乡镇财政困境及其解决对策

徐艺

摘要：随着经济社会发展，我国乡镇政府不得不面对随之而来的各种经济压力，尤其是需要面对钱权上升、人事权下沉等尴尬问题。在此情况下，探讨怎样全面缓解乡镇的财政困境，对于深化基层改革，推动中国农村社会的全面发展均有明显的实践价值和理论意义。文章首先对乡镇财政概念做了基本介绍。然后，将SH镇作为研究案例，详细分析了SH镇当前面临的财政困境现状及其产生的原因。为帮助SH镇摆脱财政困境，提出了切实可行的优化思路，通过加快政府转型，优化事权财权划分、完善财政体制，化解乡镇存量债务、规范资金监管以及加强财政监督管理等具有针对性的具体对策，对解决乡镇财政困境提供建议和参考。

关键词：乡镇;财政困境;对策

一、绪言

自十八届三中全会召开以来，逐渐深入財政制度改革。分税制在本质上而言是创建了收入上移划分体系，可以有效减轻财政压力。自从农村实施税费改革可以看出地方财政发展存在现实性的困难，而且在乡镇的发展过程之中，可以看出乡镇财政的发展需要依托当地的税收以及国家等相关政策的支持，尤其是在2016年在我国推行全面放开二孩政策以及营业税政策以后，地方税收持续吃紧，直接加剧了财政困境，各级政府都面临着深化财权、事权之间的矛盾问题，结合这些现实性的矛盾以及问题，从而可以看出乡镇财政改革的方向，并且为今后财政的发展以及地方经济的进步做出一定的贡献。

笔者通过查阅大量乡镇财政方面的文献，通过研究国外和国内学者在乡镇财政问题方面的各种理论成果，发现对乡镇政府的行为逻辑的现有研究有限。本文以SH镇为例，深入了解乡镇财政管理工作，试图研究在财政困境中政府的行为逻辑，对当前乡镇财政困境以新的角度进行解读，有针对性地提出一系列切实科学合理实用的对策建议，对新出台国家政策对乡镇财政的影响作进一步补充，助力乡镇走出财政困境，助力乡村振兴战略的顺利实施。

二、乡镇财政及其改革

（一）乡镇财政的概念

乡镇财政作为我国政府管理的末端财政，为理财之政。乡镇财政的重要职能体现在收入分配、配置资源、调节监督等3个方面。在经济方面来说，乡镇财政为经济体系内的一种行为，该经济行为是当地乡镇经济发展的助推，那么对于乡镇财政的基本概念，相信各地区以及各个部门都需要把握当地经济发展的实际情况，提出乡镇财政与改革的宏观方向。

（二）乡镇财政体制及其沿革

1988年，我国开始实行财政包干制，地方政府大力举办乡镇企业，扩大财政收入的积极性被激发出来，财政包干制一定程度上为地方政府带来了充裕的财政收入。我国的乡镇财政体制开始一步步地建立和完善，自建国初期至今中国财政体制大概经历了三大阶段：中央集权的“统收统支”，行政分权的“分灶吃饭、财政包干”及分税制。

三、乡镇财政困境及其原因——基于SH镇的调查

（一）SH镇财政困境及其表现

1. 财政收支缺口大，赤字严重

当前来看，乡镇财政收入虽然呈现逐年递增的趋势，但是乡镇财政支出增加的速度更快，导致乡镇财政收支不平衡。由于本县乡镇普遍存在财政困难，无法保障每月职工薪酬发放，可以看出当地的财政收支出现严重的不平衡，而且这一点在当地经济的发展过程之中表现得尤为明显，结合SH镇的现实情况，能够看出当地的财政收支的缺口较大，而且存在着较为明显的财政赤字，这就成为当地财政困境的具体问题之一。

2. 现有存量债务累积较多

乡镇自身要拓宽自己的发展渠道，具体比如原先的乡镇，主要依靠农业，而现如今乡镇的发展，可以充分发挥工业（第二产业），以及第三产业的优势，可以看出乡镇当地的发展，与地区的发展模式有着密不可分的关系，而且当地的乡镇发展存在着一定的短板，而这些短板的存在代表着政府的维稳工作出现了现实性的困难，而且这些都对乡镇经济的整体发展有着极为不利的影响。而且从上述的论述之中，可以看出乡镇经济建设又形成了恶性循环。

