碳中和背景下新能源汽车产业发展研究

董勤　于放

摘要：在碳中和背景下，通过立法促进新能源汽车产业发展并减少能源利用所导致的碳排放的紧迫性凸显出来。文章建议在《循环经济促进法》中设立专篇对新能源汽车动力电池的回收利用做出规定。应明确规定为新能源汽车提供的保险服务属于《循环经济促进法》鼓励的“配套金融服务”。应通过立法对充电桩安装各参与主体的权利和义务予以明确规定。须对新能源汽车市场准入标准制定具体的法律规定。

关键词：碳中和;新能源汽车;法律问题

在绿色发展理念指导下，低碳转型成为中国经济与社会发展的重要趋势，尤其是随着碳中和战略目标的提出，减少碳排放的紧迫性更加凸显。在碳排放总量中，机动车使用导致的碳排放占了相当大的比重。有统计数据显示，全国终端碳排放的15%是在交通领域发生的，而且该领域的碳排放年均增速在过去9年里保持在5%以上。由此可见，如果不能尽快大幅度降低机动车使用所导致的碳排放，碳中和战略目标很难实现。

中共中央、国务院于2021年2月印发的《国家综合立体交通网规划纲要》明确要求“交通领域二氧化碳排放尽早达峰”。在此背景下，新能源汽车产业发展受到了更大的关注与重视，通过发展新能源汽车产业促进我国“双碳”战略目标的顺利实现和应对国际能源格局的转型与变化的重要意义进一步凸显出来，通过完善立法工作来保障和促进我国新能源汽车产业发展也显得更加迫切。

一、须通过立法提升新能源汽车动力电池回收利用率

促进新能源汽车产业发展的重要目标是促进社会与经济绿色低碳发展。相对于传统燃油车而言，新能源汽车主要通过电力提供动力，随着新能源在电力供应中的占比不断提升，新能源汽车的低碳环保功能也会不断增强。但不可忽视的是，新能源汽车的动力电池处理却可能产生新的环境问题。在碳中和背景下，随着各方面扶持政策和激励措施的落实，新能源汽车的保有量和市场占有率大幅度上升，新能源汽车动力电池报废量也将急剧上升。根据中国电池联盟预测，2025年我国动力电池报废量将达到78万吨，其规模将达到2020年退役量的3.15倍，到2030年这一数字会进一步翻番。在此背景下，如果大量的废旧动力电池不能得到有效的回收和再利用，那么因此而带来的环境负面影响将会十分严峻。不能得到有效回收和利用的废旧动力电池所带来的负面环境影响将会对新能源汽车产业的发展构成严重制约。

目前，虽然相关立法对动力电池回收利用作出了一些规定，但总体而言这些法律规定存在着强制性不足和缺乏可操作性的问题。例如，《循环经济促进法》虽然在第38条中规定，对报废机动车船和废铅酸电池等特定产品进行拆解或者再利用，应当符合有关法律、行政法规的规定。但是该法并没有对违反法律、法规拆解或再利用动力电池的法律后果予以专门的规定，强制性不足。《固体废物污染环境防治法》第66条规定了国家建立车用动力电池产品的生产者责任延伸制度，并鼓励动力电池的生产者开展生态设计。值得指出的是，对于采取哪些具体的措施对动力电池生产商开展生态设计进行鼓励，该法并没有明确规定，缺乏可操作性。

在此背景下，我国动力电池回收和再利用现状并不乐观，甚至很多新能源汽车动力电池流入了没有回收资质的“黑网点”和小作坊。这些“黑网点”和小作坊在拆解和再利用动力电池的过程中并不严格遵守环境标准和规范，无疑给我国的生态环境造成严重的负面影响。正如有学者指出：当下新能源汽车动力电池回收市场“劣币驱逐良币”的问题十分突出，大量退役电池流入“黑市”。 有学者对相关部门公布的新能源汽车动力蓄电池回收服务网点随机选择了一批进行走访，发现这些回收网点均不提供单独的回收新能源汽车电池服务。

要改变这种状况，需要进一步加强相关立法工作。新能源汽車动力电池回收如果没有比较完善的法律规范加以规制，那么不仅目前所存在的废弃动力电池流入黑市或小作坊并对我国环境造成严重负面影响的问题会更加严峻，而且我国通过发展新能源汽车产业来大幅度减少交通部门二氧化碳排放的战略目标也将难以实现。为此，应当在相关立法修订工作中高度重视新能源汽车动力电池回收问题，以降低环境污染和减少二氧化碳排放协同发展为指导理念，以较好地促进新能源汽车动力电池从生产、使用到废弃、回收与再利用等环节实现闭环管理为目标，进一步完善我国新能源汽车动力电池回收和利用的法律制度。

