征迁过程中的主体行为逻辑

汪来杰 马启航

摘要：农村征地拆迁中的利益冲突是近年来农村经济发展中的突出问题。为了探究征迁过程中各主体的行为逻辑，文章以中原地区X村煤矿拆迁为例，对村民、煤矿企业、村委会三方的行动进行了深入探究。分析认为，村民身为利益动机主导的复杂人，经济利益、人际关系、乡土情结是影响其行为的重要因素；煤矿企业身为精通迂回策略的“老手”，整体策略是“签一户、赔一户、拆一户”和“拉外援、共协商”；村委会则是处于“夹缝中”的协调者，维护整体局面稳定和人际关系和谐是其重要的行动原则。

关键词：征地拆迁；行动逻辑；村民；煤矿企业；村委

基金项目：河南省高等教育教学改革研究与实践项目（2021SJGLX075）、河南大学高等教育教学改革研究与实践项目“公共行政学课程思政教育模式研究”（HDXJJG2021-029）；河南大学研究生教学改革研究与实践项目“研究生对思政课融入党史教育接受度研究”（YJSJG2022XJ001）。

作者简介：汪来杰，河南大学地方政府与社会治理研究所所长、哲学与公共管理学院教授；马启航，河南大学哲学与公共管理学院。（河南开封475000）

中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）08-0083-05

一、问题的提出

随着城乡一体化进程的不断推进，土地资源越发稀缺，农村征地拆迁中的利益冲突逐渐发展为影响国家稳定和农村经济发展的突出问题。围绕土地所引发的、涉及人民群众尤其是农民切身利益的冲突，不仅影响经济的可持续发展，还关系着乡村振兴战略的整体推进。

学术界主要从征迁的过程和后果两个方面对农村征地拆迁问题进行研究，前者强调了农民的弱势地位，是“被征地拆迁”，因而在征地拆迁过程中，农民的土地等财产权利被政府强制剥夺[1]，甚至会激起绝望的农民的反抗行为[2]，即通过“扮演”弱者、“钉子户”“上访户”[3]乃至群体性事件等方式进行抗争。在这一理论范式中，基层政府是强者，农民是弱者，二者之间是压制与抗争的关系。在分析征地拆迁中的农民与基层政府的关系中，该理论范式的前提假设是农民不愿意被征地拆迁，征地拆迁之所以能够完成完全是政府暴力“强征强拆”，征地拆迁过程本质上是政府对农民权益的剥夺过程。而对后者的研究主要集中于农民失地后的生活状况，基本看法是由于农民得到的补偿非常有限，再加上专业谋生技能的缺失，农民的“三无”问题严重[4]，并非常容易触发群体性事件。还有学者从征地拆迁中各方的博弈角度开展研究，如政府、村民委员会（以下简称“村委会”）与农民之间的博弈，主张以“治理变革转型”代替“国家政权建设”，以实现村委会的独立性[5]。有学者把地方政府、村委会和农民作为互为博弈的三方，并认为村委会干部按照“經济人”的假设，在和政府和农民的博弈中“为了自身利益而侵害集体利益和农民个体利益”[6]。

征迁工作被许多政府工作人员称为“天下第一难事”。在此过程中，各个参与主体的行为逻辑是什么？学术界对这一问题的研究较少，笔者选取中原地区X村拆迁为案例，探究村民同意征迁与否的原因以及煤矿企业、村民、村委会各自的行动原则，并进一步对征地拆迁过程中的主体即村委会、企业和村民的行为逻辑展开分析。

二、X村拆迁过程

X村地处中原腹地，临近县城，交通便利，村集体拥有的工业用地面积较大，多家企业选择在此建设厂房。该村人均收入和村集体的经济状况与相邻其他村庄相比较好。由于长期的煤炭开采作业，已经严重影响了X村的地下结构，村中不少房子出现裂缝甚至塌陷的状况。为保障村民的生命财产安全，当地政府拟对X村进行整体拆迁，拆迁过程分为两个阶段。