3. 招商引资压力大

自从国家取消地区的农业税等举措施行之后，可以看出地区财政税收的工作，其目标在于能够为当地的招商引资等各项工作的开展提供现实性的依据，而且当前对于本地区的企业或者与人员而言，可以积极参与到与外省或者其他城市的上午合作之中，此项合作能够为当地带来商机，但是部分乡镇企业的知名度较小，那么在招商引资的过程之中，就会面临巨大的压力。

（二）SH镇财政困境成因分析

1. 乡镇面临转型压力大

我国乡镇政府，如何有效转变乡镇的发展模式，需要从乡镇经济的发展情况出发，进一步从当地的主要产业出发，加强当地乡镇政府与本地区企业的合作与发展，并且制定出乡镇发展规划的方案，但是当前大部分的乡镇的产业发展存在严重的不平衡，比如某些优势产业发展速度较快，而且乡镇面临的转型机会较小，从这一点说明，乡镇面临的转型压力较大，就成为SH镇在地区财政建设过程之中存在的现实问题之一。

2. 乡镇政府财政体制不完善

当前，针对乡镇的转移支付制度还需进一步完善，基层财政的转移支付制度在施行过程中缺乏合理的分配，欠发达地区的乡镇财政转移支付制度甚至还处在摸索建设阶段，县（区）一级财政在对乡镇拨款时存在很大的自由度，而且在政策层面，乡镇政府财政体制的不完善，而且体制的不完善，会让当地的乡镇政府在发展的过程之中，会存在转移支付力度不够，转移支付的制度不健全等的现实性的问题，而且当地的经济会受到严重的影响，当然乡镇政府在地区经济发展的贡献就显得并不突出。

3. 乡镇事权与财权不对等

在当前财政体制下，上级政府一方面将权力下放到财政部门，另一方面会导致，一级财权与事权不对等的现状，那么乡镇之中的财务人员的职责与权限的不对等，就会导致乡镇财务部门的人员在工作的过程之中，无法充分发挥自己的作用，从而限制当地乡镇财政收入的整体水平以及质量。

四、缓解乡镇财政困境的对策

（一）加快政府转型，优化事权财权划分

一方面，乡镇政府现代化是推进新农村建设工作的基本保障。究竟是先扶贫还是先支农，当然从各个地区的发展而言，乡镇财政都不是其他事项以及业务的附属品，当然在这一过程中，各个政府都需要利用政府的现有资源，并且做到“为民执政、为人民服务”。服务型政府的作用在于，为社会大众提供个性化的服务，并且在政府的转型工作之中，明确事权的划分，从而让乡镇政府把握发展的有利契机，当然并将乡镇政府之中的各个部门团结在一起，从而能够实现事权与财权的分离，而且能够为社会的发展提供强有力的支撑。

另一方面，通过制度对当前乡镇政府的情况进行动态性的优化与调整，其目的在于对乡镇政府的职能进行优化与调整，一方面能够让当地乡镇政府的人员的考核以及工資待遇核算等更为合理，并且让乡镇执法机构的干部应该赋予综合执法权，可以看出当地乡镇政府在发展的过程之中，需要团结当前现有的人力资源以及其他资源，这些都是乡镇干部流动的具体原因，那么当前对于乡镇政府的发展而言，需要鼓励乡镇的大学生回到农村，并积极参与当地乡镇的建设之中，可以看出乡镇的公务人员，可以明确自己的职责与岗位，从而提升自身的职业素养，这些都是乡镇经济发展的有利推动因素。

明确划分事权，有利于持续理清不同级别政府彼此之间的关系，也有利于促进财政体制改革。当前各级政府之间的事权划分不明晰，划分标准不统一，基层事权与财权之间不匹配，成为财政体制改革过程中的一大弊端。基层政府的事权范围宽泛，事务复杂多样，大部分本不是乡镇分内的事务，却增大了支出压力。各级政府依照“谁受益、谁承担”的原则，将支出责任明确到每一级政府上。

