涉法涉诉重复信访治理机制的构建与完善

江苏省人民检察院课题组

摘 要：信访人法律认知偏差、合法权益得不到维护引发信访矛盾，而检察机关存在初信初访处置不力、矛盾化解机制不健全等问题导致检察环节涉法涉诉重复信访问题较为突出。江苏省检察机关在重复信访化解过程中通过在构建信访法治化路径、狠抓诉源治理、强化内部监督、建设多元治理格局、司法救助帮扶等方面发力，推动一批重复信访得到有效化解，并提出从受理办理、释法说理、案件质量保障、救助帮扶等方面构建和完善重复信访治理工作机制。

关键词：涉法涉诉信访 重复信访 社会治理 江苏实践

一、重复信访的基本情况及特点

（一）信访案件范围呈现广泛性

2021年，江苏省检察机关共治理1696件重复信访案件，信访内容涵盖检察工作的各个方面。信访案件中涉及民商诉讼监督的为823件，占涉法涉诉信访比例的48.5%;涉及行政诉讼监督的235件，占涉法涉诉信访比例的13.8%;涉及刑事案件的490件，占涉法涉诉信访比例的28.9%;涉及执行事项的83件，占涉法涉诉信访比例的4.9%;涉及工作作风、廉政问题和其他内容的总计66件，占涉法涉诉信访比例的3.9%左右。

（二）信访内容领域呈现多样性

涉法涉诉信访的内容主要集中在三大方面：一是非法集资或大量拖欠货款纠纷。这些案件主要因法院判决后执行基本没有效果，从而引发群体上访事件;二是涉及新农村建设、征地拆迁补偿等方面问题，囿于政策性因素和现行司法解释的规定，使法院对纠纷的处理显得力不从心导致群体性上访的发生;三是涉及刑事立案监督、侦查监督、审判监督的占比高。此外，医疗纠纷、劳动争议、噪音污染、乡邻关系也成为重复信访的焦点性内容。

（三）信访主体身份具有多元性

涉法涉诉信访的主体涉及到社会的各个层面。有因民事案件未得到及时处理和民事案件未執行到位的当事人，也有不服刑事判决的被告人、被告人家属及受害人、受害人家属等等。诸多社会关系人员的参与使得信访的规模比较大，人员构成复杂。

（四）化解难度具有艰巨性

重复信访案件多数由历史遗留问题造成，如房屋拆迁补偿引发的信访问题，往往因信访人对拆迁补偿数额不满，引发一系列诉讼，在司法机关未予支持其诉求后，信访人开始长期在司法机关、政府各部门进行缠闹访。此类信访人多有赴省进京访经历，诉求多样，矛盾尖锐，但诉求并不符合相关政策，司法机关只能在职权范围内作出处理决定，想要彻底化解信访矛盾存在较大难度。

（五）治理效果呈现多样性

2021年，江苏省检察机关已经完成清理的1696件重复信访案件中，息诉罢访939件（签订息诉罢访承诺96件，口头息诉193件，长期未信访650件），导入其他司法程序、移送其他单位453件，信访终结、建议信访终结275件，信访人因信访行为违法被刑事立案并羁押14件，精神病患信访11件，纠错3件。

二、重复信访的原因剖析

（一）信访人对法律的认知存在偏差，通过重复信访施压

有的信访人对法律规定和诉讼程序不清楚，错误认为只要是涉法涉诉问题都应直接向检察机关反映。来信人将同一信件分别寄至各单位部门，采取“广撒网”式，本着碰运气的想法，导致多部门同时收到同样的来信。信访人还会采取“连环轰炸”的方式，同一时间针对同一诉求，连续寄出多封信件。信访人也会存在“信上不信下”的认知，抱着“攀高心理”向级别高的单位部门寄信，导致大量的信件重复涌入上级检察机关。

（二）信访群众合法权益长期未能有效解决

随着社会改革发展的深入，我国综合国力和人民生活水平均有了较大提高，但同时社会成员之间收入差距加大、社会分配不公、资源占有不平衡、利益主体和结构多元化、利益冲突趋向激烈等诸多现象的存在影响了社会稳定性。比如，在城市化和新农村建设进程中农村的土地承包、土地征用、宅基地划分城中村改造等问题不断涌现，城市扩大后，一些城周边的失地农民成为“城市农民”，这个新群体原有生活方式被打破。拆迁和土地使用等行为的不规范引发矛盾比较集中和突出，但仅靠检察机关的诉讼监督，失地农民的合法权益并不能得到根本解决，导致当事人反复诉讼、反复申请检察监督。

（三）重复信访化解机制不健全，推进不力

群众重复信访必有原因，很多是因初信初访处置不力，随着时间的推移和事态的发展，简单问题变得越来越复杂越难解决。检察机关首先要树立依法主动作为的理念，了解重信重访背后的原因，通过综合评判、准确处理、释法说理等，把每一件重复信访处理好。重复信访往往需要多个职能部门联合办理，采用多种化解措施，由于合理化解机制不健全，责任不明确，部门之间互相推诿，导致问题久拖不决，产生“滚雪球”效应。有的单位以简单的程序性答复为办理要求，这样问题不仅没有得到实质性的解决，相反还能引起更大的矛盾和社会戾气。