（一）入户丈量阶段

2020年的8月，X村征地拆迁项目开始启动。村委会发布公告称将会在“近日启动入户丈量住宅面积的工作，为之后的征地拆迁工作提供数据基础”。同时，还公示了赔付方案：第一种方案是无论住宅面积大小、建设用料如何，一律按照每户30万元人民币赔付；第二种方案是按照实际住宅面积赔付，砖混结构为650元/平方米，砖木结构为600元/平方米，院中的草木、附属物各有不同的赔付标准，各项加总即为最终的赔付金额。随即，由煤矿企业和村委会的工作人员组成的入户丈量小组开始了实际丈量工作。刚开始，有些村民拒不配合，征迁工作一度陷入停滞。征迁负责人就找村委会商量对策，先从村里的党员和“能人”开始，再和其他村民沟通，那些特别“不好对付”的村民，先把他们“晾在一边”，等到腾出工夫再集中协商。按照这个方案，大多数村民的家门上都用喷漆画上“笑脸”符号，标志着此户已经丈量完毕。前期的入户丈量工作基本成功。

（二）赔付金额商议阶段

2020年10月，X村煤矿正式启动第二阶段的工作，即逐户商议赔付金额。为了获得赔付款，刚开始不少村民都愿意谈判，但是随着谈判工作的不断深入，许多问题都暴露了出来。例如，村民对赔付标准产生怀疑、对煤矿征迁负责人产生怀疑，认为煤矿征迁工作流程不够清晰、后续保障措施缺失等，签字同意的村民寥寥无几。拆迁方只能再次寻求村委会的帮助。依然是先从党员和“能人”入手开展工作，接着就是普通村民，最后是长期在外、有着较强社会关系和较多物质财富的村中“精英”。为了完成任务，煤矿不得不借助人情网络，联系政府相关部门领导，通过各种方式向几个“钉子户”施压。截至2021年6月1日，除三户外，其余村民均签署了征迁同意书。

三、拆迁过程中主体的行为策略

（一）村民：利益动机主导的复杂人

1.村民的行动原则。村民的行动原则是村民在征地拆迁过程中秉承的行为准则，行动原则影响和制约着村民的绝大部分行动。

一是经济利益。经济利益是村民考虑的首要因素，也是他们行动的首要原则。本案例中，赔付金额是村民与煤矿企业和村委会“讨价还价”的主要诉求，也是促成村民签字同意的首要因素。煤矿企业作为赔付方，经济利益也是其考虑的重要因素。双方能否达成协议，是征迁工作顺利进行的关键一步。如果其中一方觉得自身利益受损，又不愿意让步，征迁工作就难以顺利开展。为避免这种情况，就必须加强沟通交流，在双方都能接受的条件下进行协商，推动征迁工作顺利进行。

二是维持人际关系。中国农村有着很强的“熟人社会”特征。对于征地拆迁这一具体的情境来讲，其中涉及的赔偿数额巨大、利益主体多元，人际关系的考量也就成为村民行动的重要影响因素。由于村民和村委会干部、一些煤矿企业工作人员长期居住于此，彼此之间的交往非常密切，这种交往并不局限于某一代人，几方的父辈甚至祖辈也有着密切的交往和复杂的关系。维持良好的人际关系也就成为几方的共识。从村民视角来看，征地拆迁后，村民仍受村委会管理，不少村民还在煤矿工作，村民自然也希望与村委会和煤矿保持良好的关系。因此，维持良好的人际关系就成了村民重要的行动原则。

三是乡土情结。长期在某一空间居住的人会对该空间产生一种特殊的感情，这种感情既包括具体的物理空间，也包括抽象的情感空间。对于国人来说，“乡土”“故乡”具有特殊的意义。村民在这个具有双重性质的特殊空间中生活了相当长的时间，也就对其产生了乡土情结。可以观察到，在拆迁工作基本完成之后，村里的许多老人仍然舍不得离开故土，甚至为此不惜购买简易房放置在已经是一片废墟的宅基地上。尽管最终仍然签字同意，但对故乡的眷恋与不舍很大程度上影响了村民在征迁过程中的行为和后续的选择。由此，乡土情结也是影响村民行动的重要原则。

