中国FTA林产品贸易规则研究*

焦肖天，刘琴，李明权

(青岛农业大学 管理学院，山东 青岛 266109)

在世界贸易组织(WTO)多边自由贸易谈判进展缓慢的背景下，以自由贸易协定(FTA)为主要形式的区域贸易协定(RTA)在全球范围内快速蔓延[1]。自2000年以来中国也加快了FTA谈判进程，截至2021年9月，已签署了19个FTA，涉及26个国家和地区。另外，还有10个FTA正在谈判，8个FTA正在研究。随着FTA的兴起，关于FTA的背景、效应及决定因素等的相关研究也不断问世，有关FTA贸易规则的研究也逐渐成为学者们关注的热点之一。有些学者就FTA贸易规则进行了梳理[2-12]，有些学者则对中国FTA电子商务条款和环境条款做了详尽的分析[13-17]，部分学者对RCEP中的原产地规则进行了分析[18-19]。但至今为止，针对中国已签订的FTA林产品贸易规则的研究还处于空白状态。中国在FTA中如何承诺林产品的开放？每个FTA及每个林产品的开放程度是否相似？设置了哪些保护措施？关于这些疑问，尚找不到系统全面的分析文献。中国在国际林产品市场中具有举足轻重的地位，进而中国制定的FTA林产品贸易规则也将对世界林产品贸易格局产生较大影响。基于此，在梳理中国已签署FTA的关税减让和原产地规则的国别特征和产品特征的基础上，综合分析中国FTA林产品贸易规则的总体特征并探究其原因。

1 数据及方法

1.1 数据选取

在综合考虑FTA生效时间、两国林产品贸易规模及比例等因素的基础上，从中国已签署的FTA中选取和智利、新西兰、冰岛、瑞士、澳大利亚、韩国签订的6个FTA，即中智FTA、中新FTA、中冰FTA、中瑞FTA、中澳FTA、中韩FTA，来考察中国FTA林产品贸易规则。各FTA生效时间及贸易情况如表1所示。林产品的范畴界定为HS44(木及木制品，木炭等)、HS45(软木及软木制品等)、HS47(木浆、回收纸或纸板等)中的HS4701～HS4707、HS48(纸及纸板、纸制品)、HS94(家具及寝具等)中的HS940161、HS940169、HS940330、HS940340、HS940350、HS940360。因FTA关税减让是依HS8位编码承诺的，所以为分析的精准化，基于HS8位编码层面进行分析。针对6个FTA签署时间跨度较大进而存在HS编码不统一的情况，则通过对比HS2002、HS2007、HS2012、HS2017版本对照编码，将所有产品编码归结于HS2012版本。数据来源于中国自由贸易区服务网的各FTA文本及其附件、FAO《林产品年鉴》及UN COMTRADE DATABASE。

表1 中国FTA林产品贸易规模及比例Table 1 Trade scale and proportion of China’FTA Forest products

1.2 关税减让模式处理说明

关税减让是FTA市场准入谈判的重中之重。纵观上述6个FTA的林产品关税减让模式，出现过立即取消(包括FTA生效前原本零关税)、2年内取消、5年内取消、10年内取消、15年内取消、非线性降税(10年内不匀速地降税60%)、例外处理(维持现有税率，不做任何减免)等多种模式。为了便于比较，将这些模式归纳为立即取消、短期内取消(1～5年内取消关税)、中长期内取消或降低(6～15年内取消关税或非线性降税)、例外处理4种模式来进行分析。

