角色、互动与运行机制——档案治理多元主体协同研究

贺奕静 杨智勇

摘  要：新修订《档案法》提出“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”的要求，充分表明档案治理应加强多元主体协作。本文将协同理论引入到档案多元主体研究之中，通过界定档案治理中档案部门、档案中介机构、社会力量的角色安排和功能定位，尝试探究主体内部分工以及主体之间合作的方式，实现多元主体功能互补，同时探索建立档案治理多元主体关系互动的保障机制，实现多元主体之间的信息沟通及时、协调合作有力、协同治理有度，不断提升多元主体对我国档案的有效治理力。

关键词：档案治理;多元主体;协同治理;主体协同

Abstract：  New revision 'Archives law' put forward 'the country encourages social force to participate in and support the development of Archives enterprise' request， make clear Archives governance should strengthen multiple main body cooperation adequately. This paper introduces the synergetic theory into the research of archival multi-subject， through defining the role and function orientation of archival departments， archival intermediaries and social forces， try to explore the internal division of labor and the way of cooperation between subjects to realize the complementary functions of multiple subjects， at the same time explore to establish guarantee mechanism of multiple subject Archives governance relations， to achieve timely information communication， effective coordination and cooperation， and coordinated governance among multiple entities， and constantly improve the effective governance of multiple subjects on China's Archives.

Keywords： Archives governance; Multiple subject; Collaborative governance; The main body together

2020新修訂《档案法》提出“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”的要求，充分表明档案治理秉持“社会本位”理念，实现档案治理主体多元化。协同治理理论作为一种多元主体协同参与治理的创新型理论，能有效帮助档案治理多元主体建立良好的协同模式。学界关于协同理论在档案治理主体方面的研究主要集中在提出档案治理的重要特征是主体多元化，[1][2]探讨档案治理参与者的身份及作用，[3]建立主体协同运行机制，[4]构建政府、市场和社会良性互动的复合型档案治理格局，[5]重点研究多元主体参与档案治理的路径和策略研究。[6][7]本文以协同理论为切入点，分析档案治理多元主体的角色，从主体互动、运行机制两个层面论述档案治理多元主体协同的内在逻辑，旨在为档案治理协同创新提供理论与实践指导。

1 角色分析：协同视域下的档案治理多元主体

协同治理的首要特征是治理主体多元，多元主体之间具有不同的价值标准和利益诉求，在参与公共事务治理过程中既有竞争又有合作。档案治理实际状况和研究需要将多元治理主体大致划分为三类：档案主管部门、各级各类综合档案馆和机关档案部门的政府主体;档案中介机构的市场主体;民间组织、事业单位以及公众等社会主体。

1.1 核心主导者：政府主体分析。随着国家治理体系和治理能力现代化的提出，政府从习惯于发号施令的管理者，转型成为与其他治理主体之间是平等、协商、共治关系的“阳光政府”。但必须明确的是，即便从国家管理变成国家治理模式，政府在国家治理体系建设过程中的核心主导地位也并不会改变。档案治理多元主体中的政府主体，具体而言指的是档案主管部门、综合档案馆和机关档案工作负责部门（以下简称机关档案部门），这三者是档案治理的主导者。不过值得注意的是，档案局馆分离实践后，档案主管部门（档案局）与档案馆的职能并不相同：档案主管部门（档案局）的职能是管理档案事业，档案馆的职能是管理档案。[8]

1.2 新型参与者：市场主体分析。2014年，《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制……规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务。”[11]档案中介机构的出现是档案事业发展的创新之举，表明档案工作正走向市场化，弥补了各企业、机构档案管理专业化的不足、档案数量激增与馆库有限矛盾、信息化技术欠缺的问题，并达到节约成本的效果。档案治理的市场主体主要指的是档案中介机构，主要包括（1）档案寄存类服务公司，提供档案实体的整理与托管服务;（2）档案咨询类服务公司，提供档案工作方面的专业指导;（3）档案信息技术类公司，提供档案的数字化加工以及档案信息化建设等服务。

