政策网络视角下共享车位治理探究

秦泽文 鲁天月 陈颖 蔡欣辰 龚壹洋

摘要：近年来，因私家车数量快速增长和停车设施建设落后导致的停车难问题已经严重影响居民生活。共享车位模式可以盘活闲置停车资源，有效缓解停车难题，但在实践中却面临“叫好不叫座”的尴尬境遇。文章运用政策网络理论对南京市推进城市停车资源共享的实践情况进行分析，在汲取相关经验教训的基础上，提出通过形成牢固可靠的主导联盟、运用综合多元化的治理工具、建立开放紧密的政策网络等路径实现对共享车位的有效治理。

关键词：停车难；共享车位；南京市；政策网络

基金项目：国家级大学生创新创业训练计划项目“共享‘新生：共享车位的发展现状、问题诊断和应对策略——基于南京江北新区的考察”（202110291026Z）。

作者简介：秦泽文，南京工业大学法政学院；鲁天月，南京工业大学法政学院；陈颖，南京工业大学法政学院；蔡欣辰，南京工业大学法政学院；龚壹洋，南京工业大学法政学院。（江苏南京211816）

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）07-0112-05

国家统计局公布的相关数据显示，2020年末全国民用汽车保有量已达28087万辆，其中私人汽车保有量达24393万辆，即将突破2.5亿辆[1]。然而受成本与用地等因素的制约，停车设施的建设速度却明显落后于私家车增长速度，难以满足日益高涨的停车需求。据国家发展改革委统计，2020年全国停车位缺口高达8000万个。停车难问题给私家车出行造成不便，并催生了违停乱象，居民日常生活和道路交通环境都受到了严重影响，停车难问题因而成为现代城市治理的热点[2]。同时，相关研究表明，全国城市超九成车位的使用率小于50%，这表明现有的停车资源其实并未能得到很好的利用[3]。由此可见，通过增建停车设施并非缓解停车难问题唯一的“灵丹妙药”，还可以通过统筹规划，利用不同类型停车用地的停车时间差异实现错峰停车，即共享车位，可以有效盘活停车资源，为纾解停车难问题提供新的思路。

2021年9月，国家发展改革委等部门发布的《关于近期推动城市停车设施发展重点工作的通知》从国家政策层面明确指出，各城市要将停车设施项目列入城市重点项目建设计划，并推出一批停车資源共享示范项目[4]。然而在实际运行过程中，共享车位模式牵涉多方治理主体，受相关主体利益难以平衡、相关政策法规尚不完善和平台技术功能滞后等因素的制约，面临着“叫好不叫座”的尴尬境遇。

一、理论工具：政策网络理论

多年来，南京市民一直深受停车难问题困扰，停车难问题曾被南京市列为十大类28件民生实事之首。南京市共享车位的治理历程曲折漫长，早在2013年实施的《南京市城市治理条例》中就已经有了相关规定。2021年8月，南京市政府第109次常务会研究通过了《南京市鼓励和促进停车资源共享利用工作实施方案》，力求通过建设“一个平台、一张网、一个APP”，实现全市停车资源共享。截至2021年末，南京市共推出8.59万个共享车位，停车资源共享工作取得良好成效[5]。本研究聚焦南京市推进停车资源共享的实践历程，运用政策网络理论分析所涉主体的网络类型和互动情况，以期为共享车位制度的良好运行和停车难问题的纾解提供参考。英国学者罗兹将政策网络定义为一个由不同组织构成的集群或者复合体，各种组织通过资源依赖相互连接在一起。罗兹还进一步将政策网络按照稳定性、人员数量和纵横向互动关系等分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络等五种类型，五种网络类型从紧密到松散构成了一个连续的统一体[6]。

政策网络理论有两个适用条件：一是复杂的政策过程，二是多元参与的主体[7]。共享车位相关政策的制定与执行牵涉到政府、企事业单位、社区、媒体、专家学者和民众等多方主体，不同主体在车位共享上存在明显的利益冲突，他们之间的相互作用对政策结果产生了直接影响。如果无法平衡多方主体的利益，共享车位就难以实现大范围推广。所以，如何在政策推进过程中协调多方主体利益是共享车位研究的核心问题。

