产业政策、资源政策与环境政策不协调的潜在风险与防控

谢海燕　贾彦鹏　李刚

生态环境问题归根到底是发展方式和生活方式问题。要实现经济和环境协调发展，关键是产业政策、资源政策和环境政策要衔接协调，否则各项政策将难以有效落实，矛盾得不到及时化解，一旦爆发将影响产业链供应链稳定和资源环境安全。磷矿是国家战略性矿产资源，磷矿开发利用事关国家粮食安全及新能源汽车动力电池等战略性新兴产业的发展，必须加强对磷矿开发利用的全生命周期管理，保障磷矿资源可持续稳定供给，促进磷化工行业高质量发展。

一、磷矿开发利用政策现状

（一）为保障粮食安全，有关部门先后出台多项磷肥保供稳价政策

自2021年6月以来，有关部门先后多次下发文件，要求做好化肥保供稳价工作，稳定农业生产。主要措施包括：一是要求云南、贵州、湖北等磷矿外运省份，允许符合环保和安全生产要求的企业增加磷矿石产量，保障外省磷肥生产需要;二是保障化肥生产企业用电需求，不得对化肥生产企业实施有序用电，不将化肥生产企业作为高能耗企业;三是部署地方建立化肥生产协调保障工作专班，按照“一企一策”原则，协调解决影响重点化肥生产企业提高生产开工水平的困难和问题，涉及的重点化肥生产企业范围涵盖尿素、磷铵各70%左右的产能，钾肥90%左右的产能;四是从化肥产供储销等多方面入手，保障化肥供應和市场平稳运行。

（二）磷肥生产过程副产大量磷石膏，处置不当将对环境造成严重污染，国家积极推动磷石膏综合利用

磷石膏是磷肥生产过程中的副产品，每制取1吨磷肥（磷铵）约产生2.5吨磷石膏。磷石膏大量堆存，不仅占用土地资源，还会由于风蚀、雨蚀等造成水体及土壤污染。长期以来，国家一直鼓励磷石膏综合利用，主要措施包括：一是出台包括磷石膏在内的大宗固废综合利用专项规划或指导意见，建设大宗固废综合利用示范基地，推动大宗固废综合利用产业集聚发展;二是通过中央预算内投资支持重点磷石膏综合利用项目;三是磷石膏综合利用可按照有关规定享受增值税等优惠;四是对磷石膏重点产生地区的磷石膏生产水泥项目产能置换给予相关支持。

（三）现有技术经济条件下大量磷石膏仍需堆存处置，国家对磷石膏堆存实行严格监管

受技术、经济等多种因素影响，每年新增的磷石膏大部分仍然不能进行综合利用，只能堆存处置。近年来，有关部门出台了严厉的磷石膏处置监管措施，主要包括：一是将磷石膏库纳入非煤矿山安全监管范围，对磷石膏库实行安全许可制度;二是采取等量或减量置换等措施严格实行总量控制，尾矿库数量原则上只减不增，严禁在长江和黄河干流岸线3公里、重要支流岸线1公里范围内新（改、扩）建尾矿库。在中央部署下，各地特别是长江经济带主要支流和嘉陵江上游大力开展尾矿库综合治理工作，并将磷石膏库纳入治理范围，磷石膏堆存受到前所未有的严格限制。

（四）磷污染治理政策影响大，倒逼部分地区限制磷矿开发利用

我国“三磷”（磷矿、磷化工企业、磷石膏库）主要分布在长江流域。据统计，长江经济带磷肥产量约占全国的88%，磷石膏产生量约占全国的83%。总磷已成为长江流域首要污染物。在严厉的磷污染治理政策和中央生态环境保护督察的高压下，湖北、贵州等磷矿资源大省全面加强了“三磷”问题整治。贵州省实施磷石膏“以渣定产”政策，即将磷石膏产生企业消纳磷石膏情况与磷酸等产品生产挂钩，倒逼企业加快磷石膏资源综合利用。湖北省宜昌市将磷矿开采总量作为约束性目标，从源头防治磷对长江流域的污染。四川省严控沱江上游新增磷矿开采，组织沱江流域磷石膏堆场整治和磷矿退出。云南省落实中央生态环境保护督察要求，推动磷矿企业完成整治任务。