1.3 重要参与者：社会主体分析。新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）第七条明确规定了“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业发展”。[12]档案治理中的社会力量主要包括民间组织、事业单位和公众三类，具体角色分析如表2所示。

2 主体互动：多元治理主体的关系协同

政府、市场与社会角色差异决定了各自在资源配置和行动能力上存在差异，为避免各主体在档案治理行动中发生冲突，各主体应对各自的资源优势和行动优势有明确清晰的认识，通过探析主体内部分工和外部协同的方式，建立治理主体内部分工模式以及各个治理主体之间的外部协同模式。

2.1 档案治理多元主体的内部分工

2.1.1 政府主体：档案宏观管控系统。具有行政权力的中央和地方档案主管部门，能从顶层设计上对档案治理工作的开展进行宏观把控，与有丰富馆藏檔案资源的各级综合档案馆以及保存机关档案的机关档案部门一起，形成了一个以政府要素为核心的档案宏观管控系统，如图1所示。

第一，档案主管部门统筹主导。国家和地方档案主管部门要形成合力，在档案治理办法、法规制度、技术规范的制定和落实等方面应进行充分的沟通。第二，各级各类综合档案馆进行馆际合作，促进档案资源共建共享。综合档案馆应进行合作交流，加快档案信息化建设进程，实现档案资源的整合、开发、共享，形成一套全方位、多层次、宽领域的档案共建共享体系。第三，机关档案部门加强机关档案科学、规范管理。一方面，因地制宜，制定具体、科学、合理的机关档案工作条例和规章制度，使机关档案工作的开展更加有方向性和针对性。另一方面，机关通过建立机关档案部门，配备档案工作所需的基础设施和维护经费，安排专职档案工作人员对机关档案进行科学、规范的管理。第四，综合档案馆与机关档案部门之间相互合作。一方面，档案馆应与机关档案部门签订协议，就利用范围、管理权限、出证手续和法律效力等方面达成共识、相互授权;另一方面，根据利用需求建设一体化平台实现档案馆和机关档案部门之间电子档案资源的互联互通。

2.1.2 市场主体：档案外包服务系统。档案中介机构是档案营利性组织，政府和社会的档案外包购买项目对档案中介机构的服务方式、服务内容提出要求和意见，促使外包公司不断改善业务环节、提升服务水平，实现合作双赢。以档案寄存类公司、档案咨询类公司和档案信息技术类公司等类型的档案中介机构为主建立一个以市场要素为核心的档案外包服务系统，满足政府部门或者企事业单位的档案寄存、咨询、数字化、信息化等服务需求，如图2所示。

政府部门和企事业单位将外包需求通过招标形式向社会公布招标信息，档案中介机构自主参与投标，通过投标书的形式向委托方全面综合展示自身优势，中标的档案中介机构与委托方签约，按照委托方的要求开展档案工作，提供相应的档案寄存、咨询、数字化、信息化等服务。

2.1.3 社会主体：档案利用权利诉求系统。随着公民档案利用权利意识的觉醒，社会公众参与档案事务的意愿不断增强。公民、民间组织与事业单位形成一个以社会要素为核心的档案利用权利诉求系统。公民、团体、单位通过利用微博、微信、手机APP等社会化媒体实现对参与和利用诉求的传递，政府主体根据诉求对档案工作的开展进行相应的调整，使之更符合民意，如图3所示。