二、南京市共享车位治理的政策网络构成

共享车位的治理离不开来自政府、企业、社区和公民等多方主体的共同发力，运用罗兹的分类方法对南京市共享车位治理的政策网络进行分类，有利于梳理治理过程中相关行动者之间的互动情况。

（一）政策社群

南京市共享车位治理的政策社群以南京市委市政府、南京市城管局、南京市机关事务管理局和南京市国资委等市级单位为主，这些单位对南京市停车资源共享工作的推进起到决定性作用。

在政策社群内部呈现明确的协调分工，南京市委市政府负责对停车资源共享推行工作进行统一决策部署，让全市工作置于“一盘棋”的布局之下。此外，南京市还相应成立了停车资源共享工作推进小组，负责政策的制定与完善，协调各项工作形成闭环，为停车资源共享工作的开展夯实制度基础。市城管局负责指导与支持具体工作，市机关事务管理局则负责大力推动各机关事业单位停车资源共享工作[8]。

（二）专业网络

南京市共享车位治理的专业网络主要包括来自科研机构、高等院校、技术部门等单位的专家学者或专业团体，以及为共享车位发声的人大代表和政协委员。专业网络中的行动主体具备较高的知识水平和相关专业背景，可以为政策提供智力支持。在南京市停车资源共享工作推进过程中，有不少专家学者为共享车位政策的制定与实施积极建言献策，例如，在政策制定之初，一些机关和事业单位不愿意主动共享停车资源，东南大学法学院的专家学者建议政府出台更为细致的实施方案，并完善相关财政政策，以取得单位支持。而在技术支持方面，一些企业发挥自身科技优势，积极建设共享车位信息平台，用科技赋能南京市停车资源共享工作。

（三）府际网络

南京市共享车位治理的府际网络由南京市各区政府、各区城管局、各区公安交管部门以及相关街道办事处构成，在南京市共享车位的政策网络中起着承上启下的作用。南京市各区政府按照市里的政策安排，均成立了停车资源共享工作推进小组，负责落实辖区停车资源共享工作，因地制宜制定了具体实施方案，积极推动属地机关事业单位加大停车资源开放力度；各区城管局停车办牵头协调具体停车位共享工作；各区城管局积极鼓励辖区居民住宅小区、学校等主体参与车位共享。

（四）生產者网络

生产者网络是停车资源的提供者，是共享车位推进过程的关键一环。目前南京市共享车位治理的生产者网络主要由机关单位、企事业单位和社区组成。机关单位、企事业单位拥有相对丰富的停车资源且更容易被组织，市政府出台的多项政策明确指出，要推动这些主体尽快开放停车资源。在这些主体中，因机关单位影响力较大，其向外界共享停车资源的态度和行动可以在全社会起到表率作用；住宅小区的停车高峰主要在晚上与节假日，刚好与机关、企事业单位形成互补，但在车位共享过程中需要更多地考虑隐私和安全问题；此外，还有一些企业愿意共享车位，但因为风险太高，前期投入太大，大都不了了之。

（五）议题网络

南京市共享车位治理的议题网络包括普通民众、居民委员会和媒体等，位于政策活动的最外圈，也是共享车位的直接影响者。其数量庞大、结构复杂，在共享车位问题上，参与度和话语权参差不齐。在南京市共享车位的议题网络中，媒体发挥着很大的作用，《南京日报》《新华日报》和《现代快报》等媒体在共享车位治理过程中进行了积极报道，并通过采访不同主体为共享车位政策的推进和完善起到了推动作用；普通民众主要是私家车拥有者、深受“停车难”影响的城市居民、共享车位的参与者和因为共享车位人财物存在安全隐患的其他人员等，这些主体在共享车位政策推进过程中有着不同的利益诉求。