目前，《循环经济促进法》已经启动修订程序。需要引起注意的是，《循环经济促进法》是在2008年制定并于2009年实施的，当时和目前的时代背景相比已经发生了重大变化。在2008年制定《循环经济促进法》，国际碳排放主要受到《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的约束。于1994年生效的《联合国气候变化框架公约》虽然为世界各国提出了应对气候变化的原则和目标，但是并没有制定强制性的碳减排量化目标。于2005年生效的《京都议定书》确定了发达国家需要根据其历史排放责任率先开展碳减排行动，为发达国家确定了具体的强制性量化碳减排目标，并没有为发展中国家设定具体的碳减排量化目标。因此当时制定的《循环经济促进法》并没有把减少我国二氧化碳排放作为一个重要的立法目标。《循环经济促进法》第一章“总则”在“第一条”中指明该法共有四项立法目标，分别是：促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。虽然上述四项立法目标都与碳减排密切相关，但是在《循环经济促进法》中毕竟并没有把“促进低碳发展”专门作为一条目标在法律中确定下来，这就不利于统一社会各界的思想认识来共同推动减少环境污染与降低二氧化碳排放协同发展，不利于进一步通过相关立法、司法和执法工作来促进我国新能源汽车动力电池回收工作的规范化发展并推动我国碳达峰和碳中和目标顺利实现。

因此，修订《循环经济促进法》应当充分认识到时代背景所发生的重大改变。2015年，在巴黎召开的联合国气候大会上通过了气候变化《巴黎协定》，要求世界各国共同采取行动，以确保全球温度升幅不超过2摄氏度。在联合国气候大会召开前后，中国提出了于2030年实现碳达峰和2060年实现碳中和的“双碳”目标。我国要实现“双碳”目标，必须要大力促进经济和社会发展向低碳转型，而加强循环经济发展无疑是促进我国低碳转型的重要举措。因此，我国《循环经济促进法》在修订时一定要坚持减少环境污染与降低二氧化碳排放协同发展的理念，大力促进我国“双碳”目标顺利实现的重要法律资源，十分明确地把“促进低碳发展”作为该法的重要目标确定下来。对我国减少环境污染与二氧化碳排放工作协同发展起推动作用，而且可以较好地促进我国新能源汽车动力电池回收工作的规范化发展。

除此以外，建议在《循环经济促进法》中设立专篇对新能源汽车动力电池的回收利用做出专门规定，尤其是从生态设计、回收责任、激励措施和法律后果等方面做出具体的制度安排，增强立法的强制性和可操作性，促进新能源汽车动力电池回收利用率得到有效提升，推动新能源汽车产业在我国绿色低碳发展中扮演更为重要的战略性角色。

二、须通过立法推动新能源汽车专属保险制度的建立

要促进新能源汽车产业发展，很重要的一项工作是促进消费者更广泛地接受新能源汽车。值得指出的是，相对于传统的燃油汽车而言，新能源汽车在保有和使用方面还有一些不方便之处，尤其是新能源汽车普遍存在的投保难和理赔难已经成为了制约新能源汽车产业发展的难题。首先，相对于传统的燃油汽车而言，新能源汽车大规模市场化应用的时间比较短，在汽车事故、车辆折旧和零部件损耗等方面所积累的数据还不够充分，而这些数据则是保险公司通过精密计算来设定保险费率和理赔数额的必要前提。其次，新能源汽车的构造、性能与使用方式与传统燃油汽车有很大区别，不能简单套用传统燃油汽车的保险条款。具体而言，传统的全车盗抢险对于搭载了远程监控与防盗定位系统的新能源汽车而言意义并不大;传统的发动机涉水险对并不搭载发动机的纯电动新能源汽车也无投保意义;针对传统燃油车的保险合同中也没有针对充电桩的保险条款。最后，新能源汽车还存在着动力电池投保和理赔的特殊困难。在当前新能源汽车的市场运作模式中，一些汽车制造商正在探索“车电分离”模式，即在消费者获得汽车所有权的同时，汽车制造商仍然保留着对动力电池的所有权，并通过更换电池的方式为消费者提供汽车的动力服务。在此模式下，保险公司需要适应市场需求设计新的保险模式。

