《甘肃省乡村振兴促进条例》的立法建议

徐世平

摘 要：《中华人民共和国乡村振兴促进法》是全面推进乡村振兴的指导性、基础性法律。地区差异的存在需要更加细致的措施来推进，需要通过国务院的条例、地方性法规和实施办法等来深化。甘肃省需要出台《甘肃省乡村振兴促进条例》，结合区域农业特点和农村发展规律，实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，深化细化乡村振兴内容，完成法治引领和保障。

关键词：乡村振兴促进法;甘肃省乡村振兴促进条例;整体设计

中图分类号：D912   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）09-0076-03

在全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，我国“三农”工作重心发生重大转折，小康社会已经全面建成，绝对贫困已经完全消除，解决“三农”难题、实现乡村振兴是未来全党工作重中之重。2021年4月29日，《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称乡村振兴促进法）诞生。

一、《甘肃省乡村振兴促进条例》的立法基础

全面推进乡村振兴成为未来农业农村工作的主要方向，乡村振兴促进法引领和保障乡村振兴目标的实现。此前中央的阶段性目标是到2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，目前这一目标已经实现 [1]。2017年中央提出实施乡村振兴战略以来，乡村振兴的顶层设计内容科学、结构完整且基本成型。乡村振兴促进法是运用法治思维和法治方式引领、运用法律术语和法律制度表达既有的战略、政策、规划及落实的方式方法和措施，乡村振兴经验法定化，乡村振兴政策法定化。与单纯的政策引导相比，长期的制度保证是全面推进乡村振兴的重要基础，保障从2021年到2050年的三十年国家长期战略。此前有关乡村振兴的规划比较灵活，文件和规划的时间期限相对较短，乡村振兴促进法能够提供长期稳定可预期的制度保障。

乡村振兴促进法是一个固根本、稳预期的法律制度，注重长远发展，规定基本问题，全面引领和保障乡村未来发展。考察现有的法律和党内法规，乡村振兴促进法（国家法律）与2018年中央“一号”文件（中央政策）、乡村振兴战略规划（国家战略）、中国共产党农村工作条例（党内法规），共同构成实施乡村振兴战略的制度基石，四大基础功能互补、各有侧重、互相配合，确保乡村振兴战略的整体目标和实施方案贯彻落实。中国各地自然资源的差异决定了基层推进乡村振兴需要因地制宜、因地施策。这就需要各省（市、自治区）从制度设计上通过出台地方性法规的方法，落实国家法律制度，研判当地资源条件，细化当地工作措施。

二、《甘肃省乡村振兴促进条例》的立法背景

（一）各省（市、自治区）乡村振兴促进条例的立法进展

从各省（市、自治区）地方立法进展看，《湖北省乡村振兴促进条例》是国内第一部落实乡村振兴的地方性法规，自2020年5月1日起施行[2]。《江西省乡村振兴促进条例》自2021年3月1日起施行[3]。上述两个地方性法规的施行时间均早于上位法《中华人民共和国乡村振兴促进法》。综合新闻媒体的消息，2021年，山東省[4]、浙江省、江西省、天津市、福建省、吉林省、四川省颁布乡村振兴促进条例;2022年，新疆维吾尔自治区和河南省颁布乡村振兴促进条例，广东省、西藏自治区、重庆市和广西壮族自治区等省（市、自治区）的乡村振兴促进条例等正在审议之中。2021年甘肃省人大常委会立法计划项目中，《甘肃省乡村振兴促进条例》属于20件调研项目之一[5]。2022年甘肃省人大常委会立法计划项目中，《甘肃省乡村振兴促进条例》属制定项目[6]。

（二）《甘肃省乡村振兴促进条例》的立法意愿

甘肃省需要出台《甘肃省乡村振兴促进条例》，为新时代农业农村工作开启新篇章做出具体谋划部署，深化细化乡村振兴内容，完成法治引领和保障。从立法意愿而言，相对落后的地区更加渴望获得财政资金的刚性支持，以及上级政府的重大项目投资，从制度上保障乡村振兴的措施落实和目标实现。精准扶贫时期甘肃省是脱贫攻坚任务难度最大的省份之一，基础相对薄弱、产业相对初级是基本省情，尽快出台《甘肃省乡村振兴促进条例》能够将国家乡村振兴法律具体化、可操作化，将行之有效的政策法治化、长期化，将已经培育的产业高级化，地方各级政府和广大社会公众获得相对稳定的预期。