（二）完善财政体制，化解乡镇存量债务

科学、合理、实用的财政转移支付制度能够充分调动地方政府积极性，增加收入、压缩支出，进而促进地方财政状况向着好的方向发展变化。首先，要使一般性财政转移支付制度更加科学、合理、实用。中央、省、市、县各级财政应当力争满足乡镇公共事业建设正常运转需要，将财政收支相抵的平衡状态为基本常态，使乡镇政府掌握适量资金可供自由支配。通过这种操作，可以缓解乡镇财政缺口大的难题，消解乡镇历史所欠账务，规避产生新的债务。其次，随着经济全球化进程的不断加快，我国也在农村农业经济管理上做出了一定的调整，此举的积极意义在于，一方面能够加快我国对农村农业经济管理模式的优化与调整，另一方面能够突出财政体制对农村农业经济管理模式优化的指导作用，我国正在建立与世界各国之间的贸易合作关系，此举的积极意义在于，实现中国与世界各国之间的交流与沟通，而且对于我国而言，如何在激烈的市场竞争之中脱颖而出，就需要明确农村农业经济管理模式的规律，并且结合不同的地区，制定出农村农业经济管理模式的优化方案，从而为我国的农村农业经济的发展提供合理化的借鉴以及建议。在财政体制的建设实践中，通过践行农业的供给侧结构性改革等的各项政策，就能够实现农业与其他各个行业的融合发展，相互融合与发展，能够实现模式上的优化与创新，并且实现地区产业的融合发展，为今后本地区的农村以及农业发展等方面的研究建言献策。

（三）规范资金监管，加强财政管理

健全完善乡镇财政监督管理机制。乡镇财政部门，需要与其他部门实现紧密的配合，一方面能够规范当地经济发展的模式，另一方面能够对当地财政进行优化与管理，而且在对乡镇政府的发展过程之中，笔者认为重点就是在规范资金监督与管理，并且在这一过程之中，提升财政管理的质量与层次，并且注重部门之间的配合，从而优化各个部门的发展路径，而且能够优化资金监督与管理的整个过程，而且对于地区财政的管理情况，本人认为只有从资金管理的现实问题出发，才有可能把握财政管理的整体方向，并且在乡镇经济发展的过程之中，始终坚持“缺口上移、财力下移”原则的同时，与此同时，政府还应当结合当前乡镇政府之中部分部门的发展存在着职责与权限的不明等的实际问题，制定出今后乡镇政府资金监督与管理的方案，并且为今后地区财政管理等的质量化与层次化的发展提供有利的借鉴以及建议。

五、结语

随着我国财政体制的改革等各项举措的发展，乡镇政府的活动内容也在不断地优化与调整，结合乡镇政府在发展过程之中遇到的现实性的困难，从而可以突出各个部门在乡镇政府之中的作用，笔者认为只有从乡镇财政的基本概念出发，并且结合本篇文章之中的选用的SH镇的案例出发，就能够归纳与整理出SH镇财政的困境的具体原因，从而得出缓解乡镇财政困境的对策。充分发挥乡镇财政职能，统筹各部门综合管理，保证公共需求乡镇财政困境问题的解决，有利于农村经济社会发展，有利于深化农村多方面改革推进，有利于巩固脱贫攻坚战的胜利成果，有利于切实减轻农村、农业、农民生产生活负担。统筹城乡科学发展，解决乡镇财政困难，解决“三农”问题，让农民具有更多的幸福感、获得感、安全感，让美好生活的向往变为现实。而本篇文章具体从以下的三个方面展开论述缓解乡镇财政困境的对策，分别为加快政府转型，优化事权财权划分、完善财政体制，化解乡镇存量债务、规范资金监管，加强财政管理，上述的这些举措都在为我国乡镇财政以及优化发展等方面的研究提供理论性与实践性的借鉴。

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（作者单位：临沂市社会福利中心）