稽核与外部监督由两个部门在同一个系统、同一套数据、同一个过程中实施监控。

第一支“扫雷部队”——业务管控团队

2 月25 日上午10 点58 分。在人社部社保中心业务管控团队的电脑显示屏上出现一条风险点提示：某省辖市正在处理一项“人员在职转退休”业务，触发了预先嵌入系统的风险管控规则，其名称为“跨省存在多地企业职工养老保险未归集的缴费记录”，在规则描述项显示“通过社会保障号码在全国统筹库内查询缴费明细信息，跨省存在未归集的正常缴费记录，请汇集后办理退休业务”，风控时机显示为“事中”，风控层级显示为“部级”。经办人员如在风险提示后结束办理，系统将终止该业务；如继续办理，则这笔业务会转入“疑点库”，从事中管控转事后管控，直至核查清楚触发管控规则的原因。

人社部信息中心洪祥处长介绍相关情况。

为有效落实全国统筹系统“大管控”要求，从今年2 月份开始，人社部社保中心成立以业务、稽核、数据等人员组成的业务管控团队，负责企业职工基本养老保险全流程、全业务管控。据团队负责人之一李晨介绍，全国统筹信息系统已嵌入包括参保登记、基础信息修改、一次性补缴、提前退休审批、待遇核定等在内的366 项业务管控规则，分为“风险提示”（163 项）、“发现即中断”（180项）、“事后稽核”（23 项）共3 大类，可自动筛查触发管控规则的业务，实现事中实时管控和事后风险排查。对高风险业务，拟采用“发现即终止”的处理办法，实现刚性约束；对中低风险业务，按照发现问题、分析研判、分类处置、督办整改的流程，设置制式的业务核实处理工单，通过管控平台下发各省份。管控团队将督办、指导各省份对问题进行逐条核实，并反馈核实整改情况。

目前，人社部社保中心正与每个上线省份建立定期会商机制，在先期梳理触发管控规则的业务基础上，就重点问题与上线省份进行研讨会商，逐条听取各省份对触发管控规则业务的说明以及对产生问题的原因分析，并提出整改策略。同时人社部社保中心通过分析提出整改意见，后续持续督导上线省份整改落实。目前已完成对江西、山西、海南、青海4 省的首次会商工作。

截至目前，全国已有江西、山西、海南、新疆、青海、广东、陕西、山东、天津9 个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团接入养老保险全国统筹信息系统。上线以来，经办业务1694万笔，部分业务触发了风控规则。对于一次性补缴、提前退休等高风险业务，作为部端管控重点，将纳入省级政府全国统筹工作考核奖惩范围。据透露，近期将启用全国统筹电子档案系统，届时部里将对地方核定的材料进行大比例抽查，也将适时启动对高风险业务的“发现即中止”管控措施，将风控关口前移，进一步规范一次性违规补缴、提前退休等业务办理。

为了保障“大管控”模式顺利推进，李晨认为4 个机制的建设不可懈怠：一是疑点问题核实处理机制。通过系统筛查疑点业务，向各省份统一下发业务核实处理工单，逐笔跟踪督办问题业务。二是考核机制。将业务管控工单的核实办理情况和违规办理高风险业务的情况纳入全国统筹业务考核体系。三是通报机制。对重大风险和舆情问题，会适时进行通报、提醒。四是会商机制。根据各省份问题工单的反馈情况，适时会商解决疑难问题，推动完善工作落实。

第一个“电子判官”——稽核风控网

“全国统筹要做到制度、经办、信息和监督‘四位一体’，重点是拉好业务、财务和信息‘三驾马车’。在全国统筹筹备阶段，稽核处重点参与了业务管控规则的制定，下一步将全面推动风控措施进系统。”人社部社保中心稽核处负责人李石磊认为，风险防控的目标在于全流程进系统、全规则入系统、全数据存系统，建立稽核风控网，实现全闭环的规范管理。他向本刊记者详细分解了这一过程：从经办流的视角，工作核心是通过信息系统落实全面取消手工经办业务、取消社银人工报盘、取消现金发放待遇“三个全面取消”；从信息流的视角，工作核心是做到联网核验和联动经办，核验包括与本地内部各险种间、与本地相关部门间、与部级基础库和社会保险比对查询系统间等多个方面，并尽可能实现实时核验；从监管流的视角，工作核心是实现各险种业务信息系统的风控预警、稽核内控功能；从管理流的视角，工作核心是做好应用系统、数据库、数据安全管理，严控访问权限。李石磊举例说，特殊工种提前退休业务一直是基金案件的“高发区”，全国统筹后，通过系统进行特殊工种提前退休审批时，直接关联判断申请人员是否是在全国特殊工种岗位人员信息库中即可。