三、《甘肃省乡村振兴促进条例》的立法目标

（一）《甘肃省乡村振兴促进条例》的底线性目标

所谓底线，是指在未来乡村振兴的各类目标中，无论党委政府，还是基层组织、农民个人，都要遵守的工作目标最下线、最低值，既是心理的预期最低值，也是工作的目标最低值。底线的思维逻辑和表达方法，在政治层面，是领导者的政治勇气、政治胆识、政治决断、政治魄力、政治智慧和政治自信。在工作层面，是运用各种方式方法、通过各种措施必须完成的一系列指标体系。底线意味着退无可退、顽强坚守、努力前行并且胜利完成。

要守好的第一条底线是守住不发生规模性返贫的底线。农户收入构成中，务工收入数量较多、比重较高且增长较快。由于新冠疫情影响，农民务工的外部条件变化，城市就业岗位的需求有所抑制，外出务工的要求更加复杂。随着各地大规模高频率核酸检测的普遍实施，农民务工需要遵守的法定义务有所扩大，行为方式的调整空间极为狭小。疫情防控的措施和农民自由流动、充分就业存在事实上的冲突，务工中的虚报瞒报行程、漏检核酸检测、参加集体活动轻者可能隔离，重者可能导致行政责任，甚至追究刑事责任。农村电子商务在运行中物流可送达的区域、支撑物流的运输条件不断变化，农产品的保鲜储存要求不断推高，农村电子商务的运营风险不断放大。守住不发生规模性返贫的底线需要产业支撑、监测预警以及帮扶施策。

要守好的第二条底线是守住耕地红线。从全国的目标看是牢牢守住18亿亩耕地红线。甘肃省耕地总体质量不高，粮食产能总体偏低，粮食供给基本平衡但长期趋紧，结构性矛盾突出。耕地保护和粮食安全是一个问题的不同侧面，保护耕地就是保障粮食产量，进而确保粮食安全。守牢耕地保护红线，确保中国人民的饭碗盛着中国土地的粮食。只有通过保护耕地面积，提高土地质量，确保土地用途，做到守牢红线、端牢饭碗，才能真正实现粮食安全。

要守好的第三条底线是严守生态保护红线。甘肃省要统筹划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界。落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单要求，不断完善“三线一单”生态环境分区管控体系。农业生产和农村发展要落实生态环境保护基本要求，加强生活污染和农业面源污染治理，促进生活、生态、生产协调融合，推动区域生态环境质量持续改善和经济社会可持续发展。

要守好的第四条底线是守住道德底线。二十多年前的“中国第一乞丐村”现象就是冲击道德底线的典型事件，展望未来，甘肃省要确保不会发生冲击道德底线的极端行为和极端事件。在2000年，甘肃省岷县小寨村被称为“中国第一乞丐村”，许多村民依靠乞讨养家糊口。李玉平考上湖北国土资源职业学院，成为村里第一个大学生。他在学校报纸上发表了《别跪了，小寨人，站起来》被新闻媒体反复引用，引发全国人民关注。小寨村的道路两旁，写着“别跪了，站起来！”此后国家加大投入，改善基础设施，普及义务教育，组织外出打工，培育当地产业。2020年当记者集中采访小寨村时，道路两侧依然写着“别跪了，站起来！”但岷县已成为名副其实的“中国当归之乡”。守住道德底线，既是物质层面可以量化的各类指标，也是精神层面的无形约束。在社会治理中要预防和减少农民（工）维权的群体性事件，防止出现冲击道德底线的极端行为和事件。

（二）《甘肃省乡村振兴促进条例》的其他目标

要强化产业帮扶和就业帮扶。要因地制宜，分类施策，坚持开发式帮扶，坚持社会保障体系兜底。尊重市场规律，重点强化产业帮扶，依托乡村优势资源，培育特色优质高效乡村产业，做大做强做优产业，培育现代农业品牌，持续强化产业支撑，补齐资金、技术、设施等短板，稳定增加群众收入。对易地搬迁的农户，做好后续帮扶，重点是产业培育。农民工是就业帮扶的重点群体，实施分类精准帮扶，提供有针对性的就业服务。

