“整体智治”体系中的村域治理现代化探索与实践

浙江省将“整体智治”作为“十四五”时期数字化治理重要一环，而村级“整体智治”作为省级政府的终端神经末梢，将成为打通“最后一公里”的重要突破口。杭州市萧山区J村有着杭州“5G第一村”的美称，在村域治理现代化中作出了重要探索与实践。但从现实看来，“整体智治”体系中的村域治理现代化探索还存在多种困境。

“整体智治”是一个将公共管理和信息技术相融合的治理新模式。其核心思想包含“整体”与“智治”两大要素。[1]其中，“整体”是指“整体性治理”，“智治”即“智慧治理”，即通过数字化、智能化手段实施整体化、一体化治理。具体而言，“整体智治”至少包括三层含义：一是通过“整体智治”对于原本碎片化信息的整合。“整体智治”是有效联合各部门，弥补分领域职能和治理碎片化的治理方式。二是“整体智治”体现多方治理主体协同治理开展高效协作的模式。三是体现了信息化、数字化对于整体性治理的实质性推动。

“整体智治”体系中的村域治理现代化个案分析

——基于萧山“5G第一村”实证分析

J村，位于浙江省杭州市萧山区南部，2019年开始进行5G网络建设，实现5G网络全覆盖，并建立数据中心，跑出乡村振兴加速度，省市多家媒体报道肯定了该村全杭州“5G第一村”的实践。

一是先行先试。2019年该村有幸成为杭州市电信和广州无线电集团数字乡村实验地。通过主动对接，与两方的战略合作协议，有幸成为全市首个第一个5G应用村。广州无线电集团将J村列为全国第一个5G智慧灯杆应用村。在此基础上，J村引进杭州乾源欣农科技有限公司。由此，由村和3家企业组成一个联合体，共同开启了基于5G网络技术下对于数字乡村“整体智治”的建设和探索。

二是创新载体。搭建“乡村大脑治理平台”。已经建立视频监控、公共交通、智慧养老、垃圾分类、基层治理、平安家居等系统，推行数字化管理及应用场景。目标是通过运用5G数字管理技术，实现乡村治理数字化、智能化，形成可视化、自动分析、一键报警、快速响应、APP可授权使用的管理体系，推进乡村振兴，实现城乡融合发展。

三是整体智治。通过乡村大脑平台，把本村的人、财、物、景、事等基本情况进行数字化管理，动态更新;探索乡村自治、数治、德治相结合;实现共建、共治、共享，一二三产得到均衡发展。通过以网格化治理为载体，促进基层党建规范化、数字化、制度化。5G网络通过监测技术对人员车辆、水位信息、环境监测、垃圾分类等各种信息进行数字平台管理，有效促进治安防控和村务治理。通过资源与环境数字化，实现可监测、可控制、可改善。该村针对70岁以上老人建立开展数智居家康养服务，完善家居养老监测、报警、应急机制。

“整体智治”体系中的村域治理现代化探索中的困境

（一）“整体智治”缺乏良好的数字基础设施建设

数字基础设施是实施“整体智治”战略最为重要的基础硬件，是支撑“数据”这一新型生产要素在村域“整体智治”中发挥作用的首要保障。当前，能够开展“整体智治”的前提条件就是要具备与之相适应的数字基础设施。然而，从当前对于萧山区的实地走访来看，村域治理现代化的硬件投入与建设面临着多个方面的挑战。很多农村地区对于数字基础设施的投入较为欠缺，未能建成像J村这样的智能高效、成本适宜且功能上可以与本地实际相匹配的村域治理现代化“整体智治”服务平台，无法像J村那样及时有效采集和利用农村地区的数据资源。而现有已经投入使用的“整体智治”设备在村级层面的应用范围和服务能力都是分散零星的，尚未达到全覆盖规模。这导致很多乡村都因为硬件的不足而无法提升其信息接收和运用能力，无法借助5G、人工智能等信息技术开展和实现村庄精准治理。

（二）乡村居民对数字治理的接受度较低

首先，参与度较低。很多村民对于开展数字化“整体智治”布局的重要性理解和认识不够全面，导致参与热情和重视程度不够。在J村实施数字化管理初期，很多村民表示自己对于数字化设备并不认可和相信，经验主义是指导他们参与乡村治理的主要方式。同时很多人更是认为自己在日常生活中的信息化数字化使用需求不高，对于各种数字治理的开展主要是配合和接收，导致实施这一项工作的公共参与积极性相对较低。而没有互动的数据不是活的数据，易导致村域“整体智治”陷入发展困境。其次，认知和运用能力不足。村民的信息技术素养不高，用数据来分析问题、思考问题的能力较为缺乏。而由于农村劳动力的流失，本地人口以老龄和儿童群體为主，使得会使用数字设备的村民不多。年龄结构的失衡、文化程度的受限等因素成为他们开展和参与村域“整体智治”，使用数字化硬件设备和软件功能的一大障碍。

