群众信访“件件有回复”基层检视与思考

李宝建

摘 要：群众信访“件件有回复”作为新时代检察机关转变司法理念的路径选择，是检察机关能动履职，参与诉源治理的有效途径。从重庆检察机关的实践检视，基层院群众信访“件件有回复”工作取得阶段性成效，但同时还存在理念、作风跟不上、办案机制不完善、考核保障薄弱的等问题，下一步应坚持问题导向，把工作的着力点放到理念更新、质效提升和完善相关机制建设上。

关键词：件件有回复 信访制度沿革 机制问题 完善路径

2019年3月12日，最高检张军检察长在第十三届全国人民代表大会第二次会议上报告检察工作时，庄严承诺“将心比心对待群众信访，建立7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复制度。”[1]群众信访“件件有回复”由此上升为最高检对检察信访工作的制度性要求，成为全国检察机关的一项重要政治任务。近年来，全国检察机关认真贯彻落实最高检部署要求，持续巩固深化群众信访“件件有回复”制度，重复信访比例明显下降、信访“倒三角”趋势逐渐好转，检察信访工作质效显著提升。同时，我们也要清醒地认识到，距离服务保障高质量发展、高效能治理的要求，群众信访“件件有回复”实践中，仍然存在一些问题，如理念作风没跟上、信访机制不完善、考核保障须强化等，这些问题的存在，制约了群众信访“件件有回复”的深入发展。对此，我们要坚持问题导向，完善相关机制、采取针对性措施，推动群众信访“件件有回复”高质量发展，有力助推国家治理体系和治理能力现代化。

一、群众信访“件件有回复”制度是人民群众对检察信访工作的新期待

2019年11月26日，最高检印发《人民检察院办理群众来信工作规定》，针对办理群众来信工作中的突出问题，明确了检察机关办理群众来信的主要流程和工作标准，从规范性文件的层面对群众来信“件件有回复”进行了确立。

进入新时代新发展阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。随着经济社会快速发展，大量社会矛盾纠纷涌现，人民群众通过控告申诉等法律途径维护自身权益的意识不断增强、诉求更加强烈。特别是修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法及司法解释等赋予了控告申诉检察部门更多的诉讼监督职责，将检察监督确立为重要的权利救济程序，赋予了当事人更多控告申诉权利，如辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向人民检察院申诉或者控告;人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。此外，控告申诉检察部门还承担民事诉讼监督复查案件的初核工作等。

随着越来越多的社会矛盾纠纷以信访或案件的形式进入控告申诉检察渠道，司法已经成为解决社会矛盾纠纷的终极途径。同时，人民群众对司法工作的要求也越来越高，不仅要求实体公正，而且要求程序公正;不仅要求结果公正，而且要求及时高效;不仅要求严格司法，而且要求保障人权。[2]时代在出卷，人民在阅卷。[3]人民群众对检察信访工作的新期待倒逼信访机制不断改革完善。

二、群众信访“件件有回复”的基层实践

近年来，按照最高检的部署要求，基层检察机关坚持“人民有所呼，检察有所应”，以重庆检察机关为例，持续巩固深化群众信访“件件有回复”工作，突出抓好治理重复信访和信访积案清理、信訪案件公开听证、院领导包案办理首次信访等重点工作，检察信访工作质效得到显著提升。

（一）群众信访回复“应回尽回”

以重庆市检察机关为例，2019年3月至2022年3月，重庆检察机关共计接收群众信访40325件，其中，除匿名和无有效联系方式外，符合回复条件的均在7日内进行了程序性回复，连续3年实现了7日内程序性回复率100%。该项工作得到市两会代表委员和人民群众的点赞表扬，被重庆市委政法委列为政法领域改革亮点工程，多位信访群众专门回信对检察机关主动书面回复表达感谢。如信访人刘某某在收到重庆市检察院的书面回复函后，给重庆市检察院来信写到：“我给很多单位写信，都没有得到回复，收到贵院回复函，当时有种想哭的感觉，无论贵院对我的案件最终做出什么样的决定，我对贵院认真艰辛的审查以及做出受理的意见报以谢意。”

（二）信访回复机制逐步健全

重庆市检察院建立“三专三关三监督”工作机制，促进信访工作规范化。“三专”是建立群众信访处理中心、群众信访督办中心等专门场所，建立全市检察机关统一的群众信访登记专门台账，确保群众信访工作专人管、专门办，每件信访都有案可查，有迹可循;“三关”是把好信访入口关、流转关、答复关，确保群众信访规范登记、流转及时、回复渠道畅通;“三监督”是强化内部监督，加强提醒预警，强化外部监督，加强跟踪督办，强化检务督察，加强监督问责。如重庆市检察院第五分院专门制定《关于贯彻落实“群众信访件件有回复”工作办法（试行）》，坚持“全院推动、定岗定责、流程监控、多元化解、强化运用”二十字诀，确保群众信访回复落到实处。