要统筹兼顾各类规划。深入贯彻新发展理念，统筹整体发展，优化产业布局，谋划业态要素，使发展目标、支撑产业和重大项目配套衔接，发展产业、稳定就业和增加收入融为一体，百亿园区千亿产业中农业具有重要地位和相当比例，带动提高群众收入水平，进而实现发家致富。

要运用法治方式保障乡村五大振兴。条例落实乡村振兴促进法五个方面的目标，发挥地方立法在甘肃乡村振兴中的引领、保障和推动作用，按照乡村振兴的总要求，构建相应的制度体系。

要强化各类主体的法定责任。要建立健全考核评价制度，细化乡村振兴主体责任。定期报告乡村振兴战略实施情况，督促省市县乡各级党委政府落实乡村振兴任务。如果各级人民政府、有关部门和各级各类公务员（或公职人员）违反法律规定不作为、乱作为的，依据国家法律、党内法规、行政法规、部门规章和地方性法规、地方性规章追究党纪政务责任。落实检查制度，强化各类法定的主体履行监督检查职责，对乡村振兴战略实施情况开展监督检查，發现问题，依法及时处理。

四、《甘肃省乡村振兴促进条例》的产业振兴

习近平总书记指出：“产业兴旺是解决农村一切问题的前提。”实现产业振兴，《甘肃省乡村振兴促进条例》要运用法治思维和方式引领、规范和保障以下几方面工作。

一是做强特色优势产业。以构建现代丝路寒旱农业产业体系为目标，探索具有“现代”方向引领、“丝路”时空定位、“寒旱”内在特质、“甘味”知名品牌的甘肃特色农业发展新路子，增强特色农业市场竞争力，全面提升甘肃农业现代化水平。因地制宜，发挥优势，突出特色，基于区域农业自然环境条件，坚持国家各类规划的目标导向，形成并优化现代丝路寒旱农业新格局。实施优势特色产业倍增行动，构建现代乡村产业体系，加快形成“一乡一品”“一县一业”“连乡成片”“跨县成带”“集群成链”的甘肃新时代现代乡村产业发展新格局，实现特色优势产业在规模上不断扩大、品质上持续提升、产值上实现翻番、效益上能够倍增。

二是提高优势产业质量。甘肃省在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的进程中，形成区域扶贫产业体系，培育发展了“牛羊菜果薯药”六大优势特色产业为主导，以小庭院、小家禽、小手工、小买卖、小作坊等“短平快”增收“五小”产业为补充的产业扶贫体系。乡村产业发展要立足于“种（种植业）、养（养殖业）、加（加工业）”，更要超越“种、养、加”，发展乡村旅游、休闲农业、文化体验、健康养老、电子商务等新产业新业态，既要有速度，更要高质量，实现健康可持续[7]。乡村振兴实现农民收入不断增加、生活水平不断提升，产业支撑是基础。现代农村产业要充分考虑甘肃各地现有产业基础、产业水平、产业规模、发展态势和发展空间，现代农村产业不仅仅是农业自身的发展，而是农业、工业和服务业三个产业不断融合共同发展的产业体系，展望未来，正确面对并努力解决乡村产业发展的堵点和痛点，如缺人才、缺资金，市场渠道不畅，抗风险能力不强等，就要支持、促进农村一二三产业融合发展，展示地方特色、人文传统、民族风情，运用市场、社会、政府和东部地区援助等多重力量和参与模式，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，立足甘肃农业大省的现有基础，培育甘肃农业强省的支撑产业，努力提高农业质量、效益和竞争力，按照中央既定目标实现甘肃农业农村高质量发展。

