基层央行法律顾问、公职律师的履职瑕疵与优化策略——以某市中支为例

■聂小平 付俊良 邱蕾

依法治行是依法治国的重要内容，是国家金融治理体系和治理能力的重要依托。法律顾问和公职律师制度是基层央行依法治行的重要制度，对于基层央行依法行政、防范法律风险具有重要意义。自该制度推行以来，某市中支建立健全法律顾问和公职律师机制，在规范性文件审核、民事合同审核和法律知识培训等方面发挥了积极作用。为进一步完善这项工作，2022 年我们对该市中支法律顾问、公职律师工作情况进行了审计调查，发现法律顾问、公职律师工作履职存在不充分不平衡问题，满足不了依法治行的实际需求，亟待从多方面进行统筹修订、联合完善和协调优化。

一、某市中支推行法律顾问、公职律师制度的基本情况

2016 年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》。为贯彻落实上述意见，中国人民银行于2017年7 月印发了《中国人民银行法律顾问和公职律师管理办法》（以下简称“管理办法”）。随后人民银行各分支机构按要求陆续设立法律顾问、公职律师，推动了法律顾问、公职律师队伍建设。某市中支积极跟进落实，法律顾问为该市中支在计算机机房设计施工一体化工程的招标文件及设计施工一体化合同、机房在线改造项目验收项目招标文件、消防设施改造及库房维修工程竞争性磋商文件和发行库新风系统改造项目竞争性磋商文件等方面提供具有深度的专业性意见。

1.设立法律顾问、公职律师。截止调查日，某市中支机关及辖内所有县市支行均有1 名外聘法律顾问，中支机关法律事务办公室配备有1 名专职工作人员履行法律顾问职责。而全市只有中支机关有1 名原在法律事务部门、现已在其他业务部门工作的人员具有公职律师资质，但未承担法律顾问职责。除公职律师外，辖内尚没有完全符合“管理办法”规定条件的法律顾问。

2.有偿外聘法律顾问。某市中支及辖内各县市支行均通过邀请方式，与1 家法律事务所签订了外聘法律顾问协议。其中，有3 个县市支行共同聘请了异地1 家律师事务所的1 名专家担任法律顾问，其余外聘法律顾问所在律师事务所均与本单位于同一城市。协议多数明确了法律顾问职责、工作方式、聘用期限、费用支付、保密义务及争议解决等方面的内容。其中，聘用期限在1～2年，每年的基本费用中支机关为人民币16 000 元，其他县市支行分别在1 000 元～6 000 元之间(县市支行平均费用为3 222 元）。所有外聘法律顾问执业年限均在5年以上。

3.外聘法律顾问履行了一定职责。从审计调查情况看，中支机关和其他县市支行外聘的法律顾问主要履行了对外合同的审查、开展法律宣传教育及提供法律咨询等。审查的合同数量年均在1～6 份。这些合同涉及房屋租赁、劳务外包、车辆定点加油和定点维修、办公用品采购、食堂定点供货等。这些履职有效防范了法律风险，对促进依法治行起到了积极的补位作用。

二、法律顾问、公职律师履职不充分不平衡问题的主要表现

1.外聘法律顾问协议内容不完整。“管理办法”第十七条规定，外聘法律顾问合同应当包括工作范围、工作方式、聘用期限、合同解除、费用支付、权利义务、违约责任、保密义务、争议解决等内容。但查看某市中支辖内所有外聘法律顾问协议时发现：一是缺少相关内容。如普遍缺少权利义务内容，有的缺少保密条款、违约责任及争议解决内容。二是费用支付约定不明确或不尽合理。有的没有约定费用支付的时间，有的则规定协议签订之日起即时付清全年款项。三是职责内容不全。有的没有将开展法律宣传教育列入到外聘法律顾问的工作职责范围。四是外聘法律顾问因故临时不能履行职务时，其接替人员内容不严谨。查看某市中支协议内容，均规定在这种情况下由乙方（即外聘法律顾问所在律师事务所）另行指派律师接替其职务。这可能导致被指派接替的律师很可能是不符合制度规定条件的人员。而根据“管理办法”第十五条第（三）款明确外聘法律顾问应当“在所从事的法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定影响和经验的法学专家，或者具有5 年以上执业经验、专业能力较强的律师。”

2.单位目标责任制考核落实不到位。“管理办法”第三十一条规定：“中国人民银行及其分支机构要将法律顾问、公职律师工作纳入本单位目标责任制考核。”但是通过审计调查，发现该市中支没有完全落实这一制度。