2013年3月《南京市城市治理条例》正式实施，与此同时，南京市城市治理委员会（以下简称“南京市城治委”）成立，主要负责在不同主体间开展走访调研，为政策制定提供建设性建议，对政府有关部门进行监督，这是南京市城市治理的一大创新[9]。其委员分为公务委员和公众委员两部分，前者由来自政策社群的政府领导构成，后者既有来自专业网络的专家学者，也有来自议题网络的社会组织、市民代表。可以说，在南京市推进停车资源共享的过程中，南京市城治委将政策社群与专业网络、议题网络有机联系在了一起，发挥着加强政策网络主体间互动的作用，从多个主体的视角为共享车位政策的制定和执行提供参考。

三、南京市共享车位治理的实践历程

从2012年《南京市城市治理条例》中共享车位相关规定被提出，到2017年共享车位模式在老旧小区改造工作中开展小规模试点，再到2021年《南京市鼓励和促进停车资源共享利用工作实施方案》通过，共享车位政策在南京市委市政府的高度重视下得到全面推进，截至2021年末，南京市共推出8.59万个共享车位，已是中国共享车位数量最多的城市之一[8]。在南京市共享车位的治理历程中，可以清晰地辨识出政策社群、专业网络、府际网络等政策网络的基本结构，其实践历程因政策网络中各主体之间的互动博弈而迂回曲折，可以分为治理困境期、局部探索期和全面推进期。

（一）治理困境期

2013年3月1日，《南京市城市治理条例》正式实施，首次提出鼓励相关单位向社会公众错时开放单位内部停车资源的建议。此阶段的政策网络缺乏沟通、协调与信任机制，对相关主体缺乏约束力，各行动主体之间的联系不紧密。在博弈过程中，各主体利益冲突明显，无法达成共识，共享车位治理遭遇困境，难以取得实质进展。

在政策社群中，仅有南京市停车设施管理中心和南京市城治委发挥了作用，但作用有限，且缺少府际网络的支持与协作。处于政策社群的停车设施管理中心希望实现政策利益，推动停车资源共享，但对于生产者网络中的机关单位而言，停车资源共享提供的收益不具吸引力，还产生了安全风险，提高了管理成本，因此倾向于维护单位利益，不愿意共享停车设施。处于政策社群的南京市城治委针对停车难题开展了相关调查，调查显示，约六成的居民支持车位错时共享。2014年2月召开的南京市城治委第三次会议上，通过了《关于加强南京市停车难题治理的决议》，再次强调停车资源错时共享，并印发给有关部门[10]。但政策内容比较单一，缺少具体的实施方案和配套规定，导致在实践中缺乏足够的效力。例如，《南京市城市治理条例》只是提到鼓励相关单位开放停车资源，停车设施管理中心却无权强制相关单位执行。议题网络中，媒体一直在主动发挥宣传作用，《南京日报》和《江苏新闻广播》两家媒体对共享车位的推进情况进行了积极跟进与报道，并在报道中展示了议题网络中的民众、专业网络中的专家、生产者网络中的机关单位和政策社群中的政府等多方主体的态度与看法。与此同时，政府对停车资源共享的宣传力度却相对较小，市民对政策的认知度非常低，也缺少发声的渠道。专业网络也仅仅只能提供一些宏观建议，共享车位治理缺少技术支撑，没有一个统一的信息平台供市民实时了解停车资源情况。

（二）局部探索期

2018年，南京市在推动老旧小区改造工作时，带动了共享车位模式从老旧小区起步。2018年1月，南京市政府办公厅印发了《南京市老旧小区停车设施建设和管理措施》，其中规定了车位错时共享的内容。这个阶段的政策网络建立了协调、沟通机制，各主体之间的互动得到增强，开始达成一定的共识，共享车位治理进入局部探索期。

这一时期的政策网络在原来的基础上得到了一定程度的完善，府际网络开始和政策社群一起发挥主导作用。例如，江宁区城管部门全面摸排了多个小区的停车资源，在文靖路周边北苑阁新村、康馨花园等5个小区推动了车位共享，共享车位得以在江宁区率先试点。此外，专业网络中的云停宝网络科技公司为车位共享提供了技术支持，设计了“云停宝”APP。然而议题网络中的民众在参与过程中遇到一些问题，但缺少有效的反馈渠道。

