行政处罚视野下的失信惩戒制度问题研究

[ 作者简介 ]

李宁皓，女，四川南充人，西华师范大学，硕士在读，研究方向：民商法。

[ 摘要 ]

随着社会的不断进步和经济活动的日渐丰富，以及新修订的《行政处罚法》的出台，关于失信惩戒与行政处罚二者的关系再次进入人们的视野。失信惩戒作为新型的行政管理措施，是目前政府进行信用管理的重要手段，其逐渐在我国社会信用体系建设中发挥着浓墨重彩的作用。由于行政处罚与失信惩戒都具有人身及其他强制性、目的的制裁性、实施对象的特定性等共同特征，因此将失信惩戒措施中具有典型行政处罚特征的公布黑名单和从业限制等措施纳入行政处罚队伍是合情合理的。同时要加强相关立法，合法性是该制度存在于行政处罚中并得以运行的保障。将带有行政制裁性质的失信惩戒措施纳入行政处罚法，能够有效克服这一类严厉失信惩戒措施处罚的随意性。因此，国家应建立健全失信惩戒立法体系，重视失信惩戒程序的规范与完善，确保受处罚相对人的权利保障与救济途径，保证失信惩戒制度在建立起来的同时能够顺利运行并获得社会上的认同与支持。

[ 关键词 ]

失信惩戒;行政处罚;制裁性

中图分类号：D9

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.09.032

“老赖”这个词近几年频繁出现在公众的视野。从法律意义上来说，“老赖”一般多指在商事关系中的一种习惯性欠债人员，其拥有偿还到期债务的能力，但是基于自身或者其他一些原因拒不偿还全部或部分债务。这一类人主观上恶意拖欠如农民工工资、交通事故赔偿金等;客观上拒不履行欠款义务，在多种诉讼活动中都有他们的身影。“老赖”的正式说法为“失信人员”，关于解决失信人员这一难题，我们国家已经出台了一系列相关政策和方针，虽有一定效果，但收效不大。那么如何更好地解决这个问题呢？根据一些学者和专家的观点，将失信惩戒与行政处罚相结合也许可行。但是也要注意，在完善这方面立法的同时也要保障相关当事人的权利，不能一严到底，需要做到惩戒与保障相结合。

1 失信惩戒的内涵与特征

1.1 失信惩戒的内涵

失信惩戒内涵的定义是十分重要的，因为它是近年来才较为频繁地出现在大众视野中，将这个词语进行拆分，得到的意思则为对缺乏诚信的人或事进行惩罚的规则。失信惩戒也被叫作“行政黑名单”，目前在行政领域所涉及的区域越来越广。

2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，建立健全社会信用体系，建立信用监督和失信惩戒制度。这是首次在国家层面明确提出失信惩戒的概念。2007年修改《中华人民共和国民事诉讼法》时，对于不履行生效法律文书所规定的义务的文书当事人，法律规定人民法院可以将上述信息记录到该被执行人的征信系统中，使之不法行为得以曝光。这也是这项重要制度首次被运用在法律中。失信惩戒是政府以及各职能部门对社会上的人进行统筹管理的一种工具，也是一种管理社会使之和谐的手段。在现实生活中失信惩戒制度的具体措施有很多，不同的学者对其有不同的分类标准，在这就不一一赘述了。概括出它们的特征笔者认为更加重要，并将其与行政处罚的性质特点相比较，分析将其纳入行政处罚是否具有可行性以及需要调整的地方。

1.2 失信惩戒的特征

首先是制裁性，章志远教授在《作为行政强制执行手段的违法事实公布》一文中指出，行政黑名单通过一种公开的程序起到让人“望而生畏”的作用。这种具有行政制裁性质的做法有学者认为具有督促相对人履行其应尽的义务的特点，但笔者认为实际上应该是更具有惩罚的特性。另外，通过限制高消费、禁止从事相关领域的活动、交易等惩戒措施的执行，也都体现了对失信人员的制裁。这一特点明显和行政处罚本身是相契合的。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第8条所列举的处罚种类来看，制裁性、惩罚性是其特性。其次是行政性。作为行政机关管理社会信用的工具，失信惩戒必然属于行政领域，其基础便是行政管理。行政机关通过其自身性质将强制执行、向社会公开等行政特点加于失信惩戒制度身上。最后，失信惩戒还具有多主体参与性。失信人的社会活动是多方面的，通过利用舆论手段、经济活动限制、法律手段等对失信人进行责任追究，从而调和市场矛盾，维持相对平衡。