3.对外聘法律顾问工作管理不到位。没有制定与法律顾问相关的管理制度或实施细则，主要表现在以下几个方面：一是未按要求给外聘法律顾问发放聘书。二是未建立外聘法律顾问工作档案。三是没有对外聘法律顾问履职情况进行考核。

4.外聘法律顾问及公职律师作用发挥不到位。审计调查显示，某市中支辖内有2 个县市支行在2021 年度没要求外聘法律顾问履行职责，存在“只拿钱，不干活”现象，这主要是部门工作脱节，只管签订协议，而未能统筹安排外聘法律顾问相关具体工作。其他县市支行外聘法律顾问同样存在工作量与年度费用不相匹配，即“钱多活少”的情况。如其中1 个县支行2021 年度，外聘法律顾问工作内容仅为审查支行2 份对外合同，但年度费用却达到6 000 元。公职律师方面，该市中支仅有的1 名公职律师也没有履行相关职责，未能发挥其应有的作用。在内审部门发放的问卷调查中，辖内各县市支行在外聘法律顾问作用发挥栏目内（共分为作用较大、作用不大、没有作用三类）填写为“作用较大”、“作用不大”的分别占44.4%、55.6%。

三、改进优化法律顾问、公职律师工作的建议

1.提高治理站位，切实增强法律顾问和公职律师制度执行重视。从国家层面而言，积极推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是全面依法治国的重要内容，也是领导干部依法决策、依法办事的重要依托。在人民银行系统推行法律顾问和公职律师制度，是贯彻落实党中央、国务院关于全面深化改革、全面依法治国、依法执政、依法行政要求的必然要求，做好这一工作，对于推进法治央行建设、确保行政执法权力规范科学运行、促进基层央行依法行政、防范法律风险等都具有十分重要的意义。基层央行各级领导要提高站位，加大宣传，积极建立法律顾问、公职律师队伍，不断提高领导干部科学决策、民主决策、依法决策的水平以及运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，防止权力滥用，预防和杜绝各类违法违规行为的发生。

2.完善治理机制，不断提升法律顾问和公职律师工作管理水平。基层央行要根据上级行要求，将法律顾问、公职律师工作纳入本单位目标责任制考核。推动法律顾问、公职律师队伍建设，完善日常管理、业务培训、考评奖惩等工作机制和管理办法，促进有关工作科学化、规范化。一是规范外聘法律顾问协议内容。可由地市中支统一制定协议模版，针对以往协议不完善部分，对照“管理办法”第十七条，结合实际，根据年度工作需求确定协议内容。如：补充完善外聘法律顾问因故临时不能履行职务时，其接替人员内容条款，明确1～2 位符合条件的接替人员名单，防止其随意指定业务能力较差的人员接替。考虑工作方便，尽可能在本地律师事务所中选择专业律师担任法律顾问。同时，各基层央行要根据外聘法律顾问工作职责情况合理确定年度费用金额，做到报酬与履职相匹配。二是加强外聘法律顾问工作日常管理。外聘法律顾问一经确定，应该向其颁发聘书，并建立外聘法律顾问工作档案，内容包括人员简历、服务合同、各年度向本单位出具的法律意见书、工作情况以及其他需要说明的情况。同时，在一个年度结束后，责任部门应对外聘法律顾问履职情况进行考核，评估其工作胜任、权责对应及成效等情况，考核评估结果作为续聘及协议修改的重要依据。

3.优化治理队伍，有效发挥法律顾问和公职律师专业力量作用。要认真按照“管理办法”规定的“组织人事部门会同法律顾问办公室对内部法律顾问、公职律师进行管理，法律顾问办公室负责对外聘法律顾问履职情况进行考核”这一要求，各负其责，加强管理，建立以法律事务人员为主体，吸收法学专家、律师参加的法律顾问队伍，推进法律顾问队伍的正规化、专业化、职业化建设。基层央行要根据各单位实际情况，有意识的培养具备一定法律专业条件的人员成为内部法律顾问、公职律师。对外聘法律顾问年度工作职责，切忌笼统含糊，应该内容明确，具有可操作性。职能部门在组织签订外聘法律顾问协议前，应根据职能要求，在充分征求职能部门需求的基础上，制定详实的工作内容，并与外聘法律顾问密切沟通，充分发挥其专业作用。对现有的公职律师，要根据辖内情况，明确公职律师的工作职责，可以承担内部或辖内县市支行一定业务。为鼓励在非法律事务部门工作的公职律师参与法律事务，可在其绩效工资中予以体现。针对部分外聘法律顾问在人民银行业务上的短板，内部法律顾问、公职律师要与外聘法律顾问通力协作，发挥各自应有的作用，共同为法治央行建设贡献力量。