东西部协作下产业合作的演进：阶段特征及深化路径

张舰

东西部协作源于我国1996年提出的东西部扶贫协作，是东西部省份间的长期固定结对帮扶关系。随着脱贫攻坚转向全面实施乡村振兴，党的十九届五中全会将“东西部扶贫协作”改为“东西部协作”，在定位上从推动贫困地区脱贫致富的重要途径，升级为服务构建新发展格局的重要平台。产业合作是东部省份在经济事务领域对结对西部省份进行帮扶的重要内容，在东西部（扶贫）协作中的重要性不断提升，在2016年印发的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》中上升为首要任务，2021年印发的《关于坚持和完善东西部协作机制的意见》进一步提出“协作双方要通过共建产业园区，进一步推动产业向西部地区梯度转移”。在此背景下，有必要对1996年东西部扶贫协作提出以来，东西部结对省份间开展产业合作的进展进行总结梳理，同时结合新时期东西部协作的战略定位，剖析结对省份间产业合作面临的问题短板，明确进一步深化产业合作的重点。

一、1996年以来东西部（扶贫）协作下产业合作的演进

1996年中央确定东西部扶贫协作结对关系后，结对省份早期主要围绕西部优势特色农业展开合作，逐步发展到了劳动密集型加工业的合作。随着脱贫攻坚的完成，在东西部协作新的战略定位要求下，部分结对关系开始推動更进一步的产业链对接融合。

（一）1996—2015年：产业合作重点围绕壮大西部优势特色农业

1996—2015年，东部省份共向中西部10省份引导企业实际投资1.5万亿元。这一时期，东部省份与结对西部省份的产业合作以挖掘资源优势，培育和发展特色种养业为主。如上海在1996—2010年间向云南投入种养殖业产业帮扶资金1.29亿元，帮扶实施产业项目305项，发展香蕉、核桃、辣椒、咖啡等种植基地和生猪、牛羊等养殖基地。1996—2006年，福建帮扶宁夏发展各类特色种植30万亩，建成了一批有规模的种养殖特色基地，辐射15万贫困人口;同期天津对甘肃实施农业帮扶项目200多个，整村推进项目20个。进入“十一五”时期，国家提出了扶贫开发转向各行业、全社会和区域政策共同推动，2007—2011年结对省份间经济合作大幅增加，粤桂、沪滇、苏陕、浙川等结对子之间的经济合作规模分别从311.7亿元、19.7亿元、22亿元、60亿元、33.8亿元扩大到2750.5亿元、73.4亿元、278亿元、540亿元。

（二）2016—2020年：保持优势特色产业合作的同时，加快劳动密集型产业合作

2016年中央对结对关系做出调整，将产业合作提升为东西部扶贫协作首要任务，产业合作力度显著提升。2016—2020年五年间，有超过2.2万家东部企业赴扶贫协作地区累计投资1.1万亿元，投资额接近过去20年总额。这一时期东部省份在继续帮扶西部省份发展特色产业的同时，加强了劳动密集型产业的合作力度。如2016年“闽宁对口扶贫协作第二十次联席会议”提出，支持福建企业到各闽宁扶贫产业园区开展特色果品、绿色有机蔬菜、马铃薯、酿酒葡萄、清真牛羊肉等农产品深加工及机械装备、金属制造、中药材等产业和节水农业示范等项目的开发合作。江苏在2016—2020年间与陕西共建丹阳富平、启东西乡等10家示范园区，与贵州合作共建产业园区19个，分别导入园区58家、133家，完成投资额38.7亿元、89.8亿元，探索“企业+合作社+贫困户”等合作共建新模式，直接吸纳贫困劳动力618人、1926人就业。

（三）2021年后：部分产业合作基础较好的结对关系加快推动更宽领域产业对接合作

新时期的东西部协作为产业合作提供了更大空间，提出了更高要求，一些产业合作基础较好的结对关系在稳固优势特色产业帮扶、产业扶贫车间援建升级的基础上，加快了产业链融合对接。如广西依托广西东融先行示范区、粤桂合作特别试验区、“两湾”产业融合发展先行试验区（广西·玉林）加快对广东产业的组团式承接和集群式发展。福建和宁夏围绕数字经济加强合作，联合搭建“企业融资服务平台”解决中小企业融资需求。天津和甘肃重点拓展清洁能源、港口物流等领域的产业合作，与重点承接天津产业转移的兰州市进一步深化合作。山东与重庆、甘肃聚焦“一县一园”打造承接东部产业承接转移平台，2021年引导落地鲁企108个，到位资金13.25亿元。江苏与陕西以园区共建为突破口推动产业融合，2021年两省共建产业园区40个，引导71家企业入驻，到位资金21.37亿元。