1.3 原产地规则模式处理说明

优惠原产地规则是FTA的主要内容之一，目的是防止非成员国迂回出口以确保FTA成员国成为协定的主要受益者。与FTA关税减让的非对称性(FTA双方各自列出关税减让表且减让幅度不尽相同)不同，原产地规则具有对称性，即只有一份适用于FTA双方[20]。合理的优惠原产地规则有利于提高资源利用率，但严苛的优惠原产地规则会增加出口企业的适应成本进而会起到一种贸易壁垒的作用[21]。优惠原产地规则大体可分为境内原产(也被称为完全获得)、税则改变(包括子目改变、品目改变、章改变)、区域价值成分、特定技术要求以及各种搭配组合。上述6个FTA中，林产品优惠原产地规则出现过子目改变、品目改变、品目改变或非原产材料价值60%、品目改变或者区域价值成分40%、区域价值成分不少于50%、货物区域价值成分不低于40%、章改变、完全获得等8种模式。但阅读FTA文本可知，区域价值成分40%和货物区域价值成分不低于40%以及非原产材料价值60%的含义是一致的，只是不同的FTA所标记的方式不同而已。另外，从“品目改变或者区域价值成分40%”的表述上可以认为，品目改变的贸易限制程度基本等同于区域价值成分40%。区域价值成分不少于50%的模式，只出现在中冰FTA上，且该FTA没有区域价值成分不少于40%的模式，所以也可以认为中冰FTA中的区域价值成分不少于50%与其他FTA中的区域价值成分40%相差无几。基于此，将原产地规则模式分为子目改变、品目改变(包括区域价值成分40%等模式)、章改变、完全获得4种模式后进行分析。

2 结果与分析

2.1 中国FTA林产品关税减让特征

中国在6个FTA承诺的关税减让程度不仅与双方林产品的比较优势、贸易流量与结构、对方国的森林资源与出口潜力、原产地规则模式等经济因素有关，也与FTA签署时间、签署FTA过程中的政治外交关系等非经济因素有关，所以很难看出明显的规律性的特征。但总体而言，可以归纳出2点特征。

2.1.1 中国FTA林产品关税减让模式较为保守

中国FTA林产品关税减让模式的一个显著特征是“两边多、中间少”(表2)。从上述6个FTA全部林产品编码加总后的数据分布来看，立即取消模式和例外处理模式的比例都在44%左右，而短期内取消模式和中长期内取消或降低模式分别只占8.45%和3.91%。也就是说，FTA生效若干年后中国6成的林产品实现零关税，而其余4成的林产品维持现有税率。需要说明的是，在立即取消模式中约7成的产品原本是零关税，所以在FTA承诺立即取消关税的不足20%。由此可见，中国FTA中林产品的开放较为保守，其原因主要与中国林产品的竞争力与贸易结构以及相关林业生产政策有关。

表2 中国FTA林产品关税减让模式(国别层面)Table 2 Tariff concessions pattern for China’FTA Forest products (country level)

尽管整体上的开放程度(例外处理模式以外承诺开放的产品比例)不高，但不同的FTA之间还是有一定差别的，大致可以分为3个档次。开放程度最高的是中瑞FTA和中韩FTA，分别为64%和61%。但需要留意的是，这2个FTA虽然例外处理比例相差无几，但其他模式上差别还是较大。中瑞FTA立即取消和短期内取消比例明显比中韩FTA高，而中韩FTA中长期内取消或降低比例比中瑞FTA高出许多(其实在6个FTA中最多)，即中国对韩国的开放比对瑞士谨慎许多。开放程度居中的是中智FTA和中澳FTA，分别为57%和55%。这2个FTA不仅例外处理比例相似，而且立即取消和短期内取消的总体比例也相差无几。开放程度最低的是中新FTA和中冰FTA，都在52%左右。这2个FTA虽然例外处理比例基本一致，但在其他关税减让模式上存在差异。中冰FTA只有立即取消和例外处理2种模式且2种模式各占半壁江山，而中新FTA在短期内取消模式约占10%。