社会主体的诉求可以分为两方面。一是参与档案治理的诉求，主要表现为积极主动地参与“共建共治共享”社会治理格局的打造。[13]民间组织方面，各类档案民间组织都可以在公共档案收集、保管与开发利用中发挥自己的优势和特色。事业单位方面，高校主要侧重于提供理论研究、实践指导和档案人才培养等智力支持。文化机构方面，则侧重于档案资源的跨界跨领域共建共享。社会公众方面，民众对公共档案管理和档案资源开发利用则较为热心和感兴趣。较有代表性的如美国的“公民档案工作者”项目，吸引了大量普通民众在线参与公共档案资源的著录、转录、贴标签、编研等工作。二是档案利用诉求。社会主体对档案的利用需求主要集中在民生档案服务和学术研究两方面，充分发挥档案在法律凭证、文化宣传、思想教育等方面的作用。据统计，综合档案馆利用档案数量，从1998年到2017年平均增长率为164%，增长了近4倍。[14]从纵向时间上看，档案利用人次和利用档案数量的增长速度都呈现较为乐观的态势，充分说明档案在公民日常生活、工作、社会实践中所起的作用越来越突出。

2.2 智慧社会背景下档案治理多元主体的外部协同

2.2.1 政府主体和市场主体的互动。政府作为档案治理的核心主导者，档案主管部门有责任和义务对档案中介机构进行规范引导，综合档案馆和机关档案部门应为档案中介机构实现档案治理主体职责提供渠道和机会，积极推行公共服务社会购买政策与档案中介机构进行合作。政府主体与市场主体之间的协同互动，如图4所示。

应从如下三个方面进行考虑：第一，档案主管部门需要对档案外包行业进行宏观调控，通过政策引导、法规保障、标准参考，继续细分档案外包需求类型，落实档案外包工作的设备标准、监管评价外包服务质量，对档案外包服务进行风险管控，促进档案中介机构的健康有序发展。第二，综合档案馆应加强与档案中介机构合作，实现档案馆档案管理模式的转型改造。一方面，通过将档案整理服务和档案数字化加工服务外包给档案中介机构，可以提高档案馆工作效率，加快存量“数字化”进程。另一方面，通过借助档案中介机构先进的档案信息技术，对档案馆运行的各类信息进行感知、挖掘和综合分析，深化用户精准画像和定制信息化服务，加快“智慧档案馆”建设进程。第三，机关档案部门尝试与档案中介机构的合作，加快机关档案信息化建设。前期筹备阶段，机关档案部门和档案中介机构应就整体规划和建设方案进行协商。中期建设阶段，双方根据实际工作开展情况进行细节调控，定期检查。后期验收阶段，机关应按照相关指标对数字档案室建设情况进行验收，发现问题及时处理。

2.2.2 政府主体与社会主体的合作。《中华人民共和国档案法》（2020年修订）第七条规定，“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”[15];可见，社会主体也成为参与档案治理的重要力量之一，多元主体的档案治理必须厘清两者之间的关系，明确档案部门和社会力量达到合作共赢的方式和渠道。政府主体和社会主体的协同合作，如图5所示。

从以下两方面考虑：一方面，档案主管部门应加强对社会力量的引导。首先，为社会力量参与档案立法和决策提供途径。通过线上、线下并行的方式，综合运用各种智能技术融合物理空间与虚拟网络空间，促进档案部门业务事项的公开化、民主化和透明化。其次，与档案民间组织共同开展档案行政管理与服务活动。在合作中促进民间组织的蓬勃健康发展，近年来，档案学会已经承接了部分档案行政机构转移的政府职能，比如“档案行业技术标准制修订、档案技术咨询、档案科技项目评估、档案学术研究和决策咨询等服务职能”。[16]最后，借助新兴技术搭建高效沟通反馈平台。档案行政机构要以新媒体为枢纽，通过搭建沟通反馈平台，与社会力量建立新型联系，让公众权利诉求得到满足。