二、结对省份间产业合作存在的问题

随着“东西部扶贫协作”升级为“东西部协作”，制度的目标定位也从解决西部“两不愁三保障”升级为推动区域协调发展、协同发展、共同发展。这对结对省份间的产业合作提出了更高要求，产业合作的范围也大幅扩展。但从以往东西部扶贫协作下各结对省份间的产业合作来看，仍存在优势挖掘不充分、项目短期化等问题，同时考核机制的潜在束缚、西部省份自身软硬件配套存在短板等也对产业合作造成一定制约。

（一）双方产业合作市场化水平不高、比较优势挖掘不足

东西部结对双方存在对西部省份自身要素禀赋、产业基础等挖掘不足、沟通不足的问题，由此造成开展的产业合作项目的市场化合作水平不高、可持续性不足。如广东与贵州、四川凉山和甘孜等的产业合作中，直接补贴在产业项目中占比仍较高，一些新进入的企业拓展市场难度较大。广州帮扶四川甘孜的21个产业协议引进项目中，到2021年结对关系调整前，进入项目建设阶段的仅有3个电池制造项目，但又由于项目所处产业领域与甘孜的资源禀赋优势匹配性不高，企业并未进入市场化运营状态。在广东—广西这类开展产业合作起步较早、经验较丰富的结对关系中，同样存在产业选择与自身优势结合不足的问题，广西各地市落地的广东企业所在产业领域呈现分散状态，存在重复建设问题。

（二）考核指标硬约束下更关注“短平快”项目

2017年《东西部扶贫协作考核办法（试行）》印发后，结对省份间的扶贫协作由“软约束”转变为“硬约束”。但这也一定程度上造成结对双方为达到协作的年度考核指标，更倾向于围绕“短平快”项目开展合作，对需要“深耕细作”、中长期带动效果较好的项目关注不足。如贵州某市州向东部结对方推介自身有优势、市场前景好的中药材精深加工产业，最终因对方认为该项目需3—7年才能上市、周期较长而未能达成一致。更倾向“短平快”项目也导致结对双方更关注产业的合作规模、带贫人数等指标，对投资质量、土地集约节约利用、高新技术引进等重视程度不足。如与贵州结对的某东部帮扶方表示，为直接增加脱贫人数，有企业被要求取消机器生产线，改由建档立卡贫困户手工操作，尽管这会造成效率受损、成本提高。

（三）部分县—县结对关系对产业合作空间造成潜在制约

中央在确立省级结对关系后，各结对关系又向下确立了市、县级结对关系，且往往为东部省份的经济强市与西部省份经济基础较为薄弱的市结对，如浙江—四川结对关系中，杭州的13个区县与甘孜的12个县、宁波的10个区县与凉山的11个县结对。这种精细结对模式在脱贫攻坚阶段发挥了重要制度优势，在医疗、教育、社会帮扶等方面具备较高效率，但对产业合作可能造成潜在制约，尤其是在当结对省份间产业合作逐步从优势特色农业合作扩展到更宽领域产业对接合作的情况下。如杭州与甘孜、宁波与凉山之间所处工业化发展阶段差距较大、产业梯度差距较大，除优势特色农牧业外，其他产业领域合作空间有限。同时，在现行年度考核硬约束下，杭州、宁波也会缺少同四川其他非结对市州展开产业合作的动力。