三、检察机关重复信访治理机制的实践探索

（一）准确把握治理精神，破解重复信访法治化路径

司法制度在纠纷解决上与信访制度有一定的重合，但其具有解决社会矛盾纠纷的最高效力，司法裁决的终局性是信访制度所不能比拟的。信访制度不能冲击司法制度，不能干预司法在化解矛盾纠纷的终局性功能。全省检察机关坚持认真甄别信访诉求性质，在法律框架下解决问题。把属于检察机关管辖的信访事项导入程序内进行办理，增强信访的司法属性。属于管辖范围的重复信访由控申检察部门受理下来，在程序内进行流转办理，使过程和结论对信访人和检察机关都有法律约束力，“信访不信法”的现状得以改善。

（二）狠抓办案质量，从源头上预防和减少重复信访

全省检察机关坚持从源头上狠抓办案质量，避免司法瑕疵，从而预防和减少涉法涉诉信访的发生。为此，在全省普遍健全和完善执法办案质量保障制度，各业务部门在办理各类案件时，严格依法办案，不断提高办案水平，严格依法、规范、文明执法，把好案件的证据关、质量关，既要注重实体方面的问题，更要注重程序方面的问题，坚持程序公正和实体公正并重。在内部，通过完善案件质量考评制度，创新考评方式，及时发现问题并进行整改;在外部，强化案件质量监督制约机制，完善人民监督员制度、备案审查制度等。努力从源头上预防和减少涉法涉诉信访风险的发生。

（三）加大案件评查的力度，丰富法律监督手段

在重复信访治理中，坚持以办案方式评查原案办理情况，评估诉求的合理性，依法回应信访人。针对群众反映强烈的司法不公不廉的涉法涉诉信访问题，依法履行好抗诉职能;针对群众反映强烈的诉讼违法涉法涉诉信访问题，正确履行好诉讼监督职能;对其他司法机关没有按照法律程序处理信访问题的，依法提出检察监督意见或纠正违法。承办部门严格依据法律审查当事人的信访材料，区分不同情况决定是否启动评查程序，既要坚持依法纠错，又要注意维护生效的裁判或决定的稳定性。

（四）明确治理主体地位，构建多元治理格局

把矛盾纠纷看作有机统一的整体，促使问题一揽子彻底解决。一是加强司法机关之间的配合。建立公检法之间的信息共享平台，避免涉法涉诉信访在不同机关反复流转，也避免各机关处理口径不一的问题。建立联席会议制度，通过定期情况通报，共同排查等方式，推动联合答复和息诉工作，加强涉法涉诉信访化解的“合力”。二是加强与地方党委政府、社会组织的协作配合。充分发挥检察调解与人民调解的联动作用，充分发挥调解在涉法涉诉矛盾纠纷解决中的作用。探索邀请人大代表、政协委员、人民监督员等第三方人员等共同参与化解工作。

（五）完善重复信访配套机制，做好诉讼程序的善后工作

综合运用领导包案、公开听证、司法救助、信访终结、依法处理违法行为等配套机制，巩固治理效果。坚持领导包案与公开听证机制相结合。将公开听证作为矛盾化解有效手段，通过第三方力量参与，摆事实、举证据、释法理，共同开展息诉罢访工作，以公开促公正，提升检察环节息诉罢访效果。坚持矛盾化解与司法救助机制相结合。符合司法救助条件的积极开展司法救助工作，将解决群众实际困难作为矛盾化解的助推剂逐案攻坚。

四、重复信访治理中存在的难点问题

（一）诉访分离缺乏约束力，不能明显减少信访总量

“控增量、减存量”，在法治框架下推进信访问题解决是重复信访治理的基本原则。诉访分离在推进信访的法治化、专业化上发挥了积极作用，使法律问题回归司法解决。诉访分离改革既会大幅减少政府信访部门的信访量，也会使司法机关的非涉法涉诉信访大幅减少。但是，由于诉访分离改革对群众缺乏刚性约束力，如果不采取其他配套措施，简单的诉访分离，并不能明显减少各单位的信访量。从近几年全省检察机关的信访数据分析来看，非涉法涉诉信访案件并没有明显的减少，大多信访群众也曾经到党委、政府和人大等多个部门信访。

（二）执法错误纠正配套机制不健全，仍存在程序空轉现象

很多信访的起因是由于司法机关执法不规范所造成的，这些执法不规范导致执法瑕疵时有发生，信访人往往抓住这些执法瑕疵不依不饶，向司法机关提出各种不合理的要求，而司法机关在处理这类信访过程中往往遮遮掩掩，使纠错程序处于空转状态，导致信访人久访不息。执法错误和瑕疵的认定标准是明确的，但在实践中，处理机制得不到贯彻落实，信访线索由控申部门受理、分流之后，有的承办部门不能按照工作流程进行反馈，且控申部门的交办、督办职能发挥不够充分，导致内部相互监督制约力度不够，导致程序“空转”。