另一方面，档案馆与社会力量建立伙伴合作关系，社会力量以各种形式参与档案馆建设。（一）资助捐赠。包括两方面：资金资助和档案捐赠。一方面，社会力量资助财物有利于档案馆对其基础设施、软硬件设施、空间环境进行改善。另一方面，公民或者民间组织将手中档案免费或低价向档案馆捐赠，使档案实体得到更专业的保管与保护。河南档案信息网、江苏省档案信息网等档案官方网站上专门设置了档案捐赠专栏。（二）志愿服务。档案志愿服务的主体包括个人志愿者和团体志愿者两种形式，档案部门均需要对个人志愿者或团体志愿者进行工作培训，根据能力高低以及兴趣特长分配岗位。（三）项目合作。档案馆通过项目合作的形式可以广泛汲取社会主体的优势，弥补自身不足。

2.2.3 政府、市场和社会三方协作。政府、市场与社会的协作前提是根据政府主体的购买服务实现的。在当前数字化技术更新加速的大环境下，档案部门在档案治理事务中由于自身能力有限，在某些专业领域难免力不从心，影响工作效率和资源配置，档案部门通过购买社会服务，充当项目的安排者角色，给予档案中介机构和社会力量在档案治理事项上展开合作的发展空间。

正如《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中所提到的，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。[17]档案部门在档案数字化、档案信息化建设、档案库房建设、后勤服务等自身能力有限或不足的业务领域，以及档案收集、整理、鉴定、著录等基础工作环节，可能会不同程度地借助市场和社会力量。[18]

档案部门根据自身实际需要，对特定治理任务进行规划，依据市场主体和社会主体的功能作用进行任务分配，三者依据特定的目标而进行的协同合作，充分发挥各自的优势，提升档案资源建设水平，最终实现主体利益最大化，比如市场主体可提供技术支撑，民间组织和公众提供辅助资源，高校和档案专家可作为智囊团出谋划策等。政府、市场和社会三方协作方式，如图6所示。

3 机制运行：发挥主体效能的机制协同

3.1 政策导向机制。政策导向机制保证多元主体协同治理行动的合规性与执行力。档案治理多元主体的政策导向机制，是对档案部门、档案中介机构及社会力量協同参与档案治理工作做出的法治性规范。

档案部门亟须加强档案治理多元主体协同的法律法规建设，第一，在制定过程中，档案主管部门应当加强政策制定的科学性和合理性，将档案治理多元主体从法律法规层面予以纳入和界定。地方档案主管部门也要根据各地区档案治理发展现状，因地制宜，制定具有地方特色的法律法规、制度规范，尽可能提升其系统性、逻辑性和规范性。第二，在制度形成阶段，赋予社会主体相当的自由裁量权，充分考虑和吸纳利益相关者的观点和建议，以法律条文的形式明确政府、市场和社会主体的法律地位、参与方式、权责范围、奖惩制度及经费保障等。第三，在制度制定完成到实施阶段，应通过微信公众号、微博、新闻报道、视频等多种形式加强宣传，确保多元主体对制度的内容、作用及其影响有着正确的认识，这样既能将法律法规和制度规范落到实处，又能够引导更多的多元主体正确地参与档案治理。

3.2 监督评估机制。监督评估机制目的是对档案治理中各参与主体行为方式及多元主体间协同关系进行规范和调整，对多元主体参与档案治理工作的实施情况进行检查并对协同效果展开评价。

一方面，建立健全评估指标体系。首先，进行评价指标的提取，找出影响档案治理多元主体协同效果的关键指标，如档案治理主体的平等性、权力的配置、协同行为的效率和效益、利益的分配、治理方法及质量等都可以作为评估的指标。其次，采用德尔菲法对评价指标进行细化及具体说明，然后利用层次分析法对评价指标进行权重赋值，构建简洁明了的层次结构模型。最后，建立评价体系反馈系统，对档案治理多元主体的协同过程进行全程管控，对档案治理成效进行针对性评估，对治理主体在某特定档案治理活动中的表现进行分析。

另一方面，引入第三方监督评估机构。第三方监督评估机构通过一系列科学量化的评估系统对档案治理系统内的各主体的行为方式及主体间的协同方式进行监督，对最终的协同效果利用信息技术进行可视化分析，对发现的问题提出有针对性、合理、具体的建议，并就评估结果形成详细的分析报告，通过新媒体向多元主体公布评估结果，保证评估的公平、公正、有效、科学。