（四）西部省份相对缺少降低东部企业综合交易成本的软硬件配套

东部企业进行投资区位权衡时，除考虑要素价格梯度差外，也要考虑专业服务、产业配套、合同履约、营商成本等条件，西部省份许多地区在降低东部企业综合交易成本上并不占优势。如，有东部地区企业赴贵州当地调研后，发现存在运输成本过高、当地行政部门企业服务意识较欠缺等问题，因此打消投资念头。广西各地市在谋求与广东开展产业合作时，面临营商环境、技术人才数量、创新承载力弱于江西、湖南的现状，也因此广东企业在考虑向外投资时更倾向于郴州、永州、赣州等湘赣城市。粤桂合作特别试验区截至2021年6月累计注册企业515家，投产企业只有51家，注册和投产企业数量均不及湖南郴州经开区多。

三、新时期东西部协作下深化产业合作的路径

从新时期东西部协作明确提出要“进一步推动产业向西部地区梯度转移”这一内容要求来看，东西部各结对省份间产业合作仍面临双方产业合作市场化水平不高、比较优势挖掘不足，过于关注“短平快”项目，结对考核机制对产业合作空间存在潜在约束，西部省份降低东部企业综合交易成本的软硬件配套相对不足等问题。进一步深化东西部协作下的产业合作，应重点从破解这些问题入手，加快路径探索。

（一）引导西部省份各市州合理选择与东部省份的合作领域

为避免西部省份各市在与结对东部省份产业合作时方向分散、同质竞争，西部省份应统筹各市特色优势产业发展、新兴产业培育等需求和东部省份产业转型升级的需求，明确各市开展产业合作的重点领域，制定结对双方产业合作指导目录、重点项目库，进行差异化引导。鼓励各市州围绕重点产业与结对东部省份开展“深耕细作”式产业合作，加强产业链对接融合，加快产业集群培育。梳理重点合作产业发展所需人力、资本、技术等要素配套，有针对性地加强政策支持，注重借助结对东部省份资源加快补齐相关要素短板。

（二）支持产业合作基础较好的结对关系加快模式创新推广

选择粤桂、苏陕、浙川、闽宁、鲁渝等产业合作基础条件较好的结对关系，率先开展东西部协作产业合作模式创新示范。依托国家技术转移西北中心（西安）、西南中心（成都），鼓励苏陕、浙川率先探索共建科技成果转移转化示范联盟，促进东部创新成果西部孵化转化。将晋陕豫黄河金三角、重庆沿江、广西桂东三大国家级承接产业转移示范区纳入苏陕、鲁渝、粤桂东西部协作结对关系中，增强政策间协同性，在东西部协作下的产业合作中发挥更大承载作用。

（三）营造有助于结对双方产业合作长期化的制度环境

加强产业合作跟踪评估，强化年度考核的能力建设导向，增加体现西部省份产业竞争力、市场空间创造、人才能力建设的核心指标。鼓励、引导和支持东部省份出台差别化土地出让金政策，并按照一定比例返还支持向结对西部省份搬迁转移的企业。加快结对双方共建园区在成立合资平台公司以及持股比例、产值、税收分成等方面的创新探索，在国家层面对相关做法给予认可。支持“东减西增”能耗政策，破解“产业虽转移但能耗指标不转移”的现实难题。

（四）适度简化结对、在产业合作领域更加突出省级统筹

当前与东部省份经济强市结对的往往是西部省份经济基础相对薄弱的市州，产业合作空间有限，更有基础开展合作的西部省份省会或省域副中心城市，其潜在合作机会又因结对考核而受到制约。建议在稳固教育、医疗、社会帮扶等领域精细结对的基础上，在产业合作領域适度放活，鼓励结对双方省份加强省域层面产业和要素的统筹，在省域范围内进行匹配。同时鼓励企业、公共机构基于优势互补、互利互助原则，在省域范围内自主、自愿建立多层次产业合作关系。

（五）以共建园区为重点加快升级西部省份软硬件配套

鼓励东西部结对双方将园区共建、托管等作为推动产业合作的重要方式，按照征收土地、园区基础设施建设及配套系列服务保障等投入规模规定双方持股比例和产值、税收分成，积极推动留成电量、土地指标、税收等政策优势向共建园区倾斜。整合结对双方各类帮扶项目资源、产业发展资金，集中优化升级共建园区及周边交通、通信、电网等条件。以新基建、大数据发展为契机，增强共建园区智慧化水平，发挥联通结对省份间人流、物流、信息流及市场的作用。

（作者单位：国家发展改革委国地所）