二、存在的主要问题

（一）对磷矿资源开发利用缺少整体管控，各环节政策不衔接不协调

《全国矿产资源规划（2016—2020）》将磷矿列入24种战略性矿产资源之一，要求合理调控传统优势矿产的开发利用总量，磷矿石开采总量保持在1.5亿吨/年左右，保障磷肥供应能力。近年来，受磷化工产业调控政策、磷污染治理政策的影响，我国磷矿石产量从2015年的最高值1.4亿吨逐年下降到2020年的8893.3万吨，与2016年制定的磷矿石开采总量管控目标相去甚远。同时，我国磷污染形势依然十分严峻，与长江大保护战略的要求还有较大差距。磷矿开采、磷化工产业发展、磷污染治理政策缺少有效衔接，影响了国家宏观调控目标的实现。

（二）磷肥保供稳价政策将会导致磷石膏产量增加，带来潜在环境风险

2020年，我国磷肥产量约为1590万吨，产生磷石膏约7500万吨。除了每年新增的磷石膏量，加上历史堆存量，目前我国磷石膏堆存量已超过5亿吨。随着多部门密集出台化肥保供稳价政策，预计未来几年磷肥生产将会小幅增长，磷石膏还将呈现持续增长趋势。为了贯彻落实国家磷肥保供稳价要求，贵州、四川等地实行的“以渣定产”政策和湖北宜昌实行的磷矿石开采总量控制政策均进行了调整，全力保障磷肥生产供应。但在保障磷肥生产供应的同时，却对原有的磷石膏处置方式造成冲击，给长江流域带来较大的环境风险。

（三）受技术、政策、标准等因素制约，短期内难以大幅提高磷石膏综合利用比例

虽然我国磷石膏综合利用已达到国际领先水平，但受技术、政策、标准等多种因素制约，我国磷石膏综合利用率仅为45%，且短期内难以大幅提高。一是磷肥企业不按要求排放磷石膏，导致磷石膏含水量和含杂质量高，增加了磷石膏综合利用企业的预处理成本。二是尚未形成覆盖磷石膏排放、综合利用技术、综合利用产品等方面系统的标准体系。三是磷石膏综合利用技术水平不高，主要以低附加值的水泥缓凝剂、石膏建材等初级利用途径为主。四是资源综合利用税收优惠政策缺乏实施细则，许多磷石膏综合利用企业在实践中难以享受到税收优惠。最后，上述多种原因导致磷石膏综合利用产品推广应用难，市场认可度不高。

（四）现有磷石膏库服务期限将至，难以满足日益增长的磷石膏堆存需要

堆存是磷石膏无法全部综合利用的最终选择。磷石膏库占地面积大，按照设计标准与规程，使用年限大多在10年左右。国内主要磷肥生产企业的现有磷石膏堆场预计2到3年内将全部堆满，部分堆场不超过5年。如湖北省现有48座磷石膏库，但在用的只有28座，其中40%的库容使用率超过70%。同时，部分磷石膏库建设和运行管理不规范，存在安全隐患和环境风险。目前，有关部门对新建磷石膏库要求很高，一些地方已经明确表示不再批地新建磷石膏库。可以预见，如果不迅速改变现状，磷石膏将陷入继续大量产生却无处安全堆存的危险局面。

（五）多方政策挤压下，地方难以同时贯彻落实国家磷矿开发利用与环境保护多重目标

磷矿资源开发利用既关系到国家粮食安全，又关系到国家战略性矿产资源安全和相关产业链供应链的稳定，不合理的开发利用还可能给地方带来严重的安全事故风险和环境风险。各方面矛盾交织，加之政出多门，地方往往顾此失彼，左右为难。调研发现，在多方政策挤压下，一些地方政府面对复杂局面，不敢担当作为，只能被动应对，看风向办事。环境保护压力大，就采取限产停产等严格的磷矿资源开发利用管控政策;一旦化肥保供稳价压力大就迅速转向，要求企业扩大产能。政策不连续不稳定，还存在“一刀切”“层层加码”等现象，严重影响企业正常发展，不利于稳定市场预期，也难以保证宏观政策的实施效果。