2 失信惩戒与行政处罚的适配性

如今在很多学者和政府官员的努力下，失信惩戒制度已经有了较为清晰且缜密的类型化研究成果，剩下的就是将学术成果上升为法律条款的相关立法工作。2021年我国新修改了《行政处罚法》，规定了行政处罚的定义，从形式认定转向实质认定行政处罚创造了必须条件。失信惩戒的措施有很多，但并不是全都适合纳入行政处罚中。在这里基于本文所针对的方向，并结合二者自身的特征，笔者选取了几个可行性程度不同的失信惩戒措施进行简要分析。

限制从业。在实际中，根据禁止从事的具体内容各有不同，有的称为“市场禁入”，一般专指对商业市场的禁入;有的称为“行业禁入”，如禁止从事烟草、食品等不同行业;有的称为“职业禁入”，如限制招录（聘）为公务员、担任人民陪审员等;还有的称为“职位禁入”，如禁止担任企业高级管理人员、项目负责人等。尽管名称和内容略有不同，但总体都属于对某种职业从事行为的限制或禁止。鉴于上述措施之所以性质不明，主要原因在于原《行政处罚法》第8条对其缺乏定位，随着2021年最新修订的《行政处罚法》第 9 条将“限制开展生产经营活动”和“限制从业”作为法定种类进行收录，该类措施作为行政处罚的定位已經明朗，本文不做过多讨论。

列入失信惩戒名单。也就是通常所说的“行业黑名单”。该黑名单的性质从理论界大概分为两种，一种观点认为列入黑名单是一种事实行为，另一种观点则认为该不利后果属于行政处罚，对于某些行业或领域，单是列入众所周知的丧失诚信黑名单就足以起到惩戒的作用。在商业领域，这相当于给一个大商人判了“死刑”，损失必然是巨大的。谭冰霖认为不是所有的黑名单行为均属于行政处罚，只有其中具有制裁性质的才能够属于行政处罚。笔者认为应当将符合这一特点的列入失信惩戒名单措施纳入行政处罚当中。

限制高消费。在一众措施中，最受人关注的莫过于限制被执行人进行过高消费。那么高消费的标准是什么？限制期限为多长较适宜？什么样的人需要限制高消费而什么样的人却达不到该标准？这些都是需要进一步立法的问题。将限制高消费纳入行政处罚也符合其本身的特点——强制性、惩戒性、行政性。谭冰霖也对此提出了不同的意见，他认为此项措施在实践中往往由法院作为司法执行措施进行，不再属于行政处罚的范畴。

限制出境。由于限制出境这项措施不具有将人身予以监禁控制其自由的特征，不符合行政处罚的制裁性要件，只是在一定程度上限制了当事人的自由。根据《行政强制法》第2条的规定，这类措施应当属于为制止违法行为而对公民的人身自由实施限制的行政强制措施，并非行政处罚。

可见平时议论度很高的一系列失信惩戒措施也不是所有都适合纳入行政处罚法，应当将高度符合行政处罚特征的措施纳入其中。仅将简单的措施列入行政处罚尚显不足，为了保证公平公正地运行，还应当制定完备的流程和程序，让相关执法人员严格依法办事，保证法律神圣与权威的同时也应当保护当事人的合法权益。

3 完善适配性操作的具体方案

3.1 完善上位法

我国在法律层面对失信惩戒制度的缺失导致了一些问题产生。现有的立法或其他规范性文件对“失信”概念的规范存在不足。现有全国性的超过四十部失信联合奖惩合作备忘录中仅有不到半数对“失信行为”进行了定义，其余均未规定失信的概念。备忘录在性质上只属于其他规范性文件，法律上无权设定应受行政处罚的行为。为促进相关立法体系的完善，失信惩戒措施应当由全国人大及其常委会通过法律的形式进行规范，从而提高失信惩戒措施相关法律位阶。稳定性是法律的一大重要特性，为了保持这一特性，不可能对所有事项进行过于细化的规定，但可以对相关大方向特性进行明确界定，并通过已有的司法解释、地方性文件对其进行判断，以起到辅助作用，确保不同领域的标准保持一致。在这方面美国已有较为成熟的经验，可以参考其相关的规定。