（三）全面推进期

基于共享车位试点工作取得的成效，2018年南京市开始着手打造市级车位共享系统，希望用“一张网、一个平台、一个APP”整合全市的停车资源。2021年8月，《南京市鼓励和促进停车资源共享利用工作实施方案》通过，标志着南京市开始全面推进停车资源共享工作。这一时期，政策网络中的各行动主体互动频率较高，建立了科学的组织结构和合理的网络规则。

这一时期，政策社群内部实现高度整合，开始系统布局南京市的停车资源共享工作，并与府际网络一起组成了南京市共享车位政策网络主导联盟。政策社群与府际网络在推进过程中呈现出非常强的协同性，在相关政策的支持下已经可以运用行政效力推动各机关单位参与停车资源共享，同时也积极向议题网络共享工作进展和各项信息。一些机关事业单位陆续加入停车资源共享行列，在生产者网络发挥了极强的表率作用，越来越多的国有企业、学校和小区渐渐打开了“围墙”，参与停车资源共享。专业网络的技术支持主要由市城建集团负责，其打造并完善了“宁停车”APP作为南京市车位共享平台，同时也向市城管局等行业主管部门提供资源接入率、开放率、使用率和投诉率等数据。专业网络中的专家学者也积极为停车资源共享工作的进一步推进建言献策[8]。议题网络的各主体也有了更高的参与度，与不同类型的政策网络都有相应的渠道展开互动，反馈自身诉求，但在政策网络中依然呈现相对被动的状态，特别是作为政策受益者的民众，难以与其他主体建立起相互信赖的关系。

四、南京市共享车位政策网络存在的问题

经过上述几个阶段的发展，南京市的共享车位治理工作形成了比较完善的政策网络。各行动主体在政策网络中积极互动，在政策社群和府际网络组成的主导联盟的领导下交换资源，以实现政策效果最大化。然而，现行的政策网络也存在一些不足之处。

（一）生產者网络缺乏多样性

南京市的车位共享工作虽然已经初具成效，但是生产者网络主要由少数几个主体组成，集中在机关单位和国有企业，小区和学校只占少数，也尚未在商业楼宇和公共建筑两类主体上打开突破口。停车位的使用高峰呈现潮汐式，不同类型的停车用地可以通过错时停车实现资源互补。例如，住宅区的停车位白天使用率低，夜晚使用率高，而商业楼宇和公共建筑的停车位使用情况则恰恰相反，如果能实现错峰停车，就可以有效盘活闲置停车资源，极大地满足市民的停车需求。因此，共享车位的深入推进还需要大力推动小区、学校和商业综合体等加入停车资源共享的行列，而这些主体的权属管理和利益诉求较为复杂，是共享车位发展的难点所在。

（二）生产者网络与议题网络影响力相对较弱

生产者网络与议题网络虽然是停车资源交换的主要参与者，但在共享车位政策网络中仍处于非常被动的地位，话语权相对较小，更多的是根据政策社群和府际网络的安排参与停车资源共享工作。同时，共享车位的推进还涉及安全和技术问题，为更好地实现停车资源共享，车位提供方可能需要进行设备升级改造，完善车位管理工作。现行的生产者网络中，机关单位具有资源优势，车位使用模式也较为固定，实践中需要面对的问题较少，但生产者网络的其他主体与专业网络联系不紧密，互动频率低，缺少稳定的技术支持和管理方案，难以稳定有效地参与停车资源共享，成为共享车位发展的瓶颈。

（三）政策网络的互惠关系未能形成

在政策要求下，机关事业单位需向社会开放不少于20%的停车位，其实更多的是在让渡利益。事实上，一些机关的车位资源并不充裕，只能通过各种方式腾挪周转完成任务。在推动其他主体参与停车资源共享时，仅靠政府“一只手”的力量是远远不够的，如果不能发挥市场“另一只手”的调节作用，让生产者网络中的各个主体在车位共享过程中实现盈利，则难以调动其他主体的积极性。