2.1.2 中国FTA不同林产品关税减让开放程度不同

尽管中国FTA林产品关税减让总体上较为保守，但基于木质林产品贸易存在的“大进大出，两头在外”的特点，不同产品的开放程度不尽相同。开放程度最高的是HS47(木浆、回收纸或纸板等)和HS94(家具、寝具等)所属的产品，6个FTA都将这2个章节的全部产品采取立即取消模式(表3)。但这些产品大部分并不是因签署FTA而取消关税的，而是原本就是零关税的产品。开放程度紧跟其后的是HS45(软木及软木制品)，其所属产品虽然绝大部分采取立即取消模式，但也有部分产品采取短期内或中长期内取消或降低模式。开放程度最低的是HS48(纸及纸板、纸制品)，其所属的绝大多数林产品采取例外处理模式。HS44包含的产品种类最多，关税减让模式也最为复杂。其中，HS4401、HS4403、HS4406、HS4407、HS4419～HS4421所属产品全部采取立即取消模式，而HS4410～4412及HS4414～4418所属的大部分林产品采取例外处理模式，其余的HS4402等产品则采取多种减让模式。

表3 中国FTA林产品关税减让模式(产品层面)Table 1 Tariff concessions pattern for China’FTA Forest products (product level)

需要留意的是，不是所有的林产品在每个FTA的关税减让模式都是一样的，有些林产品因FTA对象国不同而不同。如中瑞FTA对HS4411中的HS44111221，采取立即取消模式，而中冰FTA采取了例外处理模式。但是，存在这类情况的林产品不多，大多数是分布在HS4411、HS4412、HS4418、HS4823中。

2.2 FTA伙伴国林产品关税减让特征

2.2.1 FTA伙伴国林产品关税减让模式较为开放

从6个FTA伙伴国全部林产品编码加总后的数据分布来看，立即取消模式的林产品占大多数，达到了77.50%，短期取消模式的比例为4.78%，而中长期取消模式和例外处理模式的比例分别占16.51%和1.21%(表4)。这说明在FTA生效之后，中国出口到这些国家的林产品有近8成都可以享受到免税政策，并且绝大多数剩余林产品的税率也会逐渐取消。很显然，相比中国的FTA林产品关税减让的开放程度，6个FTA伙伴国的开放度高出许多，这将会促进中国林产品向伙伴国出口。

表4 FTA伙伴国林产品关税减让模式(国别层面)Table 4 Tariff concession pattern of forest products among FTA partner countries (country level)

6个FTA伙伴国中，林产品进口开放度最高的是中瑞FTA与中冰FTA，其关税减让模式全为立即取消模式。其次是中新FTA与中澳FTA，只有立即取消和短期取消这2种模式且立即取消模式都占据了大多数。当然，短期取消模式上2个FTA存在着差距，中新FTA的短期取消模式所占的比例为16.20%，中澳FTA的短期取消模式所占的比例为1.75%。对中国林产品开放程度最低的是中智FTA与中韩FTA，中智FTA中有59.02%林产品都采取了中长期内取消或降低的关税减让模式，中韩FTA虽然只有33.63%的林产品采取了中长期内取消或降低模式，但却有28个林产品采取了例外处理模式。

2.2.2 关税减让的产品开放模式多样化

FTA伙伴国对不同林产品采取不同的开放模式(表5)。开放程度最高的是HS47(木浆、回收纸或纸板等)所属的产品，6个FTA都对HS47所属的所有产品采取立即取消的关税减让模式。开放度紧随其后的是HS45(软木及软木制品)所属的产品、HS94(家具、寝具等)、HS48(纸及纸板、纸制品)所属的产品，这些林产品大部分采取了立即取消模式，但也有小部分采取了短期取消和中长期取消模式。开放度最低的是HS44(木及木制品，木炭等)所属的产品，HS44所属的产品中采取中长期取消模式的产品最多，所占比例也最大，并且例外处理模式也只存在于HS44所属的产品中。

表5 FTA伙伴国林产品关税减让模式(产品层面)Table 5 Tariff concession pattern of forest products among FTA partner countries (product level)