（三）“整体智治”大数据应用人才匮乏

专业技术人才的短缺成为制约“整体智治”建设、实现乡村数字化治理的巨大瓶颈。从大环境上来看，现阶段数字化人才主要集中在我国一线城市的城区。在乡村地区创设一个“会使用、会创新、会思考、会引领”的数字治理人才成长环境较为不足。这主要是由于很多人认为大城市除了有较为良好的研发环境，也有相较于农村地区更为完善的物流等商业配套，能为他们开展数字化研发运营提供更好帮助和保障。而“城区在吸纳和留住人才方面所给予的政策，在薪酬待遇、发展环境等方面的优势也同样更受到此类人才的青睐”。[2]因此，相比农村很多信息技术人才更愿意去大城市的城区发展。同时，在村域“整体智治”开展过程中，很多村干部由于本身文化水平的局限，运用数字技术来开展村庄治理的能力十分有限，使得很多村社在“整体智治”当中出现了“有心无力”的状况。他们即使有资金实力购置硬件设备，但也会因为在数字技术的使用和掌握层面数字人才奇缺等情况，出现利用不充分甚至设备闲置的状态。

（四）支持乡村“整体智治”的顶层设计不完善

如今数据在我国虽然已作为生产要素参与分配，但仍然缺乏针对“整体智治”中促进乡村治理数据流动的相关数字技术鼓励和支持的系统性顶层设计。首先，在数字领域的使用和收集方面的法律规章尚未成熟，使得现行法规对不同领域数据所能够公开和共享的范围与层级尚不明确。很多部门处于对于数据泄露等风险和责任的顾虑，往往在一定程度上不愿或者不敢开展不同部门间的数据和资料共享。同时，基于信息的保管责任，为防止由云计算等技术渠道整合的信息被非法使用或过度采集，他们也不愿意主动将相关数据下放至基层村社。因为一旦这些数据被非法使用，对地方甚至全国的相关领域都将造成重大危害。其次，财政上扶持村域“整体智治”的针对性利好政策尚有待完善。“整体智治”是一个包含兴建和维护两方面的基层治理工作，资金需求量非常大。缺乏专项资金支持，容易使很多想开展或者已经开展村庄面对大好机遇，却举步维艰。

优化“整体智治”体系下的

村域治理现代化的对策举措

（一）加大数字基础设施建设赋能乡村“整体智治”

基层政府要加强农村数字基础设施建设，加快提升数字乡村基础设施建设效能，主动承担推进“整体智治”的责任。不断扎实推进农村该领域设施设备投入，通过这些新技术帮助和带动经济、产业、旅游、生活等各领域进入数字化新时代，从而缩小城乡间的“数字鸿沟”。

积极在关键性领域，聚焦基层“整体智治”核心科技的研发，鼓励和开展数字基础设施建设领域的招商引资，提升农村地区的数字治理社会力量参与和帮扶。稳步推进村社人员、安全、道路交通、环境卫生等领域管理现代化，鼓励支持各类市场主体参与创新开发更多智能化、科技化互联网村社管理和乡村数字经济发展新模式。同时，要防止盲目信息化、以昂贵硬件为导向的形式化乡村数字基础设施建设。

基层政府要深入分析各种信息化载体对于村域“整体智治”的适用性和有效性，推进技术与现实实践的深度融合，以“一村一品”为导向，为各个村购置适应该村自然、地理、生态、气候环境的数字化应用设备。

（二）提高农村干部群众对数字治理的认知

第一，村干部带头树立数字意识。强化数字治理理念，培养他们用数据开展思考和分析问题的能力，突破原有的依靠经验和主观判断形成的思维模式。通过数据的挖掘，找到问题的本质，从而“提高他们运用现代化设备管理村庄的能力”。[3]

第二，重视村民信息化素养的培养、教育和宣传。要从数字素养的根本源头上，帮助“整体智治”实现管理端和受众端的数据互联互动，不断提升乡村全民数字化素养的培育力度。但数字观念和素养培育这项工作是一项长期工程，需要持之以恒的开展。因此，要开展网络教育，帮助他们根据自身工作和生活需要，足不出户地能够通过互联网，进行村庄事务相关事项的咨询、上传和交流反馈。