三、若干对策建议

（一）对磷矿等战略性矿产资源开采实行总量管控制度

综合考虑国内外资源、环境、产业、市场、贸易、战略储备等因素，制定我国磷矿资源开发利用战略，对包括磷矿在内的战略性矿产资源开采实行总量管控制度。磷矿石开采总量管控目标不仅要考虑资源安全，还要考虑粮食安全、产业安全和环境安全。磷矿石开采总量管控目标应由国家有关部门或授权省级人民政府统一制定，禁止地方借环境保护名义限制磷矿石开采和跨区域流通，防止地方保护主义，推动构建全国统一大市场。

（二）以國内大循环为主体，适时限制磷矿石和磷化工产品出口

受全球粮食危机影响，对磷肥等磷化工产品的需求大幅增加。我国磷矿石产量居全球第一，2020年，我国磷矿石出口量为42.08万吨，磷肥出口量为476.9万吨，磷肥出口占磷肥总产量的比重达到了30.0%。磷矿资源合理有序开发事关我国经济社会可持续发展，要以国内大循环为主体，将满足国内需求作为磷化工产业高质量发展的出发点和落脚点，动态跟踪国内外磷矿石和磷化工市场形势，必要时限制磷矿石和磷化工产品出口。

（三）全方位打通磷矿勘查、开采、加工、利用、储备及固废处置各环节，保持政策连续性和一致性

加强磷矿资源开发利用全生命周期管理，加强各环节政策之间的衔接协调。具体来说，磷矿开采及磷化工产业政策以促进磷化工产业高质量发展为目标导向，还要考虑其带来的矿区生态环境破坏和磷污染问题;化肥保供稳价政策以保障粮食安全为目标导向，同时也要考虑其带来的磷石膏处置问题;磷石膏处置政策以防治磷污染为目标导向，同时也要考虑磷石膏综合利用和磷石膏堆存处置方式的技术经济性和安全性。此外，还要保持政策的连续性，避免朝令夕改，稳定市场预期，最终实现资源保障目标、产业发展目标、环境保护目标的“多赢”。

（四）加强源头改造、过程控制和产品推广应用，提高磷石膏综合利用水平

推进源头改造，磷矿山企业应合理开发磷矿资源，有效提高磷精矿品位，从源头降低磷石膏产生强度;磷酸生产企业应对磷石膏进行预处理，提高磷石膏“可用性”。加强磷石膏综合利用企业的技术改造，积极培育大型骨干企业，推动磷石膏综合利用产业规模化、集聚化、绿色化发展。研究制定磷石膏综合利用企业税收优惠细则，确保政策落到实处。多措并举加大磷石膏综合利用产品推广力度，如限制天然石膏开采，鼓励使用磷石膏建材产品;将磷石膏综合利用产品纳入政府采购清单;完善磷石膏综合利用标准体系，提高磷石膏综合利用产品市场认可度。

（五）在严格审批和监管前提下，提前布局建设磷石膏库

在现行技术经济条件下，大部分磷石膏无法综合利用，推动磷石膏妥善安全地处置十分迫切。当前不断增加的磷石膏产生量和日益减少的磷石膏库存余量之间的矛盾十分突出，而磷石膏库管理不规范造成的污染也十分严峻。为此，建议积极谋划，提前布局，允许在符合安全、环保等前提下，高标准新建磷石膏尾矿库，保障磷石膏规范收集、堆存和填埋。同时，要加强对磷石膏库运行的监管，加大对违法企业的惩处力度，避免磷石膏无序堆存和渗漏造成污染。

（六）创新磷肥生产技术工艺，推动磷肥使用减量增效，从源头防治磷污染

一方面，要加强磷肥生产技术工艺研发与改造，推广磷酸生产绿色先进工艺，提高磷资源回收率，降低磷石膏排放强度，提高磷化工企业清洁生产水平。另一方面，我国农业生产普遍存在施肥盲目和过度施肥的情况，特别是磷肥利用率较低，当季利用率仅为10%—25%，应持续推动化肥生产清洁使用减量增效，推动化肥使用量逐年下降。大力推广测土配方施肥，积极推广使用专用肥、环保型、缓释型等新型高效肥料，提高科学施肥水平和磷肥利用率。大力推广应用有机肥，减少磷肥使用量。

（谢海燕，国家发展改革委体管所研究员。贾彦鹏、李刚，国家发展改革委体管所助理研究员）