2.3 原产地规则特征

FTA林产品原产地规则模式的设置，除了与关税减让程度有密切关系外，还会受到各国林产品贸易结构特别是全球林产品产业价值链中的不同分工的影响。因一份FTA原产地规则同样适用于FTA双方成员国，所以原产地规则更具有双方协商并采纳折中方案的色彩。基于以上原因，难以直接看出不同FTA在原产地规则设置上的明显的规律。但总体而言，可以归纳出两个特征。

2.3.1 原产地规则形式单一且贸易限制程度较为宽松

中国FTA林产品原产地规则基本上都采取品目改变模式(表6)。从6个FTA的产品合计后的各模式比例来看，品目改变模式所占比例高达95.61%，而其余规则比例较少，比如章改变只占3.30%、子目改变和完全获得模式加起来只占1%。这说明中国FTA林产品原产地规则形式单一且贸易限制程度较为宽松。尽管如此，不同FTA的原产地规则贸易限制程度还是有所差别，可分为4个档次。第一档是最宽松的中冰FTA和中智FTA，这2个FTA只采取品目改变这一原产地规则。第二档的中瑞FTA与第一档FTA的原产地规则贸易限制程度相差不大，品目改变占98%以上，只是对4个产品采取了完全获得模式。第三档是较为严格的，包括中新FTA和中澳FTA，这2个FTA中93%以上的产品都采取品目改变模式，但对其余7%的产品采取了章改变和完全获得模式。第四档是相对最严格的中韩FTA，品目改变模式只占89.06%，而章改变和完全获得分别占9.73%和1.22%。

表6 中国FTA林产品原产地规则模式(国别层面)Table 6 Rules of origin for China’s FTA Forest products (country level)

2.3.2 绝大部分林产品采取品目改变规则

原产地规则采取完全获得模式的只有HS4707[回收(废碎)纸及纸板]所属的部分产品(表7)。采取章改变模式的林产品主要分布在HS4401(薪柴、木片、木粒、锯末)所属的产品、HS4402(竹炭木炭)所属的产品、HS4403(工业用原木)所属的产品、HS4405(木丝及木粉)所属的产品、HS4802～HS4804所属的产品和HS4823所属的产品中。采取子目改变的只有HS94所属产品中的13个产品，其余的绝大部分产品都采取品目改变模式。

表7 中国FTA林产品原产地规则模式(产品层面)Table 7 Rules of origin for China’s FTA Forest products (product level)

值得注意的是，有一小部分林产品虽然在大多数FTA中采取品目改变模式，但是其在个别FTA中却采取章改变模式或完全获得模式。例如HS44050000，中澳FTA采取了章改变模式，而其余5个FTA都采取了品目改变模式。

2.4 中国FTA林产品贸易规则综合分析

中国针对不同FTA伙伴国和林产品采取的关税减让模式和原产地规则并不一致，是为了在促进自由贸易的同时保护国内敏感林产品，并在综合分析和研判贸易双方森林资源禀赋、林产品竞争力和出口潜力、对国内相关产业的潜在冲击和国内需求的基础上采取不同的保护模式。所谓的敏感林产品包括2种，一种是关税敏感林产品(指FTA关税减让模式设置为例外处理模式的产品)，另一种是原产地规则敏感林产品(指FTA原产地规则设置为完全获得和章改变的产品)。结合关税减让和原产地规则模式，综合分析中国对不同伙伴国和产品所采取的不同的FTA林产品贸易规则并探究其原因所在。

2.4.1 非敏感林产品采取取消关税和品目改变相结合的贸易规则

中国在FTA中对非敏感林产品采取了取消关税和品目改变相结合的模式(表8)。这类产品主要集中在木材原料、木浆、软木、木制家具等，6个FTA合计达到1051个。因为这些产品本身的属性存在差异，所以中国对其承诺完全开放的原因也不尽相同。

表8 中国林产品FTA贸易规则及主要产品Table 8 FTA trade rules and main products of China’s forest products