在传授数字化技能的同时不断通过线上和线下的双重模式开展形式多样的宣传。一方面通过带领他们参观一些数字体验馆和村域“整体智治”示范村，让村民亲身感受数字化能够给村庄治理和乡村生活带来的便利和高效。另一方面是要提高村民利用数字化手段参政议政的意识与意愿，畅通村民在互联网环境下的议事渠道，不断提升农民村域“整体智治”实践参与水平和参与积极性。

（三）建设高素质农村信息化人才队伍

村域“整体智治”的建设需要大数据人才的支撑。

首先，“筑巢引凤”需要当地政府出台乡村数字化人才培育和引进相关激励政策。给予在乡村地区开展数字软件开发、数字化硬件制造、数字经济等领域的人才以购房、税收优惠。让更多的优秀数字化人才看到村域“整体智治”的广阔前景，愿意在乡村开展数字化建设和数字化环境的打造和耕耘。

其次，在数字赋能大背景下，重视和推动乡村干部数字化治理素养培养。要增加财政投入力度，注重对于村干部数字素养培养。要求党员干部带头学习，开设相关技能培训班，提升领导干部数字化管理和分析研判能力。聚焦农村基层工作人员实际操作能力的加强，推动数字管理运用能力的提升。

再次，要不断提升乡村信息化人才的培育力度。因地制宜，充分利用农村中小学场地，以社区志愿者等为主力军，为当地群众在周末及节假日进行相关的数字化生活化技能和信息技术知识的传授，对夯实农村数字化人才成长土壤具有重要意义。尤其是提高村民对于数字化设备的利用能力和反馈能力。同时开展网络教育，帮助他们根据自身工作和生活需要，足不出户地能够通过互联网，进行村庄事务相关事项的咨询、上传和交流反馈。树立数字化治村榜样，培养一批复合型基层信息化人才。

（四）优化数字技术支持村域“整体智治”顶层设计

一是加强数据管理。持续优化顶层设计，健全该领域的政策和法律配套，在加强数据安全管理的前提下，设定涉农、治安等数据下放和流通的标准、权限、范围和使用规范。政府在与外部组织进行合作的同时，要加大风险防控，为数字化手段真正安全、有效、快捷地开展使用保驾护航。

二是提升数据流通。要通过政策驱动帮助各部门、各地区理清数据流通管理职能，颁布鼓励和保障基于正常合理合规范围内的资源共享和数据流通的相关法律规范。在基層治理中，通过多部门联合“数字赋能”，彼此发挥核心优势，打通治理赌点，实现互利共赢。同时，“构建跨层级整合机制，理顺和完善协调机制”。[4]市级层面数据局应当在政务服务改革推进工作中总揽全局，发挥领导作用，区级数据局则必须注重更为细化地开展本辖区基层数据使用过程中的业务协调和监督。

三是提升财政及技术帮扶。在乡村振兴大背景下，通过学习城市数字化发展财政激励制度，弥补农村发展村域“整体智治”的制度短板。从财政上，要注重城市反哺下对于乡村数学化硬件设备和软件技术的投入，不断加强财政政策激励和引导社会力量的加入，提升农村数字化建设的财政保障。

注释

[1]李一，张欢，冯曹冲.整体智治理念下的“一件事”标准化建设探索[J].中国标准化，2021（01）：112-114.

[2]徐佳慧.数字乡村助推乡村生态振兴的困境与对策[J].福州党校学报，2021（01）：56-59.

[3]彭志刚.数字化技术助推乡村振兴的现实困境及路径思考[J].中国农村科技，2021（08）：60-63.

[4]方堃，李帆，金铭.基于整体性治理的数字乡村公共服务体系研究[J].电子政务，2019（11）：72-81.

参考文献

[1]李一，张欢，冯曹冲.整体智治理念下的“一件事”标准化建设探索[J].中国标准化，2021（01）.

[2]肖若晨.大数据助推乡村振兴的内在机理与实践策略[J].中州学刊，2019（12）.

[3]徐佳慧.数字乡村助推乡村生态振兴的困境与对策[J].福州党校学报，2021（01）.

[4]彭志刚.数字化技术助推乡村振兴的现实困境及路径思考[J].中国农村科技，2021（08）.

[5]方堃，李帆，金铭.基于整体性治理的数字乡村公共服务体系研究[J].电子政务，2019（11）.

作者简介

陈沛沛 中共杭州市委党校萧山区分校高级讲师