（三）群众诉求“事事有着落”

重庆市检察机关持续深化落实群众信访“件件有回复”，各级检察院检察长率先垂范、敢打头阵，带头接访缠访缠诉、疑难复杂和影响重大的信访案件，做好释法说理、矛盾化解工作，最大限度提高首次信访办理效率和质量，努力将矛盾解决在首办环节。如重庆市检察院贺恒扬检察长带头接访信访人夏某长、夏某川，通过耐心释法说理，帮助信访人解决实际困难，实现了案结事了、息诉罢访，取得了良好办案效果。这次接访实录作为全国检察机关首批“大检察官接访实录”在检察日报专栏刊发。

三、制约基层落实群众信访“件件有回复”的内部症结

群众信访“件件有回复”制度“7日内程序回复”是前提，“3个月实体性答复”是核心，回复答复不是目的，息诉化解才是根本。近年来，检察机关坚持“人民有所呼，检察有所应”，以巩固深化群众信访“件件有回复”为抓手，突出抓好治理重复信访和信访积案清理、信访案件公开听证、院领导包案办理首次信访等重点工作，检察信访工作质效得到显著提升。但也要清醒的看到，实践中仍然存在不少问题，制约了信访工作高质量发展。

（一）理念、作风没跟上

1.少数检察人员群众观念淡薄。检察信访机制改革的本质要求是落实以人民为中心发展思想，促进解决群众实际问题、化解矛盾纠纷，实现案结事了，助推国家治理体系和治理能力现代化。但实践中，少数检察人员头脑中仍存在信访就是“摆平”当事人，处理信访仅局限于依法办案、结案了事，没有树立信访“为民解难”的导向。

2.工作方式单一。检察信访机制改革要求检察人员切实增强法治意识和法治思维，更加注重依法按程序办案，更加注重多措并举加强法律监督、保障救济权利。但个别检察官工作方式单一，把信访工作仅局限于依法办案，不善于运用公开听证、司法救助、与相关单位或部门形成合力等举措化解信访矛盾和解决群众实际困难。

3.監督意识不强。一些地方不敢监督、不善监督，对群众信访的问题不愿纠正、不善纠正，对正确司法结论不敢坚持、不敢维护，造成群众不满、案件久诉不息，影响司法权威，甚至引发新的信访问题。

（二）信访机制不完善

1.信访合作机制缺乏。仍然存在“做息诉工作的不了解案情、了解案情的不参与息诉工作”的突出问题，缺乏健全的矛盾化解上下级检察院联动机制;有的上下级检察院之间沟通不到位，对同一信访问题的答复不一致，引发次生信访问题。

2.信访案件办理精细程度不高。有的检察人员想当然地认为原裁判或者决定经过多道司法程序和多个关口层层过滤，发生错误的可能性不大，不愿意认真办理信访案件，导致信访案件的审查工作和释法说理流于形式，办理程序空转。

3.检察信访监督机制不够健全。信访责任监督制度沦为“稻草人”的现象仍然存在，检察机关领导干部、工作人员信访工作责任不够明晰，推动信访问题及时就地解决的责任机制未得到完全落实，信访责任追究制度的“牙齿”没有咬合。如疑难复杂信访案件应由领导包案而未包案或挂名包案、集体访或个人极端信访发生后未启动信访责任倒查程序追责等现象仍然存在。

（三）考核保障须强化

1.考核机制不够合理。公正合理的矛盾化解过程有利于在全社会树立约束力与公信力，继而杜绝其他不合法诉求出现。当前检察业绩考核重点仍侧重于信访个案矛盾的化解、关注实现短期利益，而缺乏长效指引，容易形成信访个案矛盾得以化解，类案矛盾持续突出，甚至损害司法公信力的局面。

2.信息化保障水平不高。当前，群众信访“件件有回复”的信息化水平还有待提高，特别是检察业务应用系统和网上信访信息系统未实现数据整体对接，导致办理信访工作效率不高，提取数据不够准确，造成数据分析研判不够、参谋助手作用发挥得不好。

3.人才队伍建设亟待加强。从人员配备方面看，各地检察信访工作人员配备普遍偏弱，人员数量、年龄结构、业务能力等方面与其他业务部门相比存在明显的不平衡，导致群众信访“件件有回复”等重点工作落实仍不够理想，人员配备与新时代检察信访工作的高质量发展要求存在明显差距。