五、共享车位有效治理的路径

（一）形成牢固可靠的主导联盟

共享车位治理离不开强有力的政策主导联盟。首先，共享车位模式的推广是一个具有社会共识的民生工程，在政策运行过程中，需要平衡各相关利益主体的关系。政府在资源配置和社会动员上具有非常明显的优势，在治理的多元结构中居于核心地位，政策社群和府际网络应在共享车位推进过程中构成牢固的政策主导联盟。共享车位政策在启动阶段，需要在设备购置、平台建设上投入非常大的成本。与此同时，不同的共享车位平台，其涉及的地域范围和运营模式不尽相同，民众在使用时需要在平台之间进行切换，操作烦琐，不易于调动民众的积极性。这都需要政府发挥主导作用。在具体实践中，应该明确政策社群与府际网络的权责与分工，并成立专门的工作推进小组，构建共享车位项目推进的“一盘棋”格局。政策社群应该全面规划共享车位的治理模式，让所有工作衔接成闭环，将可以共享的车位资源集中于一个平台；府际网络则应根据各地区实际，协调落实好区域内停车资源，并积极向政策社群反馈工作实况。其次，政府应该围绕车位共享的工作目标，结合实际制定详细的实施方案。共享车位治理涉及政府、企业和公众等多个主体，在政策制定过程中，政府应该主动与其他主体进行互动，有效整合不同主体的相关诉求。再次，要建立对政策主导联盟的监督机制，对于共享车位推进工作，相关部门应做好全过程评估并积极向社会发布相关情况，有效引导议题网络及时反馈实际问题。还可以引入专业机构开展第三方评估，在“价值中立”的立场下对相关工作进行专业评估。

（二）运用综合多元化的治理工具

在政策网络中，政府应该灵活运用各种治理工具协调推进车位共享工作。治理工具在公共政策的制定和执行中体现为具体的政策工具[11]。共享车位治理前期需要从机关单位入手，鼓励其发挥表率作用，此时需要行政手段的介入，对于违反共享停车服务协议的个人或集体，也可以运用行政权力进行处罚，为共享车位的发展保驾护航。同时，共享车位还需要政府和市场“两只手”并用。共享车位的有序发展离不开市场的调节作用，政府应对停车收费标准进行调控，让生产者网络中的参与者实现盈利，至少做到收支平衡。此外，政府还可以运用补贴等混合性工具，对愿意共享停车资源的主体进行财政补贴，在一定程度上可抵消车位提供方因共享停车资源而产生的人力物力成本。

（三）建立开放紧密的政策网络

一方面，政府作为共享车位政策网络的主导者，应该从政策议题的需要出发，将尽可能多的主体整合到共享车位的政策网络之中，这会促进其他主体对政策的理解与支持；专业网络的相关专家学者也应该对这一问题进行深入研究，向政府部门提供专业数据和改进建议；技术部门与相关企业应着眼于科技创新，为共享车位的实现提供便捷的信息平台和专业化的设施设备。此外，还应建立畅通的诉求反馈机制，方便民众反馈自己的建议和诉求。另一方面，在推进车位共享的过程中，政府要制定翔实的服务协议并引导所有参与者主动遵守协议，促进各方达成共识，增进信任。政策主导联盟还应该积极协调相关主体加强沟通，充分表达各自的利益诉求，在互动过程中交换信息、资源等要素，以实现资源互补。

参考文献：

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[4]关于近期推动城市停车设施发展重点工作的通知（发改办基础〔2021〕676号）[EB/OL].https：//www. ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202109/t20210910_129636 6.html？code=&state=123.

[5]顾小萍.挖掘超8.5万个共享泊位的背后[N].南京日报，2021-12-31（A5）.

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[7]侯云.政策网络理论的回顾与反思[J].河南社会科学，2012，20（2）.

[8]介绍我市开展机关企事业单位停车资源共享工作情况[EB/OL].http：//www.nanjing.gov.cn/zdgk/20220 1/t20220106_3254329.html.

[9]包咏菲.“城治委”：南京城市治理的“最强大脑”[J].决策，2019（10）.

[10]赵丹丹.南京城治委：关于加强南京市停车难题治理的决议[N].现代快报，2014-02-26（F6）.

[11]孙柏瑛，李卓青.政策网络治理：公共治理的新途径[J].中国行政管理，2008（5）.

责任编辑：赵春燕