由于存在以上问题，当前新能源汽车保险仍然处于摸索状态。但是，新能源汽车销售量和使用量快速上升，又迫切需要保险公司尽快克服困难，提供符合市场需求的新能源汽车保险服务。在修订《循环经济促进法》时应考虑到这一因素。《循环经济促进法》第45条规定，“对符合国家产业政策的节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。”显然，新能源汽车是“符合国家产业政策”的项目，保险公司为其提供服务是符合该法要求的“配套金融服务”。因此，在对该法进行修订时，应明确规定对提供新能源汽车保险的企业实施税收优惠和公共购买优先等激励措施，这样才能有效调动保险市场参与主体的积极性，尽快解决当前新能源汽车保险所面临的困境，促进新能源汽车产业进一步健康发展。

三、须通过立法促进新能源汽车充电桩的安装

充电桩的配套安装是新能源汽车产业发展的必要前提，然而目前很多消费者购买和使用新能源汽车的潜在需求却因为不能安装充电桩而无法实现。虽然各级政府先后出台了一批支持充电桩安装的政策文件，但是其中很多由于缺乏强制性的法律效力而未能发挥应有的效果，在充电桩安装过程中各相关主体因为权利和义务不明而引发争议和纠纷的现象仍然时有发生。

例如，2020年底江苏省南京市就发生了一起居民与小区物业之间因安装充电桩而引起的纠纷，并进而诉讼至法院。在该案中，陈某因购买新能源汽车需要在其居住的小区安装充电桩，但是物业公司却拒绝在其《低压充电桩自用承诺书》上盖章，理由是“地下车库暂不具备安装条件”，而陈某则认为应由电网专业人士判断是否具备安装条件，供电公司也认为应由电网工作人员现场勘察后决定是否具备安装条件。

上述案例具有一定的代表性。新能源汽车最主要的消费者是居民，而居民购买新能源汽车通常会希望能够在居所安装充电桩，然而这项工作涉及消费者、物业管理公司和供电公司等很多主体的权利和义务。因此，应通过立法对这些主体的权利和义务予以明确的规定，这样既可以让各参与主体明确自己的权利，依法履行义务，事先避免矛盾和纠纷，又可以在发生纠纷后有法可依，及时解决争议，便利充电桩的安装和使用，促进新能源汽车产业发展。

四、须通过立法破除新能源汽车市场发展中的地方保护主义

近年来，随着新能源汽车的市场拥有量持续上升，各地相继出台了一系列与新能源汽车产业发展相关的地方性政策文件。值得指出的是，一些地方性政策的实施效果并不有利于构建公平有序的新能源汽车市场。一些地方对外地汽车企业进入本地市场采取限制措施，甚至有些地方以本地车企的技术特征和产品特征为衡量标准，设置旨在把外地生產的新能源汽车排除在本地市场之外的技术目录和产品目录，并以此为市场准入的强行性依据。这种做法不仅不利于技术先进的新能源汽车企业发展壮大，提升国内和国际竞争力，而且更为重要的是技术落后的新能源汽车企业不能被淘汰出市场，严重阻碍碳中和国家战略目标的实现。

虽然国务院办公厅先后发布了《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（国办发〔2014〕35号）等一系列政策文件，要求各地在新能源推广和应用中破除地方保护主义，“统一标准和目录”和“规范市场秩序”，但是相关立法工作却存在滞后性。在碳中和已经成为国家战略目标的背景下，需要尽快通过立法来对新能源汽车市场准入标准进行更加详细的规定，只有这样才能帮助市场的各方面参与主体形成稳定的发展预期，并为这些主体在其利益受到具有地方保护主义特征的政策措施损害时可以采取相应的法律救济措施，推进建设统一开放和有序竞争的新能源汽车市场，促进新能源汽车产业为碳中和国家目标的实现发挥更重要的战略意义。

五、结语

促进新能源汽车产业发展，既可以推动经济增长，又可以促进碳中和目标的实现。新能源汽车产业发展需要相应的法律制度提供保障。虽然我国在《循环经济促进法》和《固体废物污染环境防治法》有一些与新能源汽车相关的法律规定，但是一方面这些法律未能对新能源汽车从设计、生产到回收、再利用予以全生命周期的覆盖，存在欠缺，另一方面已有相关法律规定还存在着可操作性不强和强制性不足的问题。因此，需要进一步加强相关立法工作。建议在《循环经济促进法》中设立专篇，对新能源汽车的设计、生产、市场准入、使用、充电桩安装、回收和再利用等整个生命周期中的相关法律问题予以详细的规定，并分别明确具体的鼓励政策和违法责任，促进新能源汽车产业在碳中和背景下为我国低碳经济发展和环境保护工作起到更加积极的作用。

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*基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目“美国能源统治战略对全球能源治理的影响及中国外交对策研究”（2019SJA0150）。

（作者单位：董勤，南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院;于放，南京信息工程大学法政学院）