首先，HS44和HS47的部分林产品完全开放的原因主要与中国的林业产业发展严重依赖资源密集型林产品进口有关。众所周知，中国在1998年以来实施天然林资源保护工程的背景下木材资源供给迅速减少但林业工产对原材料的需求量较大，进而导致国内木材供给缺口较大。中国早在1999年1月1日就将原木、锯材、薪材、木片、纸浆和废纸等的进口税调减为零以鼓励木材进口。但中国的木材供需不平衡问题并未得到有效解决[22-24]，逐渐形成对进口木材的依赖和通过大量的木材进口来发展木材工业的模式[25]。据FAO统计数据显示，中国2018年林产品进口额达到434亿美元，是世界最大的林产品进口国，其中原木、锯材、木浆、回收纸的进口分别占世界的44.18%、25.55%、38.95%、21.18%。

其次，HS94的木制家具开放的原因与中国第一大家具出口国地位有关[26]。国家统计局数据显示，从2006年以来，中国木家具的出口贸易额一直占整个林产品对外贸易出口量的第一位，而进口额远远低于出口额，进口额每年最多占出口额的6%左右。既然中国木家具具有如此强大的竞争力，自然不需要对此类产品进行保护。

再次，HS44和HS48部分林产品的开放与这些产品高能耗和高污染特点有关。例如HS4419(木制餐具、一次性筷子)和HS4818～HS4820(纸质盒、纸杯、纸盘等)中的部分林产品不仅附加价值较低而且生产往往伴随着较大的污染和资源能耗，而中国为保护本国资源和环境早在2006年11月1日起对这些产品开始加征出口关税。在限制国内生产的同时，为满足国内需求，中国鼓励进口这些林产品。

最后，HS45的软木产品采取了经过一段缓冲期限后最终取消关税的模式，这与中国软木工业研究起步较晚有关。中国各种软木产品的加工技术较发达国家而言相对落后[27]，若立即全面开放，可能对中国软木工业发展产生一定的冲击，所以有必要分阶段放开。

2.4.2 敏感林产品采取3种不同的贸易保护规则

中国对敏感林产品的保护采取3种贸易规则(表8)。

第一种是予以关税保护和原产地规则保护的双重保护策略。对林产品的降税模式都是例外处理且原产地规则模式是章改变。双重敏感林产品不多，只分布在中澳FTA和中新FTA的HS48(纸及纸板、纸制品)内。究其原因，与新西兰纸类产品的较高竞争力及澳大利亚的贸易特点有关。林业是新西兰的支柱性产业，林产品的出口在新西兰占有重要地位。据FAO《林产品年鉴》及UN COMTRADE DATABASE显示，2007年(签署中新FTA的前一年)新西兰的林产品出口额约占新西兰全国出口总额的8.2%和亚太地区林产品出口总额的6.3%。新西兰对中国的出口以木浆、纸浆、原木等产品为主，而这些产品的竞争优势远大于中国的此类产品[28]，设置双重保护可避免因其大量流入而造成恶性竞争，保护中国的相关产品及产业发展。对澳大利亚的严格措施却是为防止迂回出口。因澳大利亚的林产品加工业发展滞后，其市场对打印纸、纸板、卫生用纸等纸类产品严重依赖从新西兰的进口[29]。

第二种是关税保护为主、原产地规则保护为辅的交叉保护策略。这一类林产品主要集中在板类、纸类、木制品、文具类等加工制成型林产品，在6个FTA中此类产品合计为816个，可见中国在FTA保护林产品的主要方式是关税保护。该类产品没有集中在某个FTA对象国，而是均匀地分布在每个FTA中。之所以对这些产品实行关税保护，则与中国林产品的出口结构有关。如上所述，中国林业贸易正在由资源型向来料加工型转变，呈现出木材原料进口、木材制成品出口的加工贸易特征[30]。板类、木制品、文具类等林产品均为加工制成型林产品，对此类产品限制进口，可减少进口所带来的冲击，能有效地保护中国的林产品加工市场环境及加工制造企业的发展。特别是中国纸类相关产业虽然产量及其消费量较高，但在国际市场上的竞争仍处于劣势地位[31]，所以有必要设置关税限制进口。