三是推进种业振兴行动。强化种质资源保护利用体系建设，挖掘甘肃优良特异种质资源，集中攻关现代育种关键技术，加快种质资源库（圃）、保种场、保护区建设，发掘水产种质资源。建设种质资源大数据平台、资源鉴定评价、共享利用交易平台。强化种业自主创新体系建设，建立完善以企业为主体的商业化育种体系，重点开展玉米、马铃薯、小麦为主的良种联合攻关。培育具有重大应用前景和自主知识产权的畜禽新品种，加大对品种区域试验体系建设和品种展示评价体系建设的支持力度，提高种业信息化服务水平。以优势产区为重点，推进现代化农业制种基地建设。做大做强种业企业，整合优势资源，建设大型现代化种子加工中心，培育育繁推一体化种业集团。

四是加强农业技术创新。甘肃省打赢脱贫攻坚战的奋斗史就是农业科技进步贡献率不断提高的发展史。甘肃省要继续提升现代农业发展装备水平，改造提升现代农业生产设施，推进设施设备更新换代。提高适用农机装备研发和推广应用水平。以服务粮食安全和现代丝路寒旱农业优势特色产业倍增行动、满足广大农民对机械化生产的需求为目标，加快推进农业机械化升级。不断提升农业科技支撑能力，加大农业现代适用技术集成推广应用。推广现代丝路寒旱农业成套技术和成套装备，全面构建与特色农业强省相适应的农业科技研发体系、农业科技推广体系。

五是加强品牌体系建设。以绿色有机农产品为方向，以优质、高效、生态、特色、专用等设计指标，全面实施“甘味”品牌营销战略。“甘味”品牌培育体系让“甘味”农产品从甘肃走向全国、走向世界、走向千家万户。甘肃省要加强两个“三品一标”建设，前一个“三品一标”的“三品”指无公害农产品、绿色食品、有机产品，“一标”是农产品地理标志产品。后一个“三品一标”意味着甘肃省农产品要按照品种培优、品质提升、品牌打造、标准化生产要求，建立产地环境监测评价、营养品质特质监测评价和产品质量安全监测及可追溯体系，构建“省级公用品牌+市县区域公用品牌+企业商标品牌”三级品牌培育体系。截至2022年1月，甘肃省有效期内“三品一标”产品达到2 930个，其中无公害农产品924个、绿色食品1 652个、有机农产品222个、地理标志产品132个。系统集成农业生产的产前、产中和产后等诸多环节，推进全省农业全产业链标准化管理，在更高层次、更宽领域、更深程度持续推进农业高质高效发展，实现农业的多目标发展。甘肃省推进两个“三品一标”建设，以前强调的是第一个，未来重点是第二个，加强“三品一标”建设，聚焦重点农产品，推动品种培优、品质提升、品牌打造和全产业链标准化生产。两个“三品一标”共同建设，真正实现农业高质量发展。紧紧围绕“牛羊菜果薯药”六大特色产业，加强绿色食品、有机农产品、地理标志农产品的认证和管理。统一规范使用“甘味”标识，全面构建省、市、县三级农产品品牌体系。构建农产品市场体系，建设一批农产品专业批发市场和产地交易市场，加快推进以城市标准化市场、生鲜超市、城乡集贸市场为主的农产品零售市场建设。

参考文献：

[1]中共中央国务院.关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].（2018-02-04）http：//www.gov.cn/zhengce/2018/02/04/conten

t_5263807.htm[2022-04-06].

[2]湖北省乡村振兴促进条例[EB/OL].（2020-01-18）http：//www.hubei.gov.cn/zwgk/hbyw/hbywqb/202001/t20200118_200536

4.shtml[2022-04-07].

[3]江西省鄉村振兴促进条例[EB/OL].（2021-02-01）http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2021/2/1/art_396_3120841.html？xxgkhide

=1[2022-04-07].

[4]梁雯.《山东省乡村振兴促进条例》将于今年7月1日起施行[EB/OL].（2021-05-27）http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20210527/u7ai9846194.html[2022-04-07].

[5]甘肃省人大常委会2021年立法计划[EB/OL].（2021-01-13）http：//www.gsrdw.gov.cn/html/2021/rdxw_0123/19498.ht

ml[2022-04-07].

[6]甘肃省人大常委会2022年度立法计划 [EB/OL].（2022-02-17）https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1724969819704746

380&wfr=spider&for=pc[2022-04-07].

[7]习近平.坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 举全党全社会之力推动乡村振兴[J].求是，2022（7）.