2.村民的行为逻辑。村民的行为逻辑是村民选择签字或者不签字的原因。调查发现，面对煤矿企业和村委会的双重压力，村民最终表现为同意签字和拒绝签字两种。

访谈发现，村民同意签字的原因主要包括三个方面。一是物质利益的诱惑。煤矿企业根据政府政策要求制定了两种赔付方案：一种是无论房子质量如何，一律按照最高额度30万元赔付；另一种则是入户测量，根据测量结果，对砖木、砖混结构房屋按照不同的标准进行赔付。较高的赔偿额度吸引了一部分村民，符合村民借此摆脱贫困的愿望和需求，他们同意拆迁。二是政策引导的作用。为了实现征迁工作从0到1的突破以及征迁户由点及面的扩展，煤矿企业负责人和村委会干部以村里的党员作为突破口，通过宣传国家的乡村振兴政策促使村民签字同意。三是人情的羁绊。相较于城市居民来讲，农民世世代代生活在相对固定的物理空间内，村民之间的情感浓度明显高于城市居民，有的村民其祖辈之间私交甚好，甚至沾亲带故。这种人情网络的羁绊必定反映在拆迁问题的抉择上。一些村民为了维持邻里关系，继续在同一空间生活而同意在协议上签字。此外，感情联系比较紧密的村民也会主动联合起来形成一种“联盟”，“你同意我才同意”，以此增加谈判的“筹码”，谋求更多的经济利益。

相较于村民同意签字的逻辑，村民拒绝签字的逻辑主要包括以下几种。一是赔付额度没有达到理想标准。对于家庭条件较好的村民来讲，拆迁款仅仅是“锦上添花”，并没有失去居住地的顾虑。而对于家庭条件不好的村民来讲，拆迁则相当于“釜底抽薪”，这部分村民多数没有其他房产又不愿意在安置区买房。由于经济状况不佳，即使获得较高金额的赔付款，也难以在城里定居。他们自然不希望自己的“炉灶熄灭”，所以拒绝在协议上签字。二是出于对未来生活的担忧。就目前的情况来看，X村仍有部分村民从事农业劳作，并以此为主要收入来源。一旦失去原有的居住空间，农具和牲畜、家禽的安置就成了一个问题，只好将农具、牲畜进行变卖。另外，村中部分老人由于年龄较大、疾病缠身、适应能力较差等原因，随子女居住后会面临诸多不便。一旦对未来的基本生活保障问题产生担忧，村民就可能拒绝签字。三是乡土情结的牵绊。村民长时间生活在同一个物理空间和情感空间中，对寄托他们情感的故乡自然会产生很深的情感。村庄拆迁后，其情感空间也将不复存在。为了保护他们的情感寄托之地，村民也可能拒绝签字。四是群体认同困難。由于征地拆迁安置区交通不便、配套措施不完备等原因，大部分村民都不愿意在安置区购买房子，再加之安置房合理合法的手续不全，有的村民宁肯在乡镇或者县城购置房产。这又导致了另外一个问题，相对于城市来讲，乡村的“熟人社会”特征更加明显，人们在融入当地群体、得到群体认可的同时，也享受着群体的认可、接纳带来的好处，譬如婚丧嫁娶的便利、各种情感需求等。因此人们大都不愿意离开故土。

（二）煤矿企业：精通迂回策略的“老手”

1.煤矿企业的行动原则。在推进征地拆迁工作的进程中，时效性是煤矿企业的重要行动准则之一。早在2018年始，煤矿企业就开展了政策宣传、土地确权、入户协商等一系列工作。之所以急于推进此项工作，是因为煤炭开采作业已经严重影响了村庄的地下结构，不少房子出现裂缝甚至塌陷的状况。为了保护村民的生命财产安全，也为了更加充分有效地利用村庄的煤炭资源，企业欲在最短的时间内完成目标村庄的征地拆迁工作。在推进征地拆迁工作的进程中，经济性是煤矿企业的又一重要行动准则。煤矿企业作为营利性企业，“成本-收益分析”是其基本工作方法。在不影响征迁工作大局的情况下，煤矿企业会尽量控制成本，不可能满足村民提出的“过分”要求。

2.煤矿企业的行为逻辑。煤矿企业的行动方案主要有“签一户、赔一户、拆一户”和“拉外援、共协商”两种。

为保证拆迁工作的顺利进行，煤矿企业采取的是“签一户、赔一户、拆一户”的策略，即如果一户村民签字同意的话，煤矿企业就会立即将40%的拆迁款打入该户村民账户，然后进行实地拆迁，拆迁完成之后再将剩余60%的拆迁款转入村民账户。这种策略背后的逻辑包含以下两个层面。一是拆迁工作以户而不是以整个村庄为单位进行，可以避免村民之间相互牵制，导致整个拆迁工作无法进行。亦可以避免某一户或者某几户村民以其他签字同意的村民为“人质”，剥夺他人权利，变相增加自身议价权，向煤矿企业索要过高赔偿，造成相对的不公平。二是“签一户、赔一户、拆一户”三个不同阶段之间所产生的连续性后果会对未签字同意的村民产生重要影响。“签一户、赔一户”方案既完成了对签字村民的承诺，对未签字同意的村民也能产生示范效应。同时，付给村民40%的拆迁款之后，煤矿企业立即进行实地拆迁工作，给未签字村民施加了心理压力，促使其同意征迁。