刘睦平指出，随着社会保险经办数字化转型和智能化发展，未来社会保险稽核的方向是大数据稽核，通过数据异常发现问题，进而查找管理漏洞、深挖存量风险、织牢织密基金安全网。目前，企业职工基本养老保险生产库数据筛查工作初步确定了20 多条筛查规则，从多人一账户、“死人、假人”、一次性违规补缴、提前退休、年龄异常、金额异常、转移记录异常、退费异常等方面进行数据筛查。她表示，后续将分批次下发疑点数据和重点问题筛查单，组织、指导各地核查，对重点问题进行部级直查。同时修订完善《社会保险数据稽核规则库2.0版》，指导各地主动进行数据筛查。除此之外，还要开展跨部门比对和重点业务核查，聚焦“跨省重复领取”“在押服刑人员违规领取”“死亡冒领”等高风险业务，开展跨部门、跨层级、跨险种数据筛查比对。

第一张经办服务“画像”——智慧社保

2021 年12 月28 日上午，江西省社会保险信息系统对接养老保险全国统筹信息系统上线仪式在南昌举行，江西成为全国首个成功对接的省份。“江西全国统筹作示范，数字化转型创新路。”江西省社保中心负责同志认为，随着全国各地对接养老保险全国统筹信息系统陆续上线运行，业务数据进一步向上集中，数据越做越大、越做越厚，经办数字化转型和智能化引领将是未来发展方向。江西对全国统筹模式下经办服务的“画像”是：做大数据文章，数据赋能，智能化引领，打造标准统一、优质高效的社会保险公共服务；强化稽核防控风险能力，保障基金安全；决策分析科学、有据，推进精确化管理。

为此，江西将在4 个方面重点发力：一是做大数据资源。在数据省级大集中的基础上，建立大数据分析应用平台，进行大数据比对，开展智能化审核、无感化认证；挖掘数据应用价值，对参保人员“画像”，精准化服务，实现政策找人、服务找人。二是做优公共服务。拓展经办服务的广度和深度，服务事项应上尽上，服务渠道应通尽通，构建智能化服务矩阵，提供集网端、掌端、自助终端、窗口柜台于一体的多元化服务渠道，将业务从线下“8 小时”延伸到线上“24小时”，实现经办服务“不打烊”。践行办事“网购”式目标，进一步精简创新，变“繁杂申请”为“简单录入”“信息确认”。推进数据共享共用、自动核验，实现业务办理即申即审，智能秒办。通过大数据比对分析，变“人找服务”为“服务找人”，主动推送社保服务，建立“免申即享”清单，实现“免打扰”服务，无感智办。三是做强风控管理。实行全流程业务管控，实现业务、财务、档案一体化管理，建立起可追溯、可验证的业务数据信息，形成全业务全流程的数据闭环，从而封堵漏洞，降低业务风险。实行实时动态预警，针对不同风险等级的业务制定不同的风控规则，动态设定预警指标，对高风险业务自动阻断；对超过预设阈值的业务数据进行提示，并转入待检查库；对后台开库和关键信息修改过的业务事项，进行重点留痕、主动推送、事后稽核，探索技防向智能防控转变。四是做精决策分析。对实时业务经办情况、实时风险管控情况，以可视化大屏、桌面中屏、掌端小屏等多种方式，多角度、全景展示全省业务经办实况，供全方位数据监控和指挥调度。强化数据分析应用，以社会保险大数据资源库为基础，构建多场景、多应用、多领域数据模型，进行精算分析和数据挖掘，辅助决策更加科学、严谨、有效。

静水流深，行稳致远。实行养老保险全国统筹，要在制度上稳健前行，在经办上稳扎稳打，在信息上稳中求进，在监管上稳如泰山，增强公平性，适应流动性，促进养老保险的可持续发展。翟燕立提出，一要在实战中进一步检验全国统筹“大管控”模式。目前全国统筹信息系统运行正常，未来全国所有省份接入全国统筹信息系统后，我们还要在实战中磨砺、锤炼、摔打，不断优化部省经办联动机制，使“大管控”模式逐步走向成熟；二要在养老保险“大管控”模式稳定成熟后，探索推广至其他险种和其他民生保障业务的可行性；三要充分运用统筹成果，进一步优化公共服务，在信息查询、个人权益保障、养老待遇计算、养老保险关系转移等方面提供更加优质、高效、便捷的服务。