高质量发展语境下突发事件档案管理的实践困境与突破路径

2022-05-30李琳

档案管理 2022年4期

李琳

摘要：做好新时代档案在突发事件中的收集、归档、资政等工作对国家治理体系和治理能力现代化具有重要的价值。厘清突发事件档案管理的工作原则，构建突发事件档案管理的三级响应机制，实现突发事件档案的“e”管理，提升档案工作的质效，是实现档案事业高质量发展的新路径。

关键词：高质量发展;突发事件;资政服务;档案管理

Abstract： Doing a good job in the collection， filing and administration of Archives in the new era in emergencies is of great value to the modernization of the national governance system and governance capacity. Sorting out the working principles of emergency Archives management， building a three-level response system for emergency Archives management， realizing the 'E' management of emergency Archives， and improving the quality and efficiency of Archives work are new ways to achieve high-quality development of the Archives.

Keywords： High-quality development; Emergency; Administrative services; Archives management

在突发事件的防控和处置中，如何发挥档案的有效作用，推动档案事业高质量发展，成为学术界和档案部门探索的新方向。

1 突发事件档案管理的意义

1.1 法治政府的新要求。新修订的《档案法》第二十六条明确要求“建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制”。该法条对建立和健全突发事件的档案工作机制作出了明确的法律要求。2021年6月1日，《重大活动和突发事件档案管理办法》颁布（下文简称《办法》），《办法》对突发事件档案的内容、档案部门的工作职责、管理要求、档案的利用与开发作出了更为详细的规定。《档案法》和《办法》的出台为档案工作参与、服务突发事件应急处置提供了法律依据和保障。

1.2 实践工作的新需要。2020年新冠肺炎疫情肆虐，北京“小汤山”医院设计方将原始档案材料整理后，及时发送“火神山”“雷神山”医院的设计方，为建设隔离医院提供了重要的决策参考，突显了档案在突发事件处置中的重大价值。新修订的《档案法》颁布实施前，仅有17个省、市在本行政区内出台《重大活动档案管理的规定》，但各省、市出台突发事件档案管理规定的较少，造成保存文献资料少、查询难，难以为预防与处置突发事件提供历史参考。研究突发事件档案管理工作，一方面有利于在突发事件中，对生成的具有“工具-信息-内涵”价值的文字、图表、声像等历史记录进行收集、编研，并形成档案;另一方面有利于快速搜索、挖掘现有档案，为突发事件处置提供资政资料，满足档案部门、突发事件决策处置部门的实践工作需要。

1.3 惠民优民的新保障。突发事件一般具有紧迫性、公共性、严重的危害性、不确定性和影响的广泛性，与人民群众息息相关。[1]档案馆藏具有储存档案原始资料、档案利用与服务、爱国主义教育基地等重要的功能，特别是“惠民”作用体现得越来越明显，具体到突发事件中：一是保障了人民群众查阅历史档案，了解突发事件详情的权利;二是满足了人民群众在突发事件中历史经验的获得，为宣传教育提供了真实的文字、图表、声像等资料;三是通过历史档案，探寻预防突发事件发生的方法和策略，掌握避免和减少突发事件伤害的措施，满足人民群众对高质量生活的向往与期待。

2 突发事件档案管理的实践困境

2.1 档案来源多元之间的矛盾。一是突发事件的档案来源范围广、跨度大。从突发事件的档案形成范围界定，该类型档案涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，档案范围广，往往呈现跨地区、跨部门的状态，收集难度大。二是突发事件的档案材料呈现分散状态。《办法》明确了档案管理的主体，但突发事件因影响力大，公众参与多，大量丰富、特色的原始记录材料呈现零散分布状态，难以形成完整的突发事件档案管理体系。三是档案归档期限与突发需要的矛盾。按照相关规定，省级及以上层级的档案馆接收立档20年的档案，省辖市（州、盟）和县级层级的档案馆接收立档10年的档案。按照移送时间规定，部分突发事件档案仍保存在形成的原始单位，呈现分散状态，利用与查阅不便。[2]

2.2 突发事件动态发展之间的矛盾。斯蒂文·芬克（Fink Steve）将公共危机划分为四阶段，即潜伏期、爆发期、持续期和解决期。[3]一是“潜伏期”档案部门难以参与。突发事件所在地的主管部门在潜伏期较难发觉问题，档案部门因职能权限，无法及时参与突发事件，保存潜伏期的档案材料;二是“爆发期”和“持续期”档案部门职责边界的困惑。突发事件发生后，需要紧急调度力量进行处置，档案部门如何在响应参与处置中，探寻档案管理的职责边界，进一步厘清、平衡危机处置与档案管理的动态关系;三是“解决期”时间跨度长，档案管理的时间界限不清晰。突发事件的解决期并没有一个明确的时间节点，以什么标准作为结束成为档案工作的难点。

2.3 供给与需求之间的矛盾。孙军提出在突发事件档案管理中仍需从供需平衡的角度解决矛盾。[4]一是分散保管与突发事件应急需求间的矛盾;二是属地管理与突发事件异地需要的矛盾。按照“統一领导，分级管理”的属地管理原则，档案的主管部门将突发事件的档案存放于本行政区域内的档案馆，但突发事件的地点无法预测，极易产生异地需求的现象，地域与部门的壁垒，造成了档案资政服务的障碍，弱化了辅助决策的效果。