（三）信访原因错综复杂，检察监督难以彻底化解矛盾

很多信访矛盾看起来是司法问题，实质上是其他利益纠纷。立法上，法律并不能穷尽社会关系的方方面面，法律总是滞后的，其规制的范围是不周延的;司法上，法律只是对已发生的损害行为及后果进行救济。这些立法和司法上的局限，使检察机关在解决诉访交织的信访矛盾时，发挥的作用受限，很难实质性化解所有矛盾。如拆迁领域的举报、要求立案监督等涉法涉诉信访，其根源上还是对拆迁补偿的不满。对这类涉法涉诉信访案件，单从司法的角度去解决，很难彻底化解矛盾。

五、重复信访治理机制的完善路径

（一）规范受理审查，把握涉法涉诉信访的关键

在检察机关设置“四项审查”、“四个不受理”的甄别方法，用法治化思维和法治方法处理涉法涉诉信访问题。“四项审查”即从诉求性质、职能管辖、级别管辖和地域管辖分别进行审查;“四个不受理”是指主体不适格不予受理，材料不齐备的不予受理，不属于本院管辖的不予受理，已经终结的不予受理。对信访人作出受理或不受理的明确以书面形式告知，形成受理环节的司法性。书面告知函以司法文书形式直接明确诉求性质，划分出“诉”、“访”界限，及时表明检察机关立场，既让一部分缠访、闹访的信访人不再心存侥幸，也使一部分对受理心怀疑虑的人打消顾虑，从而提升信访处置答复的公信力;另外，书面告知函载明有管辖权的单位或部门，也利于将辖外信访事项及时有序“导出”。

（二）完善信访分流办理机制，增强信访案件办理合力

完善内设部门联动办理机制。建立由院领导包案、控申部门牵头、业务部门首办的信访案件联动办理机制，形成信访处置全院“一盘棋”格局。业务部门根据首办责任制严格按程序办理，控申部门通过分流时告知、案中巡查、届满前提醒、到期催办等四个步骤，随时追踪案件进展，督促首办部门按期办结。完善与外部联动办理机制。主动向地方党委、联席办报告，协调解决信访工作中的困难和问题。与法院、公安机关建立涉法涉诉信访案件联席会议，相互通报案件办理情况，共同召开重点信访案件协调会，协调解决案件移送、协调稳控等问题。加强与原办机关的沟通协调，建立调查核实配合支持机制，保证执法标准、答复口径、处理意见的“三统一”。

（三）建立健全办案质量保障机制，强化办案质量监督制约机制

检察环节信访的发生，多数是由于办案质量不高、执法不规范引起的，因此要采取以下措施建立、健全案件质量保障机制：强化案件流程管理;建立健全办案质量考评机制;完善落实网上办案制度，建立健全对执法全过程的动态监督和预警机制，及时发现和纠正执法不规范的问题，保证每个执法环节都体现严格公正文明执法的要求;建立信访风险评估机制;全面推进检务督察制度;健全和规范执法过错责任追究机制。积极运用刑事和解、民事调解与行政调解机制，化解社会矛盾，引导信访群众回归正常社会生活。

（四）健全和落实办案过程中释法说理制度

在对疑难复杂案件作出适用法律的判断时，注意详加阐述和论证得出处理意见的理由和依据，兼顾法律效果与社会效果的平衡。在追求法律效果的同时，对司法裁判的社会效果要予以充分关注，最大限度地化解当事人的不满情绪，促使当事人理性地对待处理结果。比如，目前高发的涉众型经济类刑事案件上访，人数众多，涉及地域广，涉案金额和造成损失大，社会影响大，处理不好，极易引发民生问题和群体性事件，释法说理尤为重要。要进一步完善法律文书说理制度。法律文书要充分说理、严密论证，避免简单化、程式化、机械化的陈述，要全方位展现检察机关在个案中采信证据、认定事实、适用法律的过程，做到以理服人、以法服人，实现“三个效果”的统一。

（五）强力推进检务公开，发挥信访工作的反向审视作用

以检务公开倒逼规范执法，推进检察权阳光运行。通过检察为民服务中心、检察微博、检察开放活动、新闻发布等途径，公开案件程序性信息、重要案件信息以及法律文书。依法公开审查、公开答复信访案件，邀请第三方参与并监督，实现以公开倒逼承办部门提升规范化程度、倒逼完善案件质量保障机制、倒逼干警强化业务素能。开展信访案件满意度测评工作，加强信访工作的反向审视和监督制约功能。通过建立评价机制促进信访案件的及时、规范处理，促进办案质量、效率和效果的提升。

*课题组成员：熊毅，江苏省人民检察院党组成员、副检察长、二级高级检察官;叶正刚，江苏省人民检察院第九检察部二级高级检察官;陈烺，江苏省人民检察院第九检察部三级检察官助理[210024]陈兵，江苏省南京市人民检察院第九检察部主任;彭亚哲，江苏省南京市人民检察院第九检察部三级检察官助理[210004]