为尽快和村民达成一致，煤矿企业还采用了“拉外援、共协商”的策略。所谓“外援”就是村委会，借助村委会的力量可以增强村民的谈判意愿。在村委会的协助下，煤矿企业可以搭建协商平台，加强对拆迁工作的宣传，还可以利用村委会干部在村中的威望与人情网络，更好地推进拆迁工作。在谈判遇到瓶颈时也可以由村委会干部出面打破僵局、缓和气氛。

（三）村委会：“夹缝中”的协调者

1.村委会的行动原则。村委会的行动原则主要有整体局面的稳定和人际关系的维护两种。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。征地拆迁是群体性冲突的高发领域，所以村委会既要促进征迁工作的顺利展开，又要维护村内整体局面的稳定。這就要求村委会在维持稳定和推动征迁工作之间保持平衡，这极大地考验着村委会干部的政治智慧和工作能力。

由于“熟人社会”的存在，村委会在协助煤矿企业推进拆迁工作的同时，人际关系的维护也是其行动准则。维护人际关系主要包括以下两个方面。一是“村民”关系。村民是村委会管理和服务的对象，和村民保持良好的关系是必然要求。加之本次拆迁征地只涉及X行政村下辖的一个自然村，村委会的一举一动自然也会影响其他自然村对其的看法。如果村委会一味偏袒煤矿企业，将极大地破坏其合法性基础，影响村庄内部的团结稳定。二是“村企”关系。煤矿作为X村的常驻企业，为村庄的经济发展、村民就业等作出了重要贡献，村委会也要保护煤矿企业的利益，在征地拆迁工作中发挥协助作用。

2.村委会的行动内容。村委会的行动内容包括搭建协商平台、缓和民企矛盾两种。协商平台具有以下两个特征。一是空间的不确定性。村委会、煤矿企业、村民之间进行协商的地点往往并不是固定的，有可能是村民的家里或者田间地头，甚至是在饭桌上。非正式性的协商可以最大限度地消除村民的戒备心理，也可以使村委会的人情网络发挥更大的作用，更容易促成煤矿企业和村民达成共识，推进征迁工作顺利进行。二是成员的不确定性。在三方进行首次磋商后，若是没达成一个双方满意的结果，为保持协商对话的有效性，各个主体之间通常会进行新一轮的协商。参与协商的主体不是固定的，可能是村委会和村民私下进行协商，也可能是村委会和煤矿企业针对某一户或者某几户村民进行协商，但是村民和煤矿企业直接进行的协商较少。

在征迁工作过程中，除了征迁方和被征迁方，往往还需要第三方参与，以调解征迁双方的利益冲突，避免激化矛盾，村委会就承担了这个第三方的角色。因为村委会既与征迁方、被征迁方之间有良好的关系，又具备一定的沟通协调能力，了解双方的意愿，并能实时地知会对方，反复进行协调与反馈，有力地促进征迁工作顺利完成。

3.村委会面临两难境地。村委会的“两难”表现为“民”与“企”的期待过重和所持“筹码”的不足。一方面，村民对村委会抱有期望。在长期的生活中，村民早已将作为“自治组织”的村委会当作自己的“代言人”，自然希望其为自己“代言”，把自己的利益需求告知煤矿企业，并希望村委会为自己谋取更多的利益。另一方面，煤矿企业也对村委会抱有期待。作为当地最大的驻村企业，煤矿企业在经济发展、带动就业方面给予了村委会很大的帮助。在征迁过程中自然也希望村委会能够为自己着想，在完成征迁任务的前提下，尽量降低拆迁款总金额。但很明显，村民和煤矿企业的基本诉求是相悖的，一方要求最大限度地提高赔偿额度，另一方要求最大限度地降低赔偿额度。村委会基本上不可能同时满足这两项诉求，一不小心就会“里外不是人”。