3 突发事件档案管理的逻辑进路

3.1 厘清突发事件档案管理的工作原则。突发事件档案管理要树立正确的工作原则。一是“党管档案原则”;二是“依法治档原则”;三是“一致性原则”。邱志鹏等提出档案部门必须尊重突发事件中人类实践活动的一致性的特性，保持档案来源固定的基础上，注重档案来源与事由的关系，保持档案来源一致性与事由一致性，[5]回应了布伦内克提出的特殊情况下的事由一致性。

3.2 完善档案的预警机制，加大档案的技术协同性。一是建立档案部门的预警与指挥机制。目前，各级政府已建立较为完善的突发事件预警与处置机制，各类预案也相对成熟。相较档案部门，还未建立档案参与突发事件预警与处置的科学架构，未形成统一的指挥机制。如何加强档案部门与突发事件处置主体的“合成作战机制”，打破双主体壁垒，实现纵向、横向的协调合作，是保存突发事件原始档案材料、及时提供资政服务的重要保障;二是技术赋能。档案部门需根据具体实践需求，统一规范档案部门参与突发事件的设备和平台，研发软件模块，设置行业标准，将人工智能技术运用到突发事件档案管理中，及时预警，提高档案管理能力。[6]

3.3 构建突发事件档案管理的三级响应机制。《办法》中明确了三类主体的工作职责和工作内容，即档案工作的直接管理部门、突发事件的管理和应对部门、因突发事件成立的临时机构，对突发事件档案管理起到了厘清职责、明晰任务的重要作用。在具体工作实践中，档案部门应尽快构建三级响应机制，通过国家档案机构、各级各类档案馆和各业务档案机构的联动，提高档案工作的效能，如任越等提出档案的三级响应机制要与政府突发事件处置的响应联动，形成“快反应-快参与-快服务”的工作機制。[7]

3.4 实现多样化档案收集。一是主动参与收集。按照“应收尽收”“应归尽归”的档案收集原则，档案管理的主体部门要全程参与到突发事件的四个时期，通过现场拍摄、采访和文字、照片等形式主动采集原始档案材料。同时，要发挥多元共建、共享的力量，通过数字记忆平台、线上（下）公告征集等形式收集原始档案材料[8]。二是以点带面收集。突发事件涉及的范围广、受众多，处置的形式和资料的种类多而杂，呈现为处置预案、报表、简报等工作方案，调查记录和现场文字、图片、影音等实录记录，还有请战书、文学创作、日记等珍贵资料。不同地域、类型、背景发生的突发事件不尽相同，在全面收集的过程中要做好重点收集，关注突发事件具有代表性、特殊性的记录，作为预防突发事件的重点参照。例如，新冠肺炎疫情防控期间，社交媒体信息汇总与归档成为重点档案材料的来源。[9]

3.5 “线上+线下”实现突发事件档案“e”管理。构建国家标准的档案平台，提升档案和档案管理的数字化水平，保障突发事件四个时期的线上档案服务。一是建立和完善档案数据平台;二是研发档案“掌上办”“网上办”等档案类APP，及时通过“公众号”“小程序”等新媒体平台向公众推送突发事件档案管理的报道、资源链接等内容，实现便捷查询，便捷收集;三是建立突发事件档案管理的数据“物理归档”与“逻辑归档”相结合的归档机制。[10][11]

4 结语

做好突发事件档案的收集、归档、资政等工作对国家治理体系和治理能力现代化具有重要的价值。档案部门应结合突发事件档案管理的特点，建立统一指挥机制，高效发挥档案服务社会、记录突发事件、资政参考等方面的作用，实现档案事业的高质量发展。

*基金项目：2019年河南省高等学校青年骨干教师计划（项目编号：2019255）阶段性成果。

注释与参考文献：

[1]李怡.从“碎片化”到“整体性治理”：突发公共事件的政府应急管理研究[D].南京：南京师范大学，2018：6.

[2][4]孙军.供需平衡视角下的突发事件档案管理——兼谈《重大活动和突发事件档案管理办法》的实施[J].档案建设，2021（05）：34-37.

[3]FinkStevn.CrisisManagement ：Planningfor the Inevitable[M].New York ：American Management Association.

[5]邱志鹏，刘永，吴雁平.重大突发事件档案应急管理研究[J].档案管理，2021（05）：65-67.

[6]陈阳，南梦洁，史林生，冯天予.国外档案机构应对突发公共事件研究[J].山西档案，2020（03）：36-42.

[7]任越，夏嘉宝.社会突发事件中档案机构职责分析——以新冠肺炎疫情防控工作为例[J].山西档案，2020（03）：15-20.

[8]聂永浩，郑俭.社会共建视角的重大突发事件数字档案资源建设[J].档案学研究，2021（01）：96-103.

[9]张斌，杨文.关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作档案材料管理的建议[N].中国档案报，2020-02-10（03）