城乡规划项目电子文件实施在线管理的要素分析

王佩 邢晓宇

摘  要：在自然与社会发展环境不断变化的情况下，城乡规划过程关联的各种因素不断增加，相关文件的形成、运行及管理必然面临运行效率及档案完整性需求的挑战，应对挑战的基本策略就是实现电子文件文档一体化在线管理，为不断的智能化改进奠定基础。本文深入分析了城乡规划相关文件在宏观管理层面特性，探讨了实施电子文件在线管理的技术环境，提出了实施在线管理的基本要素需求与对应的实施策略。

关键词：城乡规划;电子文件;文件连续体;在线管理

Abstract： With the changing environment of natural and social development， factors related to the process of urban and rural planning are increasing. Management of relevant documents must face the challenges. The basic strategy to deal with the challenges is to realize the integrated online management of electronic documents， so as to lay the foundation for continuous intelligent improvement. This paper deeply analyzes the characteristics of urban and rural planning related documents at the macro management level， discusses the technical environment for the implementation of electronic document online management， and puts forward the basic element requirements and corresponding implementation strategies for the implementation of online management.

Keywords：  Urban and rural planning; Electronic documents; Document continuum; Online management

隨着以经济发展为主导的城乡规划不断向以社会发展、环境安全为主导的方向拓展，城乡规划关联的事物必然不断增长，当前的疫情也给未来城乡规划带来一定程度的影响，城乡规划过程涉及的因素将更加复杂化。规划过程产生的文件无论在内容上，还是在表现形式上，都趋向于复杂与多元。在信息化技术背景下，源生于计算机环境的电子文件的内容及其关联性与相关的数据类型、格式日趋多元与复杂。传统电子文件管理与利用模式已经不能适应当前的复杂环境。解决问题的根本方法就是通过管理与技术的协同，最大限度利用信息技术实现电子文件全过程在线管理。

1 城乡规划管理文件的特征

1.1 规范性。在我国，城乡规划是在行政体制框架下运行的，由政府规划部门主导，依据《中华人民共和国城乡规划法》及相关地方法规进行的行政管理工作，除了内容上受到相关法律、制度、规范及各种条例约束外，文件的运行管理则受到《国家行政机关公文处理办法》《中华人民共和国档案法》《城市建设档案管理规定》《重大建设项目档案验收办法》及电子文件管理的相关法律法规约束。产生的各类文件及相应的电子文件在内容结构、文种、格式等方面具有较完善的指导性、规范性要求。

1.2 动态性。由于城乡规划是面对未来且时间周期较长的规划，其间的自然与社会环境、生态环境、技术环境有可能发生改变，由此会导致原有规划方案需要变化，这些变化客观上要求城乡规划主管部门变更原有规划的审批文件及审批结果。因此，在文件的运动周期内，相关文件可能被修改、更新或撤销，且形成的档案实体也伴随有频繁的“撤”“并”卷操作，原有案卷内容改变后，与之相关的各种登记、目录、备考等信息都要做出相应调整。[1]

1.3 高度综合性。城乡规划的相关行政、技术及审批文件是实施规划的准则与依据，对规划项目的最终的质量起着决定性的作用。而文件一般是基于多维度事实（如，城市基础设施、生态环境、产业结构、环境保护、容灾、历史文物保护）并通过科学论证形成。此外，规划存在较高的纵向层次，从总规到详规存在五个层次，分别是：总体规划、近期建设规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划，这些步骤之间需要在内容上保持高度的一致性与承接性。因此，相关的文件在其整个生命周期过程中具有多元管理的综合性特征。

1.4 归档的集中模式。在实践中管理审批类与相关的工程类基于不同的归档机制，虽然都是集中归档模式，但在时间上并不同步。对于规划与审批的相关文件（如规划的请示、审批、计划、论证的相关文件及选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等支撑文件），一般按照年度对资料进行集中整理、归档;而相关建设单位的工程档案按照规划部门及档案管理部门的要求进行集中整理，通过验收后进行归档并向城建档案馆移交。

2 规划项目文件管理存在的问题

2.1 多元环境下的质量与效率问题。城乡建设项目是一个涉及众多因素的系统工程，审批管理过程既具有纵向的逐级审核与批复过程，又具有横向的协同管理过程，不仅涉及到规划与设计单位，还涉及文物、环保、交通、档案等多个部门。由于缺乏协同，文件形成、审批在不同部门及不同需求之间存在差异性，同时在业务流程方面也一定程度存在时空差异性，影响到文件形成与审批效率。文件管理存在事权不清、审批重点不突出、编审周期长等问题。也缺乏有效的审查手段对审批内容进行监管，无法保障审批的效率和准确性。[2]这就需要能够实现并行与串行协同的全过程管理环境。而其基础就是使得文件在运行的整个周期内维持在线状态。

2.2 文件运动环境不连续问题。虽然目前大部分规划文件都源生于计算机环境，但整个审批、修改及流转过程大都通过人工手段来控制完成。归档则采取“双套制”的集中模式，档案资料以纸质档案与数字档案两种形态存在。