村委会要在征迁谈判中充分发挥自身的作用，就必须拥有足够多的谈判资本。但相比于村民和煤矿企业，村委会在征地拆迁过程中拥有的“筹码”并不多，只能凭借和双方长时间建立起来的人情网络，尽可能地在双方之间斡旋，却缺乏足够的权力和资源更好地使双方达成一致。在“筹码”不足的情况下，村委会只能发挥有限的协商作用。

四、问题与建议

（一）问题

1.村民普遍存在投机行为。在征迁工作开始之前，村民就对征迁的范围有了初步的估计。一些村民想通过“改建”“抢建”等方式借机谋求更高的赔偿金额。这种情况的发生主要有两个原因：一是补偿标准缺乏严谨性，让村民钻了政策的“空子”；二是在征地拆迁之前政府并没有做好相关的宣传、监督工作。村民之间通过各种非正式渠道交流信息，以投机取巧的方式获得更多赔偿金的传闻提高了村民对赔偿金的预期，一些规则外的“灵活补偿”更是助长了村民“会哭的孩子有奶吃”的心理，并把所了解到的最高赔偿金额作为参照标准，也就逐渐不满于自己的赔偿金额，期望通过取巧的方式使赔偿金额最大化。

2.资源整合的能力不足。在X村此次征迁工作中，仅仅依靠行政力量来推动，没有深入挖掘基层组织、群众的社会动员能力。和城市居民相比，农村居民受“熟人社会”的影响更深，他们的决策和行动也更依赖于周围的环境。在征迁工作中，有些村干部只是对村民进行“情感”上的劝说，并没有有效利用影响被拆迁方决策的多种主体即亲戚、朋友等对其进行更有效果的劝说。由于土地的集体性特征，若村中具备威望的人同意征迁，大多数村民也会同意。但是，X村的征迁工作并没有充分利用这层关系，加之征迁过程中咨询渠道缺失，被拆迁户的疑问未得到及时解答时，村民只能采取中断拆迁进程、拖延施工时间等方法进行声讨。

3.后续配套政策不到位，缺乏对民生的持续性关怀。众所周知，失地村民的长期安顿、再就业、生活观念和习惯转变等问题依靠一次性的现金赔偿并不能全部解决，需要一系列的配套措施。在就业方面，与城市居民相比，农民没有太多的机会接受专业的知识和技能培训，再就业的竞争力十分有限。在社会保障方面，子女教育和老人赡养问题容易使本就不宽裕的家庭雪上加霜。在征地拆迁工作的相关政策中，并没有真正体现可持续发展观念，没有为失地农民“站好最后一班岗”。可以说，后续配套措施的缺失使村民面临着物质和精神的双重压力。

（二）对策建议

1.健全法律法规，提供制度保障。国家层面要尽快制定农村征地拆迁的相关法律法规，补足集体土地房屋征收与补偿的法律空白；地方政府应建设公开、透明的项目公示平台，对征迁方案、征迁客体的信息、价值预估、详细的补偿测算过程、补偿金额等细则进行全方位公示。遇到有争议的问题，要采取听证会的形式在一定范围内进行公开听证、议事和决策，通过民主议事的方式解决。各个环节都要在公众的监督下进行。在政策健全的前提下，应严厉打击“钉子户”等不法行为，坚决维护法律尊严，一手抓“公平、公正、公开”，一手抓“严厉打击不法行为”。

2.发挥好村干部的协调作用。在整个征迁过程中，要最大限度地发挥村委会干部和“群众意见领袖”的示范效应，并充分借助村民之间的熟人关系网络进行沟通交流。征地工作完成之后，仍然要将村委会干部留在干部队伍中，并对其施以责任管理和目标考核，确保其更好地发挥作用。此外，还要赋予村干部一定的资源和权力，增强其在协商谈判中的“筹码”，以更好地发挥其协调者的作用。

3.完善征地拆迁补偿机制。在征地拆迁工作中，政府既是征地拆迁的政策制定者，也是征地拆迁实践的推动者和直接参与者，要努力协调好公共利益与商业利益、公共利益与合法个人利益、正当商业利益与合法个人利益这三对利益关系。政府还应建立合理的征迁补偿机制，适当提高补偿标准，将土地增值收益纳入进补偿范围，创新补偿方式，加大对被征地人的社会保障力度，如提供就业培训机会，提高医疗、卫生、养老、教育等方面的保障标准等，最大程度地保障失地农民的利益。

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责任编辑：赵春燕