3.2 设置失信名单确认程序

在设置失信名单的确认程序上，可以在《中华人民共和国行政处罚法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）第26条中增加一款规定：在有关部门作出列入违法失信惩戒名单的行政处罚决定前，原则上应当首先责令当事人改正或者限期改正。根据日本消费危害情报制度的规定可知，他们是通过设置层层（三次）有关危害情报的评估程序，从而极大加强该制度的真实性和合理性。那么我们可以学习借鉴，进行多次核实筛选，确定行政机关上报的失信当事人失信行为的真实性和相关程度，最终决定将哪些符合条件的失信人员加入“黑名单”。设置确认程序等于对行政机关的行为增加了一道监督程序，能够避免行政机关滥用失信惩戒，通过确认程序还可以减少错入失信名单的概率，从而更好地保障相对人的权利。

3.3 一事不再罚之突破与否

学界对于失信惩戒是否违背“一事不再罚”原则，通常会认为如果从狭义解释的角度出发，“一事不再罚”仅指不得对当事人的同一个违法行为给予两次以上罚款的行政处罚，因此并不违反“一事不再罚”的原则。本文研究认为，从一般轻微行政处罚计入社会信用档案，到向社会公布违法行为，再到“列入违法失信惩戒名单”，实际上应当有一个循序渐进的过程，突破实质意义上“一事不再罚”原则限制的情况是有的，但也是合理的。在这种情况下，为了法律规定逻辑更加缜密，无论狭义解释还是广义解释上都是符合逻辑的，笔者认为可以在《修订草案》第27条增加一款规定：当事人拒不执行法院生效判决，或者通过查询征信平台发现对当事人的行政处罚在较短的期限内达到了一定次数，可以将该当事人列入违法失信惩戒名单。

3.4 关于听证

根据《修订草案》第58条规定，当事人对处罚结果不服有要求听证的正当权利。关于这一点的设置实际上是考虑到要保障相关权益可能会受到损害的当事人的自身权益。考虑到列入违法失信惩戒名单对当事人权益的影响较为巨大，笔者认为可以适当增加一项“列入违法失信惩戒名单”，等于是在列入违法失信惩戒名单前还能给予违法失信人一次陈述申辩和补救挽回的机会。

3.5 明确提出异议的渠道

强化复议、诉讼等救济渠道，完善相关责任追究机制。虽然国家赔偿是行政复议和行政诉讼救济结果的一种，但现实中知道并熟练运用国家赔偿制度并最终获得赔偿的“失信人员”少之又少。那么可想而知未通过相关救济产生的损害则更难以估量。笔者认为，行政机关的错误行为给当事人造成的名誉上的侵害从而引起的间接经济损失符合《中华人民共和国国家赔偿法》第2条的规定，之后当有关条款进行修改时，可将名誉权等人格权所造成的第二次或者其他损失通通纳入赔偿或补偿的范围。因此，完善相关人员或组织的追究其责任的系统机制对于明确受害人的赔偿方式及赔偿数额的计算变得十分必要。

4 总结

将失信惩戒制度纳入行政处罚的道路显然任重而道远，但至少前述内容或多或少表明了其可行性。希望学者和其他法律工作者继续努力去促进这件事情的完成，并同时确保相关制度的完善和体系的完整。

参考文献

[1]谭冰霖. 处罚法定视野下失信惩戒的规范进路[J]. 法学，2022（1）：35-49.

[2]彭錞. 失信联合惩戒制度的法治困境及出路——基于41份中央级联合惩戒合作备忘录的分析[J]. 法商研究，2021，38（5）：47-60.

[3]王文婷. 失信惩戒措施合法性研究[J]. 中国信用，2021（8）：111-115.

[4]张晓莹. 行政处罚视域下的失信惩戒规制[J]. 行政法学研究，2019（5）：130-144.

[5]田林. 行政處罚与失信惩戒的立法方案探讨[J]. 中国法律评论，2020（5）：10-17.

[6]杨成，陈昊. 基于行政处罚的失信惩戒法治化研究[J]. 昆明理工大学学报（社会科学版），2020，20（5）：1-9.

[7]章志远. 作为行政强制执行手段的违法事实公布[J]. 法学家，2012（1）：52-62，176-177.

[8]刁梦梦. 行政性失信惩戒制度的法律完善研究[D]. 合肥：安徽大学，2020.