公共资源交易腐败，如何治理？

│文 本刊全媒体记者 夏芯

我国的公共资源交易活动诞生于上世纪80年代，伴随着从计划经济到社会主义市场经济体制的转变，公共资源交易在不断实现标准化、规范化，但围标串标、利益输送、滥用职权等现象依然层出不穷。

当前，“不见面”开标和远程异地评标已在全国各地铺开，一些地方已实现政府采购活动全流程电子化，公共资源交易领域“技防”手段不断更新迭代。这些手段能否从源头遏制公共资源交易领域的腐败发生？当前还应该解决哪些问题？

“技防”归根结底也是“防人”

“越是小的地方，资源越集中，熟人社会现象越明显，公共资源交易涉及的各方利益主体就越像是铁板一块。”一名曾在县级单位负责招投标工作的干部告诉记者。

要松动这块“铁板”，必须通过技术手段，防范信息泄露。

遂宁是在四川较早推行电子化公共资源交易平台的地级市之一。

“过去是现场报名、现场开标，投标人一见面，一个眼神、一个动作就可能传递了某个信号。”遂宁市公共资源交易中心副主任王凌川告诉记者，投标人也会勾兑公共资源交易中心的人员，打听一些关键信息，如标底、其他投标人、评标专家抽取情况等，增大了暗箱操作的几率。

“事实上，招标投标法相关法律法规并没有规定投标报名环节，也就是说，投标报名只是一个没有法律依据的操作习惯。”王凌川介绍，2013年国家发改委公布的电子招标投标办法明确规定，除本办法和技术规范规定的注册登记外，任何单位和个人不得在招标投标活动中设置注册登记、投标报名等前置条件限制潜在投标人下载资格预审文件或者招标文件。

2019年5月，国务院办公厅也出台相关文件，明确取消没有法律法规依据的投标报名、招标文件审查、原件核对等事项以及能够采用告知承诺制和事中事后监管解决的前置审批或审核环节。

此后，北京、广西等地陆续发文取消投标报名，一些地方明确采用网上无记名方式购买标书、图纸。成都等地还规定，不得在开标环节要求投标人的法定代表人必须到场。

“一个项目的投标人少则几十家，多则几百家上千家，来自全国各地。采用不见面开标的方式，一是能避免纸张材料的堆砌，二是能避免投标人信息泄露，减少围标串标、暗箱操作。”王凌川说，遂宁还采用网上竞价的方式实行国有土地使用权出让和国有产权交易，也是为了避免现场干扰、不理性竞争，完全自主出价，以此提高国有资产的溢价率。

在提高“技防”水平方面，评标专家是不可忽视的对象。

“评标专家往往是第一时间掌握信息的人，在被通知评标到前往评标地点的这么几个小时的过程中，可能就已经把消息传到他们的圈子里，和潜在中标人搭上线了。”四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心交易评审处处长陈卫东告诉记者，目前四川已初步建成全省远程异地评标调度平台，实现远程异地评标统一调度、统一监控。

“简而言之，就是从专家库中随机抽取来自全省各地或省外的专家，只通知他何时到何地的公共资源交易中心参与评标。我们一天开标的项目很多，专家也不能确定自己评的是哪个项目的标。”陈卫东说。

为了遏制评标专家场内场外串通评标风险，成都市公共资源交易服务中心温江区分中心也有创新之举，率先在全省建立了评标工位独立化、派座随机化、会商在线化、监督智能化、异地评标常态化的“工位式”智慧评标大厅新模式，确保相同项目专家座位不相邻，专家在本人工位佩戴耳机话筒进行会商，实现全程、即时、可追溯的监管。

今年全国两会期间，国家发改委在提请十三届全国人大五次会议审查的草案中就提到，2022年要推动完善招标投标法律法规和制度规则，全面推行招标投标全流程电子化，编制电子招标投标技术标准和数据规范。

“提高‘技防’水平是一个和不法分子长期较量的过程。从近年来公共资源交易系统发生的腐败案就能看到，一项新技术或新规定出来以后，总会有人去想办法找漏洞，从人的身上找到突破口。”四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心党委委员、副主任刘强华说，在提高“技防”的同时，完善配套制度也很重要，坚持用制度管人、管事、管权，严格依法规范各类交易主体的交易行为，这是经多年实践，治理腐败最管用的一招。

“九龙治水”格局亟须改变

“从职能职责来看，公共资源交易中心是提供交易活动的一个平台，只能管到进场交易这个环节。”四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心交易受理处处长姚素英表示，公共资源交易领域的腐败往往发生在进场交易前，相关人员提前勾兑，“内定”中标人。

据姚素英介绍，目前比较担心的有两个问题，一是由于“事前”勾兑达成的利益输送，极易使各级交易平台成为“漂白池”，二是“应进必进”项目进场难问题仍然存在。

以四川为例，目前已实现工程建设招投标、矿业权出让、国有资产处置和政府采购四大类项目进入省级交易平台交易，但碳排放、林权、排污权、用能权、用水权、知识产权、司法罚没物处置等交易项目，有的进入了交易平台体系，但未实现交易信息、数据联通，有的还游离在交易平台体系外，比如政府采购项目中，分散采购项目在社会代理机构自有场所交易数量占政府采购项目的75%以上。这与《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确把“各类公共资源交易纳入统一平台体系”的要求还有较大差距。