文件连续体理论的核心在于时空整体性和非间断性。[3]在缺乏有效技术协同的情况下，其综合性与动态性使得相关文件的整个生命周期难以形成完整一致的时空连续环境。即使在逻辑上能够将文件的形成直至归档形成一个完整的流程，但是在物理环境中也难以形成一个连续的过程。其形态在电子与传统纸质载体之间不断转换，这些转换不仅包括了文件不同阶段的角色转换，还包括不同物理形态的转换，这些转换过程由于不能连续实施，由此导致不断增大管理负担与成本，及双套制存在导致的文件一致性保障问题。保持文件运动与管理物理环境的连续性是保证文件生命周期运行与管理连续性的基本条件。

3 电子文件在线管理的基本策略

3.1 电子文件管理环境的系统化。电子文件管理最大的特点就是化载体控制为系统控制。[4]

首先，要有针对文件内容的系统完整性，也就是在文件不同的生命周期内，相关的部门与人员均能够按照各自权限实现文件内容信息的共享;从管理与技术的双重角度消除文件数据孤岛，为电子文件形成的不同领域要求与不同阶段形成统一的协作平台。

其次，要有针对文件运动环境的系统完整性，电子文件的产生与流转过程应该始终处在相对连续的计算机及网络环境中，运动轨迹尽量能够处在相对一致的软硬件环境中，由此来保障在生命周期过程中能够连续运行于计算机与网络环境中。形成内容完整并与业务活动基本一致的可回溯的相对集中的数据链，保证文件的安全性、完整性与一致性;同时在系统可回溯性的支持下，能够有效解决其动态性带来的文件被修改及档案的撤并卷问题。

3.2 基于规范性及归档要求的前端控制。前端控制思想是电子文件管理的重要管理理念。[5]前端控制的意义在于其内容、结构及背景与档案管理控制形成基本一致的控制管理模式。

城乡规划作为一种影响较大的政务管理行为，受制于多种法律、制度、行政条例等基本约束。前端控制除了能够不断捕获、封装各种必要的信息外，也能够建立标准化引用机制，将相关的法规、条例形成完善的、标准化的元数据体系，保障电子文件从形成开始就受到标准规范的约束，实现文件整个生命周期的全过程控制。

3.3 基于高度综合性要求的信息共享与知识服务管理平台。当事物按照某种方式相互联系形成系统，就会产生它的组分及组分总和所没有的新性质，这种组分及其总和没有而系统整体具有的性质，称为整体涌现性。[6]电子文件管理作为一个系统，其涌现性取决于构成系统的元素、结构及环境的有效协同。

首先是相关部门之间建立特定信息的共享机制，打破部门之间的信息孤岛，建立关联机制;一方面通过共享相关领域的法规、制度来保障文件形成的规范性，另一方面通过信息关联来保障文件形成的可信性。

其次是基于知识服务的需要，通过对相关领域与部门历史资料与文件的收集、关联，形成具有知识发现价值的大数据及其处理平台，使其能够针对具体的规划方案进行智慧化知识管理与策略指导。

3.4 在线归档。“双套制”下的集中归档模式与电子文件连续体理论相违背，导致成本不断攀升，文件的属性不连续，一致性维护日益复杂。

目前实施在线归档的难点在于智能化分类，如：归档与不归档的分类、保管期限的分类、密级的分类、立卷及全宗归属分类等，这些活动还需要档案管理人员按规范发挥其主观能动性加以完成。机器学习使得计算机能够模拟或实现人类的学习行為，重新组织已有的知识结构使之不断改善自身的性能，系统通过附加一定的数据管理、数据挖掘、机器学习及知识库子系统，能够不断满足在线归档的智能化分类要求。

4 小结

以整体主义发展角度为基础的城乡规划工作更为高效。[7]文件运动的整体性、连续性能够从根本上适应规划文件管理、审批的规范性、综合性、动态性等特性。通过充分利用信息化技术，将源生于计算机环境中的电子文件进行系统整合、信息共享、协同处理、在线归档控制，使其生命周期作为时空连续体存在，从根本上提升文件管理与利用效益。

参考文献：

[1]李新民，张国强.城乡规划管理审批档案的日常管理[J].城建档案，2013（07）：9-10.

[2]唐秋霞，邹江，李媛.新时代城市总体规划信息平台建设探讨[J].中华建设，2018（02）：116-118.

[3]肖秋会.电子文件长期保存：理论与实践[M].北京：社会科学文献出版社，2014：17.

[4]李文静，蒋术.《电子文件管理系统通用功能要求》与ISO16175-2：2011比较研究[J].兰台世界，2016（01）：19-22.

[5]赵屹.基于前端控制思想的电子文件形成过程研究[J].档案学研究，2012（03）：16-23.

[6]苗东升.系统科学精要（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2006：27.

[7]曹传民.整体主义视野下城乡规划重构分析[J].住宅与房地产，2020（30）：204-205.

（作者单位：郑州市城乡规划编制研究中心，中国航空制造技术研究院 来稿日期：2022-02-28）