3.3 沟通反馈机制。要实现档案治理多元主体之间的有效协同，沟通反馈机制的重要性不可忽视。促进政府、市场和社会等主体之间的良好配合：一方面，要建立高效的信息公布平台。政府应灵活运用大数据、互联网等信息技术搭建信息网络系统，将相关档案主管部门、综合档案馆、机关档案部门、档案中介机构、民间组织、事业单位、公民等主体共同纳入信息联动平台，政府通过信息平台将档案治理多元主体的工作部署和安排进行公布，向市场主体和社会主体进行传达，为各参与主体形成治理合力打下基础，市场和社会力量依照部署并根据实际情况开展工作，形成档案主管部门统筹主导、综合档案馆调配资源、档案中介机构提供外包服务、民间组织和公民多元化参与的联合力量。

另一方面，建立完善的信息反馈平台。对于档案部门而言，要善于借助新媒体技术，建立信息反馈平台，例如设置咨询互动栏目，与档案中介机构、民间组织、事业单位、公众等多元主体进行实时互动，答疑解惑。对市场和社会主体而言，作为档案治理的重要参与主体，要树立维权意识和参与意识，维护自身参与档案治理的权利。通过充分利用信息反馈平台监督档案治理中权力的分配和行使过程，对渎职、违法违纪行为利用新媒体平台进行曝光，提出针对性和建设性意见，从而引起档案部门的重视，并对这些问题进行及时处理，更有针对性地进行权力分配。

3.4 激励机制。激励机制的建立能不断提高多元主体参与档案治理的热情和动力，彰显政府对市场以及社会主体的人文关怀和精神鼓励。一方面，档案部门运用刚性的手段，制定相应的政策鼓励引导市场和社会力量积极参与档案事务管理。通过建立物质激励与精神激励相结合的具有吸引力的激励制度，满足机构、团体或群众希望被认可、被尊重的需要。档案部门还可以参考借鉴国家出台的其他鼓励市场主体和社会主体参与公共事务管理的宏观政策，从而建立更加有针对性、具体的制度体系。

另一方面，档案部门要注重激励手段的运用，激发各参与主体的合作意愿。在档案治理过程中，对于档案中介机构而言，通过电视、报纸、微信公众号、官方微博、档案信息门户等多种渠道加大对档案中介机构的宣传，可以提高企业的知名度和影响力，有利于经济收益的持续增长。对以社会服务形象存在的民间组织和事业单位而言，主要采用精神奖励的方式予以鼓励，授予先进组织等荣誉称号，并通过新媒体加大对民间组织和事业单位的事迹宣传，提升民间组织和事业单位的社会声誉，满足组织的成就性动机。对公众而言，可以通过给予一定的物质或名誉奖励的方法调动公众参与档案治理的积极性，授予先进个人荣誉称号，并借助媒体宣传榜样事迹，提高公众的社会荣誉感和公益奉献精神。

4 结语

随着社会的转型升级，多元化趋势日益成为时代发展潮流，档案管理一元主体开始朝向档案治理多主体参与方向发展。对档案治理政府、市场和主体三者的角色进行分析，并探讨三者之间关系和机制的协同是对档案治理范式的一种新探索，目的在于不断动态调整档案部门、档案中介机构与社会力量之间的协同模式，获得良好的协同行为，实现高效的协同效应，共同提高档案治理水平，推动档案治理的现代化建设，服务社会各界。

*2020年度国家社科基金一般项目“智慧社会背景下数字档案资源治理体系研究”（项目编号：20BTQ104）阶段性研究成果。

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（作者单位：贺奕静，上海交通大学人力资源处;杨智勇，上海大学文化遗产与信息管理学院 来稿日期：2022-03-06）