“场外交易给相关人员提供了暗箱操作空间。”姚素英说。

事实上，我国对公共资源交易活动的监管机制一直不够健全。2011年6月，全国公共资源交易市场建设推进会在江西南昌召开，以此为标志，在全国掀起了整合建立公共资源交易市场的浪潮，倡导实行“一委一办一中心”的体制和模式，各地公共资源交易中心迅速成立。

伴随着公共资源交易市场的发育过程，政府对交易市场的监督管理相继出现了“行业监管”和“综合监管”等模式，目前四川省采用的是联席会议制度，类似于第一种模式。

“这种监管模式比较松散和乏力，严重削弱了全省公共资源交易活动的集中领导和集中监管，导致行业监管部门‘九龙治水’，多头监管与监管缺位并存，极易出现监管真空，出了问题还不好问责。”刘强华说。

有纪检干部提出，纪检监察机关应对所有未进入中心交易的项目进行抽查，对未按要求进场交易、肢解项目规避监督的，严肃追究单位领导的管理责任。

“但仅仅依靠纪检监察机关的监督也不够。”遂宁市纪委监委第十纪检监察室副主任蔡长运认为，纪委监委发挥的是“监督的再监督”作用，主要监督的是监管部门有没有正确履职履责，而并非“一竿子插到底”，监督公共资源交易活动本身存在的问题。总之，必须压紧压实业主单位和监管部门的主体责任。

整合监督力量，让综合监管部门、业主单位、行政主管部门各司其职、发挥合力，成为一些地方的探索方向。

去年4月，海南省委省政府出台《关于开展公共工程和土地出让项目跟踪监督工作的意见》，该省整合纪检监察、巡视巡察、审计监督力量，实行“业主单位+监管部门+监督部门”三位一体监督模式，防范化解廉洁风险，实现对全省公共工程和土地出让项目全过程监督。

面对省内公共资源交易管理体制机制不顺、监督缺位、服务供给不充分等问题，四川已开始着手推进完善体制机制和公共资源交易领域立法，加强“顶层设计”。据刘强华介绍，四川省政协将“加快四川省公共资源交易领域立法调研”纳入了第十二届委员会第五次会议的提案，四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心今年启动了《四川省公共资源交易监督管理条例》立法调研工作，经前期协调，省司法厅已将其纳入2022年立法调研库。

“推进我省公共资源交易领域立法的一个初衷，就是要加强对公共资源交易活动的综合监管，必须尽快强化理顺综合监管体制，重塑协调联动工作机制，促进相关单位明责、履责、尽责，不能等事后出了问题再追责。”刘强华说。

联合惩戒强度有待明确

2018年，国家发展改革委等24个部门签署《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》，决定对公共资源交易领域存在严重失信行为的企业及负有责任的法定代表人、自然人股东、评标评审专家及其他相关人员实施联合惩戒。

近年来，评标专家因犯非国家工作人员受贿罪被判刑的情况并不少见。

2020年，河南通报了5名评标专家相互串通，操纵评标，犯非国家工作人员受贿罪的相关情况。这5 人被判处有期徒刑一年至一年六个月不等，缓期一年至二年不等。但这5名专家今后是否还能从事评标活动，即身份是否被冻结、冻结多长时间，通报中没有说明。

今年3月，浙江发布《2021年度浙江省综合性评标专家库评标专家除名名单》。被除名的26名专家中，6人的除名原因系“经司法生效判决认定构成犯罪”，3 人系“弄虚作假骗取省评标专家库评标专家身份”，其余17人系“因在招标投标活动中从事违法违规行为被有关行政部门予以行政处罚”。但这些被浙江省除名的专家能否进入其他地方的专家库，还未可知。

多名接受采访的公共资源交易中心工作人员认为，对招标代理机构的惩戒是个更大的难题。这些机构被纳入失信人黑名单后，可能前脚被关停，后脚就组建了新公司再开张。

十九届中央纪委六次全会作出部署，各级纪检监察机关紧盯政策支持力度大、投资密集、资源集中的重点领域和关键环节，坚决查处基础设施建设、公共资源交易等方面腐败问题。

不少受访者认为，在查处公共资源交易领域受贿行为的同时，应加强对行贿人的惩罚力度。

根据《刑法》，对于投标人相互串通投标报价、操纵招投标的行为，以扰乱市场经济秩序罪最高可判三年有期徒刑及罚金。如果存在行贿，则最高可判十年有期徒刑及罚金。

记者了解到过去一些情况，为了让行贿人主动交代问题，掌握更多受贿人信息，执纪执法部门会综合考虑从轻或者减轻处罚。

此外，对行贿获利的甄别方式也存在一定争议。目前普遍存在两种观点：一种观点认为，只要过程违法，结果就违法，通过行贿手段获得的一切利益都应属于行贿获利。另一种观点则认为，超出行贿人本应获利范围的金额才能被认定为行贿获利。

当前，实施行贿人“黑名单”制度成为推进受贿行贿一起查的重要手段。相比行政罚款，被取消市场参与、吊销资质、下降评级、关闭融资通道等行贿后果则更加直击行贿人的利益“命门”。

还有纪检干部认为，提高行贿人的违法成本，也可以从事前预防的角度考虑。比如业主单位不能任意抬高投标资质门槛，只要符合最低条件的公司都可以投标，竞争对手多达几十个、几百个，企业操纵招投标项目难度太大，自然不会去做这样的赔本生意。

针对整治公共资源交易领域的腐败问题这个课题，多名受访对象表示，“这题很难，但有解，就看能有多大决心和执行力”。