四、加强群众信访“件件有回复”工作的思考

“法者，治之端也。”法治是治国安邦、兴政惠民的最有利保障。运用法治思维和法治方式解决信访问题，在保障权益、化解矛盾、维护稳定上，具有明晰权责、稳定预期、不留隐患的优势。对于如何推动检察信访工作高质量发展，建议以“理念、机制、质效”为改革方向，进一步规范群众信访“件件有回复”工作，提高检察信访工作的法治化水平，保证合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。

（一）以理念自觉为引领，加强信访工作作风建设

1.坚持以人民为中心的发展思想。进一步增强宗旨意识，千方百计为群众排忧解难，摒弃为回复而回复，强化息诉化解、案结事了导向，大力推动领导干部接访下访、检察长阅办群众来信、治理重复信访、群众信访“件件有回复”电话回访等举措，把群众合法诉求解决好，努力让人民群众感到权益受到公平对待、利益得到有效维护，切实把信访工作做到群众心坎上。

2.积极践行“阳光信访”理念。随着社会主要矛盾的变化，人民群众对司法的需求不再是一纸冷冰冰的法律文书，而是更加公开透明的司法过程、更加充分地参与及诉求表达机会。为此，信访案件办理过程中，要积极运用公开听证方式审查案件，常态化开展简易听证和上门听证，通过听证员等“第三方”释法说理，将检察办案过程晒出来，主动接受监督，让人民群众更加具体、直观地感受公平正义;

3.积极践行新时代“枫桥经验”。法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病 。严格落实首办责任制，对本院管辖的首次信访，逐一明确包案领导、责任部门、责任人员和工作要求，包案领导靠前工作，主动开展协调处理、疏导解释等工作，努力把矛盾化解在早、化解在小、化解在基层首次办理环节，最大限度减少重复来信、越级上访。

（二）以机制完善为依托，提升信访案件办理质量

1.探索建立信访案件专项评查机制。定期对信访案件进行评查，重点评查最高检等上级单位交办案件，结案不息诉、非正常访、民营企业反映强烈的案件，本地区有重大社会影响的信访案件，可能影响社会稳定的信访案件等，根据工作需要，邀请人民监督员、律师等第三方人员参与评查，以质量评查推动信访案件质量提升。

2.完善信访工作业绩考核机制。建议从规范办信接访、严格办理程序、强化法律监督、保障救济权利等方面，加强对是否真正实现“案结事了”的业绩考核，引导检察人员在办案中追求“明辨是非、定分止争，案结事了、息诉罢访，创新管理、促进治理”的司法办案境界，从源头上预防和减少矛盾风险的发生。

3.完善检察信访责任机制。《信访工作条例》突出强调完善信访工作责任体系，对落实信访工作责任进行专项督查，对责任追究的情形和方式等作出明确规定，强调“党政同责、一岗双责，属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”原则。建议检察机关将信访工作督察、问责等责任机制常态化、规范化、制度化，做到履责有依、督责有循、追责有据，真正发挥责任制的倒逼作用，为检察信访工作高质量发展提供重要保证。

（三）以质效提升为导向，强化信访考核保障支撑

1.探索组建控告申诉巡回接访工作组。建议整合信访专业力量，形成攻坚团队，以巡回接访工作组为载体，全方位提升“信访窗口”服务质效，通过采取定期巡访、预约下访等方式，到基层巡访，让检察官多跑腿，让群众少跑路，面对面听取信访群众诉求，减少群众“诉累”“访累”，提高工作实效。

2.加强信访信息化建设。充分运用人工智能、互联网技术，完善网上检察服务平台，让人民群众足不出户即可在网上办理涉检信访业务，提交申诉材料，查询案件进展。积极运用大数据赋能检察信访工作，健全网上信访系统的数据分析研判、风险预测预防等功能，充分挖掘和利用好信访数据这个“富矿”，加强对信访数据的分析研判，给领导决策提供参考。

3.强化信访队伍素能提升。定期开展业务学习，有针对性地举办信访工作素能专题培训班，全力提升办信接访、案件办理和释法说理等业务能力，建立常态化岗位练兵、业务竞赛激励机制，推动产生素能提升内生动力，形成你追我赶的良性竞争格局，为群众信访“件件有回复”工作高质量发展提供有力人才支撑。

*重庆市人民检察院检察九部四级高级检察官[430074]

[1] 张军：《2019年最高人民检察院工作报告》，《人民日报》2019年3月20日。

[2] 参见《更实促进治罪与治理并重》，《检察日报》2022年4月7日。

[3] 参见最高人民检察院控告检察厅编：《检察机关涉法涉诉信访改革问答》，中国检察出版社2015年版，第2页。