第三种是原产地规则保护为主、关税保护为辅的交叉保护策略。采取这种策略的产品主要分布在中韩FTA、中澳FTA、中新FTA和中瑞FTA，主要包括薪柴、木粒、原木、回收纸等。在6个FTA中，采取这种策略最多的是中韩FTA，涉及的税号产品多达36个，比其他FTA高出许多。韩国虽然森林覆盖率高达63.2%，但是其成熟林的面积较少导致木材的供应低[32]，大部分木质原料依赖进口。因中韩两国该类产品都大量依靠进口，所以中韩FTA对此类林产品设置最严格的原产地规则，防止相互迂回出口。可以说，这种保护策略与其说是中国的保护，更是对方国出于保护目的设置的。

3 结论与建议

从HS8位编码层面梳理了中国FTA林产品关税减让和原产地规则的国别特征和产品特征的基础上，综合分析了中国FTA林产品贸易规则的整体特征。结果表明：第一，中国FTA关税减让的一个显著特征是“冰火两重天”，即对近4成林产品立即取消关税的同时对4成林产品例外处理，过渡期的产品数量所占比例较少。中国FTA林产品的开放程度最高的是中瑞FTA，其次是中澳FTA和中新FTA，中智FTA和中冰FTA最低，中韩FTA虽然例外处理比例不是最高的，但中长期取消的比例却最大。中国设为例外处理的主要产品是木板类的HS4410～4412、生活木制品类的HS4414～4418及纸类的HS48。从FTA伙伴国的关税减让程度来看，绝大多数都对中国承诺取消关税，仅有韩国的28个林产品是例外处理。总体而言，中国FTA林产品关税减让相对FTA伙伴国而言保守许多。第二，中国FTA林产品原产地规则主要采取品目改变模式，仅对部分产品采取章改变等严格模式。总体而言，中国FTA原产地规则模式单一且贸易限制程度较为宽松。相对而言，中韩FTA的原产地规则最为严格，其次是中澳FTA、中新FTA、中瑞FTA，中冰FTA和中智FTA的原产地规则最为宽松。第三，中国从国内木材资源供求、林产品贸易特征、竞争力等因素出发，对不同的国家和林产品采取不同的贸易规则。对原材料型和资源密集型林产品都采取了取消关税模式，对较敏感的林产品从关税或原产地规则上进行单方面的限制，仅对少数最敏感的林产品采取双重保护的策略。

FTA林产品贸易规则将对中国林产品贸易产生怎样的影响，还需运用大量的客观数据进行严谨的实证分析才能得出正确全面的结论，这也是国内外学者和有关政府机构今后需要推进的一项重要课题。但通过对比其他国家的FTA文本，可以判断中国FTA林产品贸易规则应该尚有改进的余地。第一，例外处理比例过高。为兼顾保护与开放，可以适当加大中长期内逐步取消关税的林产品数量，仅对对方有出口潜力的个别产品设置例外处理予以重点保护即可。比如，像冰岛这样森林覆盖率不足1%，且进出口贸易都非常少的国家，可以大幅提高开放程度。这样可以换取更大的谈判空间提高其他更需要保护的产业进而提高FTA整体的有效保护程度。第二，林产品原产地规则的设置并不精细。中国的基本策略是以关税保护为主要的贸易限制手段，原产地规则在很多情况下只是作为一种辅助限制手段。因此，中国可以加强原产地规则保护力度，对不同的林产品设置更为细致精确的原产地规则，灵活运用原产地规则和关税的搭配措施，弥补单一关税保护方法带来的不利影响。